CC BY
85
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-76 e-mail: [email protected]
Доктор экономических наук, профессор кафедры региональной, муниципальной экономики и управления
ДВОРЯДКИНА Елена Борисовна
КАЙБИЧЕВА Екатерина Игоревна
Ведущий специалист-эксперт
Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Свердловской области
620075, РФ, г. Екатеринбург, ул. Толмачева, 23 Контактный телефон: (343) 264-60-42 e-mail: [email protected]
Городские периферийные территории в русле теорий пространственного развития и теорий местного самоуправления
В обобщенном виде изложена суть теорий местного самоуправления и теорий пространственного развития. Обоснована необходимость их применения для идентификации городских периферийных территорий региона. Выделены конкретные аспекты, характеризующие городские периферийные территории региона в контексте указанных теорий, раскрыто их содержание.
JEL classification: R1, R10
Ключевые слова: городские периферийные территории; регион; теории пространственного развития; теории местного самоуправления.
Идущие в мире процессы глобализации приводят к растущему разрыву между центром и периферией различного уровня: глобального, национального, субнационального.
На субнациональном (региональном) уровне можно выделить сельские и городские периферийные территории, которые являются частями поляризованного пространства региона. Поэтому содержательную идентификацию городских периферийных территорий региона будет целесообразно проводить, используя положения теорий пространственного развития. При этом само пространство понимается в духе территориального подхода, что дает возможность рассматривать его в рамках определенных границ (географических, государственных и т. д.). С одной стороны, городские и периферийные территории могут рассматриваться как один из иерархических уровней экономического пространства - экономическое пространство в определенных грани- 1! цах (в духе территориального подхода). С другой стороны, как составные части более сложных пространственных образований - регионов (субъектов РФ), федеральных ок- м ругов, экономических районов. |
Критический анализ теорий, рассматривающих экономическое пространство « и(или) пространственное развитие, позволил нам выделить несколько точек зрения на содержательную идентификацию городских периферийных территорий региона.
3 (59) 2015
В рамках географической концепции экономического пространства (Р. Челлен, Ф. Науманн, Ф. Ратцель, Х. Маккиндер) периферия представляет собой совокупность географически удаленных стран (регионов). В частности, для Ф. Ратцеля периферией государства выступает его граница.
Х. Маккиндер, описавший геополитическую ситуацию в терминах «центр» и «периферия», стал создателем одной из первых моделей «центр - периферия», которая в дальнейшем была развита К. Хаусхофером (теория больших пространств), Н. Спайк-меном (теория «хартленд - римленд») и др.
К. Хаусхофер выделил в мире три части - панрегионы, в структуре каждого из которых присутствуют центр (ядро) и периферия [17]. К. Хаусхофер одним из первых рассмотрел наличие периферии не столько на глобальном уровне, сколько на уровне регионов (выделенных им панрегионов).
В рамках штандортной концепции изучения экономического пространства (И. Г. фон Тюнен, А. Леш, В. Кристаллер, А. Вебер и др.) в роли периферии выступает часть экономического пространства, являющаяся зоной влияния центра. Основная ее черта - отсутствие развитой инфраструктуры, главным образом транспортной, что влияет на уровень транспортных издержек (ключевого фактора развития) и в конечном счете на размещение предприятий и развитие территории. Недостаток этих теорий, как справедливо отмечают В. С. Занадворов и И. П. Ильина, состоит в том, что «во многих случаях выбор „центра" и форма зоны его влияния („периферии") определяются внеэкономическими (природными и социальными) особенностями территории...» [8. С. 75].
Более глубокое и детальное изучение экономического пространства начинается с XX века, когда на первый план выходит проблема растущей пространственной неравномерности развития стран, регионов. Периферия начинает рассматриваться с собственно экономической точки зрения.
Изучение пространственной неравномерности экономического развития как таковой начинается в рамках марксизма. В марксистской теории говорится об эксплуатации периферии (менее развитых стран) со стороны центра (развитых стран). При этом «центр рассматривается как центр капиталистического способа производства, в то время как периферия характеризуется азиатским способом производства, где никогда не существовали стадии развития, которые прошел центр» [18].
В рамках неомарксизма можно выделить два важных направления исследования международных отношений - теорию зависимости (П. Баран, А. Франк, С. Амин и др.) и теорию мир-систем (И. Валлерстайн).
Согласно теории зависимости основными чертами периферии являются преобладание «аграрного и торгового капитализма в национальном секторе экономики; создание местной буржуазии в результате доминирования иностранного капитала; тенденция к особой бюрократической форме развития» [18].
Заслугой И. Валлерстайна, автора теории мир-систем, считается введение понятия полупериферии. Полупериферия является частью экономического пространства, занимающей промежуточное положение между центром и периферией. Центру (ядру) и периферии И. Валлерстайн дает следующие характеристики: «Ядро эксплуатирует -периферия эксплуатируема, ядро отличается относительно высоким уровнем заработной платы, диверсифицированной структурой экономики, применением прогрессивных технологий, а периферии свойственны низкий уровень заработной платы, более простая экономическая структура и использование более примитивных технологий» (цит. по: [5. С. 17]). Периферия не является чем-то «застывшим во времени». Положение объектов в пространстве может меняться: периферия со временем может стать полупериферией, а затем и центром, и наоборот.
Среди теорий и концепций, связанных с изучением экономического пространства, особое значение имеет теория «центр - периферия» Дж. Фридмана. В рамках данной
теории в качестве периферии рассматривается «совокупность отдаленных и слаборазвитых территорий с замедленной модернизацией, служащая источником ресурсов и потребителем инноваций» [12. С. 14]. Взаимодействие между центром и периферией осуществляется в виде двух основных форм - прямого воздействия, которое предполагает распространение импульсов от центра на периферию, и обратного воздействия, заключающегося в доминировании центра над периферией или, иными словами, подчинении периферии центру. Стабильность доминирования ядра над периферией объясняется действием нескольких факторов, наиболее значимыми из которых, по мнению Дж. Фридмана, являются «вытягивание» различных ресурсов периферии центром и инновационная деятельность центра.
В эволюции отношений центра и периферии на различных иерархических уровнях можно выделить четыре стадии. Применительно к национальному уровню на первой стадии территория страны состоит из системы «.локальных ядер, каждое из которых имеет определенную зону влияния. Внутрирегиональная поляризация населения и хозяйства пока заметно сильнее межрайонной, и вряд ли можно говорить о доминировании национального ядра как более развитого района» [12. С. 14]. На второй стадии идет процесс формирования национального центра, окруженного обширной периферией. Как правило, центром становится региональное ядро, развивающееся наиболее динамично из всех. На третьей стадии осуществляется трансформация моноцентрической системы в полицентрическую. Изменение связано с появлением на периферии условий для «.более активного роста региональных ядер поляризации, новых ареалов производства. На четвертой стадии самым динамичным элементом структуры становится межметрополитенская периферия. В результате интенсификации использования пространства при встречном „расползании" ядер возникают обширные урбанистические образования с высокой плотностью хозяйственной деятельности» [12. С. 14].
Положения вышеперечисленных теорий пространственного развития можно применить по отношению к городским периферийным территориям региона. Обобщающая схема содержательной идентификации городских периферийных территорий региона в рамках теорий пространственного развития приведена на рис. 1.
Рис. 1. Содержательная идентификация периферийных территорий в рамках теорий пространственного развития
На наш взгляд, анализа только теорий пространственного развития для раскрытия сущности городских периферийных территорий региона явно недостаточно. В рамках субъекта РФ городские периферийные территории имеют статус муниципальных образований (городских округов и(или) городских поселений). Будучи муниципальными образованиями, городские периферийные территории являются территорией осуществления местного самоуправления, имеют собственные органы власти и управления.
Поэтому целесообразно для характеристики городских периферийных территорий региона рассмотреть положения основных теорий местного самоуправления.
В настоящее время в научной литературе выработаны многообразные взгляды на природу и сущность местного самоуправления в зависимости от роли местного самоуправления в обществе и степени его связи с государством.
Первые теоретические положения в данной области были сформулированы Ж.-Г. Турэ, который выделил две составляющие компетенции органов местного самоуправления. «Одни дела являются присущими по своей природе муниципальному управлению, имеющими особые признаки, обязывающие законодательство передать эти дела местному управлению; другие дела, дела государственные, которые находились в руках государства и которые, когда возникло местное самоуправление, были лишь переданы государством органам самоуправления» [6. С. 6].
По мнению Алексиса де Токвиля, автора концепции самоуправляемых общин, истинным носителем власти в обществе является народ, при этом «более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть» [15. С. 66]. Община самостоятельно решает свои внутренние дела, однако в случае, когда речь идет об общественном интересе, она подчиняется центральному правительству. В рамках этой концепции уже проводятся различия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, выделяется компетенция органов местного самоуправления, отличная от компетенции центральных органов власти. Носителем власти провозглашается народ. Эти и другие положения данной концепции можно найти в конституциях многих стран современного нам мира (Швеции, Франции, Бельгии и др.), в том числе и России.
Следующим этапом развития взглядов на природу и сущность местного самоуправления стало появление в XIX веке теории свободной общины (теории естественных прав общины). Целью ее авторов было создание теоретической базы для невмешательства центра в дела общины и самостоятельного распоряжения общиной своим имуществом. Согласно этой теории, наряду с общепринятыми ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной), можно выделить общинную (коммунальную), т. е. местную власть. Общим с теорией самоуправляемых общин является признание существования общины как самостоятельного субъекта, имеющего собственную компетенцию, не подлежащую вмешательству со стороны государства. Что касается недостатков данной теории, то здесь можно согласиться с точкой зрения Л. А. Велихова, указывавшего на абстрактность ее положений и утверждавшего, что «изложенные взгляды устарели» [4. С. 236]. Связано это с тем, что «общинное управление не всегда тождественно с местным самоуправлением» [4. С. 236].
Развитием теории свободной общины считается появление «общественной теории самоуправления» (О. Гирке, Б. Шеффнер, Р. Моль, О. Ресслер, А. И. Васильчиков [3] и др.). В рамках данной теории местное самоуправление ориентировано на управление собственными делами, имеющими хозяйственное значение и не представляющими интереса для государства. Поэтому часто эту теорию называют хозяйственной теорией местного самоуправления. Негосударственный характер дел местной власти делает контроль со стороны государства ненужным и необязательным.
Антиподом общественной теории местного самоуправления является государственная теория местного самоуправления (Л. Штейн, Р. Гнейст, Н. М. Коркунов, В. П. Безоб-разов, А. Д. Градовский), которая видит в местном самоуправлении не отдельную «четвертую» власть, а часть государственной власти, представленной на местном уровне.
Можно выделить две разновидности государственной теории местного самоуправления - политическую (Р. Гнейст) и юридическую (Л. Штейн).
Политическая теория говорит о том, что выборность органов местного самоуправления не обеспечивает реальность местного самоуправления, его самостоятельность и независимость. «Зависимость любого чиновника, по мнению Р. Гнейста, обусловлена
тем, что служба для него - источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей» [16].
Юридическая теория видит специфику местного самоуправления в том, что «самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения» [9. С. 46]. Оно не является «частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами» [11. С. 5].
Синтез общественной и государственной теорий местного самоуправления привел к появлению дуалистической теории местного самоуправления (Б. Н. Чичерин, Т. Ма-унц, О. Зеевальд).
В рамках этой теории сформулированы следующие положения:
1) «невозможность полного разделения собственно местных и общегосударственных дел при одновременном наличии общегосударственного и местного интереса в деятельности местного самоуправления» [7. С. 21];
2) равноправные взаимоотношения между местными и центральными органами власти и управления;
3) «признание и гарантии местного самоуправления в конституции позволяют рассматривать его как естественное и неотчуждаемое право населения, в то же время организация и деятельность местного самоуправления носят подзаконный характер» [7. С. 21].
Представленные выше теории оказали значительное влияние на формирование и развитие местного самоуправления в России.
Анализ литературы, посвященной проблемам становления и развития местного самоуправления в России, позволяет говорить о существовании различных точек зрения на периодизацию и количество этапов его становления (см., например: [14]).
Одни исследователи (Н. И. Костомаров, И. В. Фрумак, В. Г. Игнатов, А. М. Кононов [10]) говорят о развитии местного самоуправления начиная с Х1-Х11 веков. Другие, выделяя подготовительный этап (от реформ Ивана IV Грозного до реформ Екатерины II), относят возникновение и развитие местного самоуправления как такового к середине XVIII века - к реформам Александра II [2. С. 23].
Особым этапом развития местного самоуправления в России стал советский этап, для которого были характерны:
1) сращивание государственного управления и местного самоуправления;
2) параллельное существование земств и Советов на протяжении 1917-1918 гг. ;
3) построение Советов по классовому принципу;
4) фактическое отсутствие самостоятельности, превращение Советов в исполнителей распоряжений, поступивших «сверху»;
5) контроль над деятельностью Советов со стороны центральных органов власти и управления.
В законах и основных документах страны неоднократно подчеркивалось, что Советы являются «органами государственной власти»1, различные уровни которых составляют «единую систему органов государственной власти»2. С распадом СССР рухнула и существовавшая система местного самоуправления.
1 О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР : Закон РСФСР от 29 июля 1971 г.
2 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик : принята ВС СССР 7 октября 1977 г.
В 1995 г. в действие вступил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ. Он предусматривал самостоятельность органов местного самоуправления (ст. 2), определял их компетенцию (вопросы местного значения (ст. 5)), закрепил за муниципальными образованиями право создания ассоциаций и(или) союзов муниципальных образований (ст. 10), распоряжения муниципальной собственностью (ст. 28-31), формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов (ст. 35).
Законом вводилась и новая структура органов местного самоуправления - представительный (выборный) орган, наличие которого являлось обязательным, и «иные органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образования» (ст. 14). Однако в законе отсутствовало четкое и детальное регулирование местного самоуправления (более подробно это прописывалось на уровне субъектов РФ).
По мере стабилизации экономической и политической обстановки выявилось несоответствие существующей системы местного самоуправления изменившимся потребностям страны.
2003 год стал годом начала реформирования местного самоуправления, целями которого провозглашались «приближение власти к населению, четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти; разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефи-нансируемых мандатов» [13]. Принятие нового закона о местном самоуправлении -«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 - позволило установить единые для всех субъектов РФ принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления, определить доходные источники и расходные обязательства местных бюджетов.
В соответствии с Федеральным законом № 131-Ф3 на первом этапе реформы была сформирована новая двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления (рис. 2).
Второй этап был посвящен оформлению органов местного самоуправления.
На третьем этапе проводилась работа по формированию экономической основы местного самоуправления. Законодательно за муниципальными образованиями был закреплен перечень имущества, которым они могут владеть и распоряжаться, закреплены собственные доходные источники местных бюджетов.
Четвертый этап предполагал дальнейшее развитие и совершенствование системы местного самоуправления. В 2014 г. в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены поправки, продолжающие реформу. Законодатель ввел два новых типа муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Были существенно расширены права субъекта РФ в вопросе организации местного самоуправления. В соответствии с законом № 131-ФЗ субъект РФ имеет право определять критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы (ст. 2, 10), наделять муниципальные образования статусом городского/ сельского поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения (ст. 10), изменять границы муниципальных образований (ст. 10) и пр.
Исходя из теорий местного самоуправления и существующего законодательства в области осуществления местного самоуправления в России, городские периферийные территории могут рассматриваться как территории осуществления местного самоуправления; территории функционирования органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти; место проживания людей и деятельности хозяйствующих субъектов, результаты деятельности которых оказывают влияние на формирование экономической основы местного самоуправления; место избирательной
активности населения, формирующего в соответствии с федеральным и региональным законодательством выборные органы местного самоуправления (рис. 3).
Муниципальные образования
Второго уровня
1. Муниципальный район.
2. Городской округ.
3. Городской округ с внутригородским делением
Рис. 2. Территории осуществления местного самоуправления в РФ1
Городские периферийные территории региона
— Как элемент пространственной управленческой структуры региона
а м А « 0) й — Как административно-территориальная единица (город, поселок городского типа, рабочий поселок)
& В) Н та О Е-1 — Как муниципальное образование (городской округ/городское поселение)
— Как территория функционирования органов местного самоуправления
й и* 8 « & 1 м 8 — Как территория проживания населения, формирующего органы местного самоуправления
к о о! — Как территория осуществления местного самоуправления
13 >» — Как территория функционирования хозяйствующих субъектов, формирующих экономическую основу местного самоуправления
Рис. 3. Содержательная идентификация городских периферийных территорий с точки зрения теорий местного самоуправления
1 Составлено по [1], а также: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3.
Первого уровня
1. Городское поселение - один город.
2. Городское поселение - один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
3. Городское поселение - один поселок.
4. Городское поселение - один поселок и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
5. Сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью менее 1000 чел. (как исключение) с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения.
6. Сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью более 1000 чел.
7. Сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью более 3000 чел. (как правило) для территорий с высокой плотностью населения.
8. Сельское поселение - группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 чел. каждый (как исключение).
9. Сельское поселение - группа сельских населенных пунктов с численностью населения более 3000 чел. каждый (как исключение) для территорий с высокой плотностью населения.
10. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 чел. (для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях).
11. Внутригородской район
Раскрытие содержания городских периферийных территорий региона с позиции теорий пространственного развития и теорий местного самоуправления позволяет сделать акцент на их двойственности. В рамках сложившейся практики регионального управления данные территории являются муниципальными образованиями и одновременно административно-территориальными единицами (особенно в тех субъектах, где муниципальное деление совпадает с административно-территориальным). С пространственной точки зрения они могут быть рассмотрены и как часть общего экономического пространства региона, страны, и как целостное экономическое пространство в определенных географических границах. Эта двойственность городских периферийных территорий региона является одной из их ключевых характеристик и определяет особенности протекающих на них процессов.
Источники
1. Анимица Е. Г., Дворядкина Е. Б., Силин Я. П. Местное самоуправление. Екатеринбург : Изд-во УрГЭУ 2006.
2. Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург : Изд-во УрГЭУ, 1998.
3. Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений : в 3 т. 3-е изд. СПб. : Тип. В. В. Пратц, 1872. Т. 1.
4. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. 2-е изд. М. : Наука, 1996.
5. Грицай О. В., Иоффе Г. В., Трейвиш А. И. Центр и периферия в региональном развитии. М. : Наука, 1991.
6. Гронский П. П. Децентрализация и самоуправление. М., 1917.
7. Дементьев А. Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4.
8. Занадворов В. С., Ильина И. П. Теория экономики города. М. : Изд. дом ГУ-ВШЭ, 1999.
9. Ковалева И. П. Предпосылки согласования федеральных, региональных и муниципальных целей и задач интеграции // Вестник Томского государственного университета. 2007. № 300 (II).
10. Кононов A. M. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов: СВШ МВД РФ, 1997.
11. Наумов С. Ю., Подсумкова А. А. Основы организации муниципального управления: учеб. пособие. М. : Форум, 2009.
12. Носонов А. М. Теории пространственного развития в социально-экономической географии // Псковский регионологический журнал. 2011. № 11.
13. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : аналит. докл. Ин-та современного развития. Режим доступа: http://www. insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928.
14. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М. : Изд-во МГУ, 2005.
15. Токвиль А. де. Демократия в Америке. М. : Прогресс, 1992.
16. Шустов В. Г. Теории местного самоуправления - политологический контекст // Вестник Адыгейского государственного университета. 2013. № 3.
17. Haushofer K. Geopolitik der Panideen. Berlin: Zentral-Verl., 1931.
18. Özdemir E. Different definitions of «periphery» and different peripheries in the EU. July 2005. URL: http://etd.lib.metu.edu.tr/upload/12606217/index.pdf.
