CC BY
83
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 26 (164).
Экономика. Вып. 22. С. 84-86.
Е. Б. Дворядкина, Е. В. Рогачев
экономические предпосылки развития местного самоуправления
Характеризуются экономические предпосылки развития местного самоуправления, обосновываются направления реформирования местного самоуправления, дается характеристика современных процессов формирования местных бюджетов как основных элементов экономической основы местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, экономическая основа местного самоуправления, местный бюджет.
Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.
Процессы экономического развития не могут быть объективно и полно оценены без анализа территориального развития на местном, локальном уровне, на уровне городов, сельских поселений, районов, т. е. в рамках муниципальных образований. Городские и сельские поселения являются естественными, давно сложившимися базовыми формами пространственной организации общества, в которых протекают важные фазы воспроизводственных хозяйственных, социальных, демографических циклов, обеспечивающих жизнедеятельность не только отдельных локальных образований, но и всей страны. Местное самоуправление, таким образом, можно рассматривать в качестве фактора экономического роста территории.
Местное самоуправление представляет собой ту специфическую ветвь власти, которая одновременно выполняет три основные функции: обеспечивает самоорганизацию граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий; решает вопросы местного значения; осуществляет властные функции, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, а также участвуют в осуществлении политики и воли государства на местах [1].
Местное самоуправление отличает территориальная, организационно-структурная и социально-экономическая целостность составляющих его элементов, находящихся во внутреннем взаимодействии, в результате чего оно отделяется от других организационноуправленческих структур, например, региональных, общенациональных.
Именно в пределах муниципальных образований реализуются процессы воспроизводства основных потенциалов жизнедеятельности населения. Преимущественно здесь люди рождаются, учатся, работают, образуют семьи и т. д. Как раз системообразующая роль «человеческого фактора» обеспечивает целостность муниципального образования.
Существуют экономические предпосылки формирования и развития местного самоуправления, которые предполагают формирование частной, муниципальной, региональной, федеральной и других форм собственности, становление рыночных структур и отношений, замену административно-командных методов управления экономическими. Речь идет о признании того, что каждое муниципальное образование обязано иметь сферу самостоятельного регулирования экономических отношений, должно самостоятельно владеть, распоряжаться и пользоваться муниципальный собственностью, финансовоэкономическими и природными ресурсами, а также самостоятельно принимать решения под свою ответственность. Все муниципальные образования равны в праве осуществлять соответствующую регулирующую деятельность, в том числе и в сфере предпринимательства [2].
Отметим, что концепция реформы местного самоуправления состояла в следующем:
- формирование единой для всех субъектов Российской Федерации двухуровневой территориальной структуры органов местной публичной власти, соответствующей принципам территориальной организации и управления в развитых странах с рыночной экономикой и демократической системой государственной власти;
- однозначное разграничение полномочий, политической, юридической и финансовой ответственности за организацию предоставления населению общественных услуг и оказание со-
циальной помощи и поддержки нуждающимся категориям населения между тремя уровнями публичной власти — федеральной, региональной и местной;
- достижение сбалансированности доходов каждого уровня бюджетной системы и расходных обязательств органов публичной власти, которые возникают в соответствии с разграничением полномочий;
- повышение политической и юридической ответственности органов каждого уровня публичной власти за исполнение своих обязанностей и обязательств перед гражданами, приближение публичной власти к населению;
- совершенствование правового регулирования принципов организации местного самоуправления с целью обеспечения реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления.
Следует остановиться на такой проблеме, как сбалансированность доходов и расходов местных бюджетов. Как для большинства действующих, так и для вновь создаваемых местных органов управления характер их бюджетных отношений с субъектом РФ по-прежнему остается ключевым фактором, определяющим их возможности решать основные проблемы экономического и социального развития на своих территориях.
Информация органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления свидетельствует о том, что практически во всех субъектах доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации своих полномочий. И это несмотря на финансовую помощь, которая оказывается в различных формах из бюджетов вышестоящих уровней. Кроме обеспечения сбалансированности местных бюджетов по доходам и текущим расходам (расходам на оказание социальных услуг), значительной проблемой является отсутствие подходов к обеспечению инвестиционных потребностей муниципальных образований в развитии основных социальных услуг населению и коммунальной инфраструктуры.
По данным анализа исполнения местных бюджетов за 2007 г., проведенного Счетной палатой РФ, можно сделать вывод, что в бюджетах большинства муниципальных образований, как и в 2006 г., средств на развитие собственного эко-
номического потенциала было предусмотрено недостаточно. Многие муниципальные образования не располагали необходимыми средствами на проведение ремонта жилых домов, инженерных сетей и объектов коммунальной инфраструктуры. Суммы, предусмотренные в местных бюджетах на реализацию программ социальноэкономического развития муниципальных образований, незначительны либо отсутствуют.
Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов в 2007 г. оставалась высокая зависимость от безвозмездных перечислений, которые, как и в 2006 г., составили 58 % доходов местных бюджетов. Доля налоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов составляет 36,1 %, неналоговых доходов — 5,9 %. В целом доходы местных бюджетов по сравнению с 2006 г. увеличились в 1,3 раза и составили 1948,9 млрд р. (с учетом безвозмездных перечислений). Доходы местных бюджетов без учета безвозмездных перечислений составили 819,2 млрд р., или 42 % всех доходов. Сумма безвозмездных перечислений по сравнению с 2006 г. увеличилась на 246,5 млрд р., тогда как собственные доходы — на 180,7 млрд р. [3].
Следует отметить, что в связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципалитетов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 64,5 % (373,5 млрд р.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 30,1 % (174,5 млрд р.) и лишь 5,4 % (31,4 млрд р.) — в бюджетах поселений.
Анализ налоговых поступлений показал, что основным бюджетообразующим налогом в 2007 г. продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, удельный вес которого составляет 66,8 %, или 388,7 млрд р. (в 2006 г. — 61,4 %, или 286,4 млрд р.).
Одной из целей разграничения полномочий было достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней. С этой целью в федеральных законодательных актах, разграничивающих полномочия, по каждому полномочию должен определяться уровень бюджетной системы, на который возлагаются расходные обязательства по исполнению данного полномочия. Тем не менее, этот принцип не во всех федеральных законодательных актах последовательно и однозначно выдерживается.
Собственные полномочия по собственным предметам ведения субъектов Федерации и муниципальных образований должны финансироваться за счет собственных доходов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов исходя из обеспечения примерного равенства в расчете на душу населения. Однако подушевое выравнивание не позволяет обеспечить исполнение собственных полномочий, так как стоимость общественных услуг населению в различных регионах сильно различается вследствие неравного уровня социально-экономического развития территорий. При расчетах финансовой обеспеченности бюджетов всех уровней в соответствии с разграничением полномочий не учитывались потребности регионов и муниципальных образований в капитальных вложениях для социальноэкономического развития.
Нестабильность и частые изменения налоговых доходных источников местных бюджетов лишили органы местного самоуправления возможности влиять на прямые экономические налоги, что значительно снижает стимулы для принятия мер с целью социально-экономического развития своих территорий. Все это привело к еще большей централизации общественных финансов и значительному росту административных издержек на управление сверхцентрализованными бюджетными финансовыми ресурсами.
Приоритетные национальные проекты, с одной стороны, свидетельствуют об усилении внимания к проблемам развития социальных услуг, с другой,— демонстрируют отсутствие реальных подходов к решению проблем финансирования, обеспечивающих устойчивое развитие этих отраслей под управлением органов местного самоуправления.
Вместе с тем, как показывает опыт стран с развитой экономикой и развитым местным самоуправлением в политической системе и государственном управлении, расходы местных бюджетов покрываются за счет собственных доходов в среднем на 40-70 %. Остальные средства предоставляются местным бюджетам из доходов вышестоящих бюджетов на принципах субсидиарной ответственности.
В условиях формирования новой экономики органы местного самоуправления становятся субъектами инновационной деятельности, что весьма важно с точки зрения обеспечения экономического роста территории. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направления, виды и объекты инновационной деятельности и по своему усмотрению привлекать на договорной основе инвесторов, соисполнителей, необходимых для осуществления этой деятельности. Органы местного самоуправления вправе координировать действия участников процесса инновационного развития. Кроме того, они могут владеть, пользоваться и распоряжаться результатами инновационной деятельности в соответствии с законодательством.
Благодаря децентрализации функций, органы местного самоуправления могут выступать в качестве автономного актора проведения городской экономической политики, одним из видов которой является инновационная политика, ориентированная на определение направлений инновационной деятельности, актуальных для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципального образования, а также на формирование и реализацию инновационных программ.
Список литературы
1. Анимица, Е. Г. Основы местного самоуправления / Е. Г. Анимица, Я. П. Силин, А. Т. Тертышный. Екатеринбург, 2006.
2. Стародубовская, И. Муниципальная реформа в 2007 году: особенности реализации / И. Стародубовская, М. Славгородская, Н. Миронова. М., 2008.
3. Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году» : свод. ана-лит. записка по результатам эксперт.-аналит. мероприятия [Электронный ресурс]. Режим доступа: офиц. сайт Счет. палаты РФ www.ach.gov.ru.
4. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008 г. (период мониторинга - 2007 г.) [Электронный ресурс]. Режим доступа: офиц. сайт Министерства финансов РФ www. minfin.ru.
