CC BY
20
О.В.БЫЧКОВА
ПОЛИТИКА РЕФОРМ СЕКТОРА ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЙ И КОНСОЛИДАЦИЯ ГОСУДАРСТВА В РОССИИ
Развитый сектор телекоммуникаций является одним из наиболее важных элементов экономической системы современного общества1. В предлагаемой вниманию читателя статье анализируется реформа одного из самых значительных средств телекоммуникации — телефонной связи. Без связи немыслима эффективная работа рынка, что осознавалось российским правительством, в начале 90-х годов вставшим перед проблемой реформирования отрасли. В наследство от советской эпохи новому российскому государству досталась техно -логическая отсталость этой отрасли, ранее ориентированной не на запросы потребителей, а на оборонные нужды. Попытки реформаторов модернизировать техническую базу не привели к значительным улучшениям, а лишь способствовали деградации государственной монополии в этой сфере. Что делает новое российское государство для решения этих проблем? Какие изменения произошли на отечественном рынке связи после распада СССР и какова в них роль государства?
1 Исследование проводилось при финансовой поддержке Института «Открытое общество» (грант 08Р/Я88 N0.761/2000) и проекта ЭЕМ8ТЛЯ Факультета политических наук, Университет Орхус, Дания. Автор также выражает признательность 88ЯС-1Т1С2002 за возможность окончательной доработки текста и благодарит В.Гельмана, В.Волкова, О.Нооргорда за комментарии и помощь при написании работы.
В данной статье предполагается рассмотреть политику рыночной трансформации в секторе связи на примере основной телекоммуникационной компании страны — холдинга «Связьинвест». Теоретическим основанием работы служит тезис о том, что рыночную трансформацию в постсоветской России следует рассматривать как процесс сначала потери российским государством власти, а затем ее формирования заново, то есть последующего восстановления во всех отраслях экономики \
Эмпирическую базу работы составили более 800 источников: публикации в российских средствах массовой информации в период с 1991 по 2002 гг. и около 30 нормативно -правовых актов2. Кроме того, были проведены пять интервью с представителями одной из региональных ОАО «Электросвязь»3.
Основные цели и этапы реформ в секторе телефонной связи
В советский период телефонная связь была монополией государства и директивно управлялась Министерством связи СССР, соответствующими республиканскими министерствами. Сектор был построен по принципу вертикальной интеграции, горизонтального разобщения местных телефонных операторов и их соединения напрямую только с центрами союзных республик и с Москвой4.
После распада СССР российское государство придавало проблеме переустройства управления связью скорее административное,
1 Polanyi K. The great transformation: the political and economic origins of our time. - N.Y.; Toronto, 1944. Применение его идей к анализу экономической трансформации в России см.: Woodruff D. M. Money unmade: barter and the fate of russian capitalism. - Ithaca, 1999.
См.: Волков В. Политэкономия насилия, экономический рост и консолидация государства // Вопр. экономики. - M., 1999. - N 10. - C. 44- 59; Volkov V. Organized violence, market building, and state formation in post- communist Russia // Economic crime in Russia. / Ed. by Ledeneva A., Kurkchiyan Moscow; L., 2000. - P. 43- 61.
2 Для работы использовались материалы баз данных российских СМИ (www.public.ru, www.securities.com.ru ) и законодательства («Гарант», «Консультант+»).
3 Материалы интервью обозначены знаками: И1 - интервью с помощником генерального директора и И2 - интервью с финансовым директором одной из региональных ОАО «Электросвязь» (август 2000).
4 См.: Campbell R.W. Soviet and post- Soviet telecommunications: an industry under reform. - Boulder, 1995.
чем политическое значение. Целостной программы рыночной трансформации не было. Политика в этом секторе может быть реконструирована лишь в ходе академических исследований. Например, Роберт Кэмпбелл представляет следующую схему преобразований в секторе телекоммуникаций1. Целью реформ было создание такой структуры управления, которая сочетала бы автономию операторов, свободные цены, открытый доступ к различным сегментам рынка и государственное регулирование. Для достижения этой цели предполагалось:
а) приватизировать деятельность телефонных операторов и превратить их в независимые компании с реальными владельцами;
б) заменить прямое вмешательство государства в работу компаний непрямым регулированием.
Правительственные чиновники, так или иначе соприкасавшиеся с работой сектора, считали, что реализация этой программы носит, скорее, технический характер и потому будет относительно простым делом. В основу «виртуального» проекта трансформации сектора были положены две идеи. Первая связана с изменением роли центральных органов управления. Решено было принять закон, который превратил бы Минсвязи в орган, регулирующий рынки связи. Предполагалось, что тогда удастся «изгнать» государство с отраслевого поля и открыть путь формированию рынка телекоммуникаций. Вторая идея касалась превращения местных операторов связи в агентов нового рынка. Ожидалось, что, когда начнут действовать рыночные законы (через принятие нормативных актов о приватизации и либерализации), телефонная связь сама собой превратится в сектор, привлекающий большие инвестиции. Операторы получат право самостоятельно определять цены на собственные услуги, а это заставит их переориентироваться на развитие своего предприятия. Государство же будет наблюдать за поиском средств телефонными компаниями и выступать в роли арбитра в случае возникновения споров между отдельными компаниями. Так, в стране начнет работать высокодоходный рынок телекоммуникаций.
Иллюзорность подобных либеральных представлений и невозможность их автоматического воплощения в жизнь посредством при-
1 Campbell R.W. The Russian telecommunications sector: a status report // Plan Econ rep. - Wash., 1995. - Vol. 11, N 26/27 (http://php.indiana.edu/~campbelr/ publica-tions.htm).
нятия законов и подписания указов обнаружились не сразу. В начале 90-х годов. Президент и Правительство России принимали постановления о деятельности сектора, а в это время в регионах телефонные операторы самостоятельно решали свои проблемы: вели переговоры о ценах на свои услуги с местными администрациями, искали пути закупки оборудования и старались привлечь иностранных инвесторов, выставляя на аукционы часть своих акций. Создание в 1994 г. телекоммуникационного холдинга «Связьинвест», объединившего большинство региональных операторов телефонной связи, углубило расхождение позиций центральных органов управления и местных операторов. Для Правительства России данный холдинг выступал единым представителем всех агентов рынка теле-коммуникаций. Поэтому основные идеи реформ разрабатывались в Центре преимущественно по отношению к «Связьинвесту». Для местных же операторов «Связьинвест» был некоей государственной компанией, созданной где-то на бумаге Министерством связи и имевшей к ним самое отдаленное отношение.
Конфликт представлений о холдинге обнаружился в конце 1995 г., когда, по официальным документам, «Связьинвест» существовал уже больше года. При попытке приватизации выяснилось, что данная компания реально никого собой не представляла и не имела никакой власти над входящими в ее состав компаниями. Перед Правительством России встала задача доказать свое право контролировать работу сектора в регионах и превратить «бумажные» права собственности в реальные. Такие задачи нельзя было решить принятием нормативных актов. Удалось ли решить эти задачи российскому государству и как их решение повлияло на работу сектора?
От регионализации отрасли -к «фиктивной компании»: 1992-1995
После распада СССР региональные отделения телефонной связи были переданы в федеральную собственность. Их имуществом управлял специальный отдел Госкомимущества (ГКИ), а статус определялся федеративными договорами, которые 31 марта 1992 г. были подписаны со всеми субъектами РФ (кроме Татарстана и Чечни).
22 декабря 1992 г. было принято решение российского правительства о приватизации предприятий — местных операторов телефонной свя-
зи в течение 1993—1994 гг.1. Можно выделить два основных этапа приватизации: политический (ваучерный) и денежный.
Первый этап включал распределение акций между государством и трудовыми коллективами предприятий. Было принято решение о закреплении в федеральной собственности 51% обыкновенных акций предприятий на срок не более трех лет. До 1995 г. государственные акции перешли к фонду федерального имущества, их право голоса в местных компаниях должны были реализовывать директора, назначенные Министерством связи2. Еще 25% акций передавались в руки трудового коллектива3. Это были привилегированные акции, которые могли переводиться в обыкновенные только после перепродажи. Кроме этого, обыкновенные акции, составляющие до 10% уставного капитала телефонных компаний, продавались их работникам со скидкой 30% от стоимости. Администрации предприятия связи — его руководителю, заместителям, главному инженеру и бухгалтеру — предоставлялось право на приобретение обыкновенных акций на общую сумму, составляющую до 5% уставного капитала. О возможности участия иностранных инвесторов во владении акциями в правительственном постановлении ничего не говорилось.
Можно предположить, что на проведении подобной схемы приватизации настаивало Министерство связи; сходный подход демонстрировали отраслевые министерства и в других секторах экономики. В начале 90-х годов в интервью с журналистами представители Министерства доказывали необходимость сохранения контроля над отраслью за служащими предприятий, указывали на стратегическое значение связи для страны и опасность появления в отрасли иностранных инвесторов. Подобную схему приватизации могли отстаивать и трудовые коллективы предприятий. Как и в других отраслях, их основным мотивом было сохранение рабочих мест. Потенциально, в
1 Постановление Правительства Российской Федерации N1003 от 22 декабря
1992 г.
2 Постановление Правительства Российской Федерации N 96 от 10 февраля
1994 г.
3 По первой схеме были приватизированы все предприятия связи страны, кроме «Уралсвязьинформ» (Пермская область), где трудовым коллективом был выбран второй вариант приватизации. Денежные аукционы в этом случае не проводились; основными акционерами являются «Связьинвест» (51%), трудовой коллектив (29%) и администрация «Уралсвязьинформа» (12%) (Эксперт, 1996, 2 ноября).
качестве первого шага новые владельцы должны были приняться за сокращение рабочих мест, не желая содержать большой штат. Поэтому работники предприятий связи могли выступить главной силой, сопротивлявшейся продаже государственного пакета акций сторонним инвесторам. Какими бы причинами не объяснялся выбор данной схемы приватизации, его результат очевиден — правительство выбрало вариант, который сводил к минимуму возможность участия внешних собственников (аутсайдеров) в работе сектора.
Второй, «денежный», этап приватизации телефонных операторов включал продажу пакетов акций (15—25%) по инвестиционному или коммерческому конкурсу на аукционах. Эти акции должны были распродать в течение года с момента утверждения плана приватизации. По данным Минсвязи, процесс их продажи был проведен на 80% в 1994 г.1. Что же случилось с акциями в действительности? Нам не удалось обнаружить точной информации об их судьбе; более того, чаще всего такой информацией не обладали и сами операторы2. Можно только предположить, что они были скуплены инвестиционными фондами для дальнейшей перепродажи. Сроки их продажи и размер пакета продажи (все акции сразу или частями) сильно различались по регионам. Так, 14,6% уставного капитала АО «Связьин-форм» (Челябинская область) были проданы в июле 1994 г., 7,1% — летом 1998 г.3, 38% акций ОАО «Московская городская телефонная сеть» (МГТС) - в течение 1994-1995 гг.4.
Трансформация предприятий связи и превращение их в рыночных агентов растянулись надолго. Реорганизация, созыв всех акционеров и выбор совета директоров заняли два-три года. Поэтому первые собрания акционеров некоторых региональных компаний прошли лишь в мае 1996 г. Многие важные аспекты развития отрасли оказались без внимания центральных структур управления. После акционирования региональные операторы получили достаточно большую степень свободы и пустились, по выражению некоторых
1 Экономика и жизнь (партнер). - 1995. - 6 февраля.
2 Например, данные ОАО «Томсктелеком» за 1998 г.: доля «Связьинвеста» -51%, на руках у населения - около 10%, остальные акционеры неизвестны (Деловой экспресс. - М., 1998. - 9 июня).
3 Российская газета. - М., 1994. - 29 апреля; Деловой экспресс. - М., 1998. -17 июня.
4 Эксперт. - М., 1996. - 2 сентября.
авторов, в «свободное плавание»1. Прежде всего, оказалось сведено к минимуму бюджетное финансирование предприятий. Разные источники указывают различные суммы государственных вложений, но вывод очевиден: в то время отрасль развивалась практически без помощи государства. По некоторым данным, бюджетное финансирование отрасли снизилось с 16% общего объема капиталовложений в 1990 г. до 0,7% в 1996 г.2. Не финансируемые государством компании самостоятельно выбирали поставщиков оборудования разного класса, систем и фирм-изготовителей3. Уже к концу 1995 г. на российской сети общего пользования работало оборудование как минимум 20 производителей. Однако плохая совместимость оборудования не только существенно снижала качество обслуживания, но и приводила к выводу из строя отдельных звеньев общенациональной телефонной сети. Кроме того, начался процесс дальнейшего перераспределения акций компаний. Хотя первоначально возможность и доля присутствия иностранного капитала в телефонных компаниях точно не определялись, но общая линия, проводимая Минсвязи, была направлена на ограничение иностранного участия. Однако многие инвесторы скупали акций предприятий связи, которые в середине 90-х годов стали самыми популярными на фондовых рынках. В общей сложности, доля иностранного участия в компаниях местной связи возросла с 6 до 42% в 1992-1996 гг.4. Так, в ОАО «Электросвязь» Ульяновской области иностранным инвесторам принадлежало 13,4% акций, «Электросвязь Приморья» — 19,3%, «Связьинформ» Нижнего Новгорода - 25% акций, «Электросвязь» Новосибирской области - 13,5% акций5.
Что касается роли центральных органов управления, то она в ходе регионализации компаний и их приватизации была сведена к
1 Щульцева В. Телекоммуникации мира и России // Мировая экономика и ме-ждунар. отношения. - М., 1996. -N 11. - С. 17.
2 Известия. - М., 1996. - 14 мая.
3 «В то время... много кредитов взяли на Западе. Закупили несколько АТС, междугороднюю станцию... У нас основной производственный фонд, самый дорогой был куплен тогда» (И2).
4 Независимая газета. - М., 1997. - 19 февраля.
5 Отчет ОАО «Электросвязь» Ульяновской области за 1999 год. - Ульяновск, 2000. См. также: Золотой Рог. - Владивосток, 2001. - 26 июня; Биржа. - Нижний Новгород, 1997. - 23 мая; Эксперт. - М., 1998. - 9 февраля.
минимуму1. Не была четко определена законодательная основа регулирующей функции федеральных структур. До 1992 г. Минсвязи действовало на основе Закона СССР «О связи» от 1971 г. В июле 1992 г. появилось «Временное положение о Министерстве РСФСР по связи, информатике и космосу», на основе которого отрасль связи работала три года2. Как замечает по этому поводу Р.Кэмпбелл, складывалось впечатление, что документ был написан чиновниками Минсвязи и подписан Президентом России Борисом Ельциным без долгих размышлений о сложности перехода от прямого управления к регулированию3. В это же время российское Минсвязи столкнулось с проблемой потери контроля в управлении отраслью в ряде этнических республик России, которые настаивали на праве собственного управления федеральной собственностью в секторе. В 1994 г. Центром были подписаны договоры и соглашения с республиками Татарстан и Башкортостан, согласно которым часть федеральных полномочий по координации отрасли связи была передана республикам4. Здесь предприятия связи приобрели особый статус собственности «совместного ведения» Центра и республик.
Таким образом, к 1994 г. сектор представлял собой набор занятых решением своих финансовых и технологических проблем, разрозненных и частично приватизированных акционерных обществ, владельцы которых порой были никому не известны. Этому положению дел способствовало «самоустранение» из отрасли центральных органов управления, постепенно отдававших права контроля над работой сектора в отдельных регионах страны.
Следующим шагом правительственной политики стала попытка объединить местных операторов связи. В 1994 г. интерес приватизационной политики правительства сосредоточился на той доли акций телефонных компаний, которая находилась в руках государства. Вариант их продажи отдельными пакетами через фондовый рынок был отвергнут
1 См: Интервью с министром связи РФ Владимиром Булгаком // Деловой мир. - M., 1995. - 15 декабря.
2 Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 1992 г.
3 Campbell R.W. Soviet and post-soviet telecommunications. - P. 207.
4 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля
1994 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан от 25 мая 1994 г.
сразу как из-за длительности этого процесса, так и в силу того, что по-прежнему определенным влиянием пользовалась идеология сохранения контроля государства над информационными потоками (в том числе в отрасли связи). Поэтому в правительстве возникли различные планы создания организации, которой можно было бы передать государственные акции и сразу же приватизировать, получив большие доходы в государственный бюджет. Рассматривалось два основных варианта: объединение 76 региональных ОАО «Электросвязь» в 12 межрегиональных компаний или их объединение в единый общероссийский холдинг. Минсвязи было активным сторонником второго варианта. С точки зрения министерства, создание единого холдинга позволяло получить деньги на техническое переоборудование отрасли и осуществить централизацию инвестиционных потоков под контролем самого Минсвязи. Хотя инвестиций в отрасли было много, однако их доли по отдельным сегментам рынка распределялись крайне непропорционально. Иностранные инвестиции направлялись в наиболее рентабельные объекты -предприятия международной и междугородной связи («Ростелеком»), сотовой связи («Вымпелком Би-Лайн», «Московская сотовая связь»), международных систем дальней связи («Комстар», «Голден-лайн», «Совинтел»). В то же время привлечь деньги на развитие менее рентабельных местных сетей не удавалось, тем более в условиях, когда этим занимались сами местные телефонные операторы. Предполагалось, что объединение региональных предприятий позволит создать привлекательную для инвесторов структуру. Кроме того, единый холдинг решал бы задачу государственного контроля над работой сектора. Его создание стало бы завершающим моментом реализации программы реформ и позволило достичь одновременно несколько целей: а) изменить старую структуру управления, б) демонополизировать государственную собственность и в) повысить доходность сектора, сделав телефонные компании привлекательными для инвестиций. В руки новой компании перешло бы управление местными операторами, а Минсвязи стало выполнять регулирующие функции1.
1 «С «Связьинвеста» само министерство... откажется от ключевых функций и делегирует всю полноту «исполнительной власти» вновь созданной коммерческой структуре. Оставаясь «мозговым центром»... оно сосредоточится преимущественно на государственном контроле и регулировании, лицензировании операторов и сертификации средств связи». // Интерфакс- АиФ. - М., 1995. - 16 октября.
Эти идеи и воплотились в 1994 г. в компании «Связьинвест»1. Холдинг консолидировал государственный пакет голосующих акций в 88 компаниях — региональных операторах телефонной связи большинства субъектов РФ. 100% акций холдинга были переданы в ведение ГКИ. На 51% акций был распространен мораторий продажи, установленный в 1992 г.2. Они закреплялись в федеральной собственности до 1996 г.
Однако реакция в регионах на появление холдинга оказалась далека от ожиданий центральных органов управления. В ряде республик России возник открытый конфликт. В состав холдинга отказались войти телефонные компании Татарстана, Башкортостана, Якутии, Тувы, Ингушетии и Чечни. Несмотря на то, что формально федеративные договоры оставляли эти компании в федеральной собственности, российское правительство предпочло не бороться с подобными компаниями. Оно предоставило им право самостоятельно определять структуру собственности предприятий связи. В середине 1995 г. соглашения с республиками о разграничении полномочий в области связи закрепили это положение дел3. Но в большинстве регионов местные компании никак не отреагировали на создание новой структуры. Вряд ли можно сказать, что им было совершенно безразлично подобное объединение, но в тот момент оно казалось слишком далеким от реальной жизни4, региональные компании решали множество собственных проблем — затянувшейся процедуры смены статуса, технологической модернизации и поиска инвесторов. К этим сложностям добавилась еще и проблема тарифной политики.
Формально компании были независимы в определении уровня цен в своем регионе. На практике же региональные администрации часто вмешивались в работу операторов. Возможность этого вмешательства была закреплена принятым 20 января 1995 г. федеральным законом «О связи»5, согласно которому тарифная политика телефон-
1 Указ Президента N1989 от 10 октября 1994 г.; Постановление Правительства N 1297 от 25 ноября 1994 г.
2 Постановление Правительства N 1003 от 22 декабря 1992 г.
3 См., например: соглашение Правительства Российской Федерации с правительством Якутии от 28 июня 1995 г.
4 «Было постановление о «Связьинвесте», вы отдаете 51% государству. Что мы? Встали в строй - шагайте ровно. Остальное все равно нам решать» (И1).
5 Федеральный Закон «О связи» N 15-ФЗ от 16 февраля 1995 г., раздел 4, ст. 29.
ных компаний в России формировалась следующим образом. Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи определяла тарифы на услуги связи. В каждом субъекте федерации служба имела подразделения, которые содержались за счет местных бюджетов. Специальным постановлением за местными властями закреплялось право решающего голоса при определении тари-фов1. Введение в отраслевое поле региональных администраций не привело к появлению механизма тарифной политики, а лишь вынудило телефонных операторов налаживать связи с новым агентом2. Поэтому появление холдинга «Связьинвест» в большинстве случаев осталось в регионах незамеченным. В то время холдинг, состоящий лишь из трех человек - директора, секретаря и бухгалтера, физически не мог представлять себя в советах директоров 88 компаний, тем более управлять их работой. Компания существовала на бумаге и не была реальной структурой.
Сектор представлял собой набор разрозненных агентов, которые самостоятельно решали проблему инвестиций и оборудования. Это привело к двум последствиям. Во-первых, потере контроля над правами собственности в секторе. Акции местных операторов бесконечно продавались и перепродавались; иногда становилось невозможным выяснить их владельцев. Во-вторых, к технологическим проблемам развития сети. Нарушение жесткой увязки телефонных операторов на всех уровнях ее иерархии неминуемо должно было сказаться на качестве работы и обслуживания клиентов. Отсутствие договоренности и координации действий между местными операторами снижали порой до нуля доступность для абонента услуг телефонной связи.
Необходимо заметить, что в подобных обстоятельствах создание единого холдинга соответствовало стандартной логике неолиберальной экономической теории3. Аргументы сокращения издержек на получение инвестиций и концентрации технического контроля над сектором связи
1 Постановление Правительства Российской Федерации N793 от 7 августа
1995 г.
2 «Мы, например, никогда не пойдем наперекор администрации. Зачем, мы ведь вместе живем, один хлеб едим?! Приходится их просьбы учитывать, мнения, требования... Они в обмен на это могут помочь с тарифами, с Министерством антимонопольной политики договориться» (И1).
3 См., например: Уильямсон О.И. Вертикальная интеграция производства // Теория фирмы / Под ред. Гальперина В. - СПб., 1995. - С. 33- 53.
в одних руках выглядели значимыми обоснованиями «вертикальной интеграции» в отрасли — ОАО «Связьинвест». Однако такая позиция, которой придерживались центральные власти, упускала из внимания тот факт, что любая эффективная вертикальная интеграция «сверху» является результатом обусловленной рыночной необходимостью спонтанной самоорганизации экономических агентов «снизу». В условиях России середины 90-х годов имела место ситуация слабого государства, не обладавшего достаточной степенью концентрации политического, административного, инвестиционного и технологического контроля над работой отраслей экономики. Поэтому попытки насильственного введения «сверху» подобной структуры неизбежно приводили лишь к созданию фиктивных конгломератов.
В таких обстоятельствах вопрос о необходимости подобной концентрации государственной власти в секторе телекоммуникаций должен был встать еще острее. Однако в 1994—1995 гг. проблема контроля не замечалась центральными властями, все внимание которых было направлено на перераспределение акций холдинга. В результате российское правительство попыталось продать компанию, которой в реальности не существовало.
«Продажа воздуха»: первая попытка приватизации, декабрь 1995
Первый вариант правил продажи «Связьинвеста» был разработан представителями Российского центра приватизации (РЦП, глава — М.Бойко) и правительства (вице-премьер А.Чубайс)1. 25% акций холдинга решено было продать зарубежным инвесторам, остальные 24% — отечественным. Была установлена цена за холдинг — 1,4 млрд. долл. (2,9 трлн. руб.). 30 ноября 1995 г. официально было объявлено, что итальянская компания СТЕТ стала победителем конкурса. Однако договор о купле-продаже с инвесторами так и не был подписан. Официальная причина срыва сделки, согласно пресс-релизу РЦП от
23 декабря 1995 г., такова: «Российское правительство и компания STET не смогли прийти к соглашению относительно формы оплаты акций, являющейся для обеих сторон принципиальным вопросом.
1 Распоряжение Госкомимущества Российской Федерации N 1225-р от
1 сентября 1995 г.
Несмотря на желание российского правительства найти компромисс, STET настаивал на форме оплаты, которая выходит за рамки правил проведения конкурса. Таким образом, продажа стратегического пакета акций... переносится на 1996 г.».
Реальными причинами неудачи этого аукциона могла быть невозможность выполнения правительством требований инвесторов. После победы на конкурсе итальянские инвесторы предлагали перевод денег на специальный блок-счет (escrow account), средства которого могли использоваться лишь после выполнения правительством своих обязательств по условиям конкурса. Российская сторона продолжала настаивать на перечислении денег, причем в самые кратчайшие сроки. Инвесторам предлагалась дополнительная гарантия Министерства финансов: в случае, если правительство не выполнит своих обязательств, оно гарантировало выкуп проданного пакета. Однако итальянские инвесторы отказались от этого предложения. Такая позиция российского правительства определялась жестко установленными сроками проведения аукциона. В информационном сообщении о проведении конкурса указывалось одно из обязательных условий — «оплата пакета акций в момент завершения сделки». В регламенте датой ее завершения значилось 22 декабря, и деньги за акции должны были поступить до этой даты, что делало невозможным оспорить сделку в суде. Однако, как показал опыт приватизации других крупных компаний в стране, по таким мотивам сделки редко расторгались, и вряд ли можно было ожидать подобного в данном случае. Скорее, перечисление денег на escrow-счет означало, что в бюджет они попали бы только через 3—12 месяцев (по разным оценкам)1, что едва ли устраивало правительство, особенно в преддверии президентской избирательной кампании, когда российские власти остро нуждались в «живых» деньгах.
Другой вопрос состоял в том, что собственно продавалось российской стороной. На конкурсе правительство представляло «Связьинвест» как реально существующую компанию, контролирующую всех местных операторов. Итальянские инвесторы должны были задаться вопросом о соответствии подобной картины реальности, и, вероятно, поэтому настаивали на специальном счете и выполнении ряда условий (лицензии в региональных компаниях; контроль над тарифами в регионах; право
1 Интервью с М.Бойко // КоммерсантЪ-Daily. - М., 1995. - 26 декабря.
холдинга на закупки оборудования для компаний). Однако, правительство не могло выполнить этих требований: «Например, одно из них -перерегистрация лицензий всех дочерних компаний, входящих в «Связьинвест». Ясно, что перерегистрировать 85 лицензий до 22 декабря было невозможно просто физически»1.
Дополнительной причиной срыва сделки могла стать позиция другого участника аукциона - Министерства связи. В период подготовки и проведения конкурса Минсвязи никак не проявляло своего отношения к появлению в отрасли нового собственника. Когда у министра связи В.Булгака просили прокомментировать ситуацию с продажей акций, то получили следующий ответ: «У Минсвязи нет никаких комментариев. Сделка касается ценных бумаг, которые принадлежат ГКИ, а распоряжается ими РЦП»2. Интересы Минсвязи отличались от позиции ГКИ: если главной задачей последнего было получение необходимой суммы для бюджета, то Минсвязи с победителем конкурса по «Связьинвесту» предстояло работать. Именно новый инвестор, владелец пакета в 25% акций, получил бы официальный статус «стратегического инвестора» и стал бы участвовать в определении дальнейшей политики развития местных телефонных операторов. Поэтому Минсвязи приложило усилия для того, чтобы не допустить каких-либо неожиданностей в этом вопросе, вследствие чего возник его конфликт с правительством. Истинное отношение Минсвязи к продаже 1995 г. прояснилось лишь в 1997 г.: «Тогда искали иностранную компанию, которая взялась бы модернизировать нашу систему связи. То есть нас сразу же замыкали в тиски - покупать оборудование несколько лет в Италии, да еще оно будет того качества, которое посчитают нужным итальянцы»3.
Таким образом, первая попытка продажи «Связьинвеста» закончилась неудачей. Главный вывод, который можно сделать из этой истории, касается мотивов центральных органов управления в ходе несосто-явшейся сделки. На волне залоговых аукционов, которые были проведены в России в течение 1995 г., ГКИ и Минсвязи рассчитывали достаточно легко продать «бумажный» «Связьинвест». Конечно, в правительстве все знали, что это в некоторой степени эфемерная компания: «Будем
1 Там же.
2 КоммерсантЬ^ееИу. - М., 1996. - 10 декабря.
3 Программа Российского телевидения «Вести». 1997. 29 июля. 20.00.
реалистами — «Связьинвест» пока представляет собой некую потенциальную возможность»1. Однако реальная слабость данной «потенции» и, самое главное, расхождение формального и реального контроля центральных органов над сектором осознавались не полностью. Во время подготовки аукциона стали всплывать подробности работы холдинга, и вскоре выяснилось, что правительство фактически продавало «кота в мешке». Устроители конкурса не могли уверенно оценить даже стоимость предмета своей продажи. В документах некоторых региональных операторов не было написано, что их контрольный пакет акций принадлежит «Связьинвесту» (например, нехватало пакета акций АО «Петербургская телефонная сеть»).
Невозможности получить реальные инвестиции под проект несуществующей компании и невозможность провести рыночную трансформацию путем самоустранения государства от контроля над работой сектора можно считать основными результатами первой попытки продажи холдинга. Этот кризис процесса реформ в отрасли поставил перед правительством вопрос о превращении «бумажных» прав собственности государства в секторе в реальные2.
От «фиктивной компании» к реальному контролю: процесс организационной консолидации, 1996-1998
Аукцион 1995 г. стал для правительства переломным моментом в осознании необходимости активного участия государства в «Связьинвесте» на местах. С этого времени начался процесс восстановления экономической власти государства. Делаются первые шаги по установлению четкой границы между агентами государства и рыночными агентами в секторе (Министерством связи, «Связьинвестом» и региональными компаниями), переопределяются их позиции и модели взаимодействия. Можно выделить три основных способа восстановления власти государства на этом этапе реформ. 1. Организационный
1 Интервью с директором «Связьинвеста» Александром Липатовым // Коммер-сантЬ^еекІу. - М., 1995. - 25 ноября.
2 «Скажем так, первый блин комом... И то, что было сделано в ходе этих переговоров, - вот два тома документов... - не пропало, это обладает уникальной ценностью для нас. Во-первых, это будет использовано при повторном конкурсе, а во-вторых, это — опыт. Такого объема сделок не было в постсоветское время, верно?» // Интервью с А.Чубайсом. - www.chubais.ru.
способ — изменение структуры действующих компаний сектора.
2. Экономический способ - установление контроля над финансами.
3. Политический способ - упразднение влиятельного отраслевого агента или снижение его статуса в формальной бюрократической иерархии государства. Процесс консолидации государства в секторе выглядит следующим образом. Применяя организационный и экономический способы, центральные органы не только взяли в свои руки контроль над финансовыми и техническими аспектами работы местных компаний, но и укрепили потенциал государства, прежде всего его организационную сторону. Это было начало установления реальной, а не бумажной власти «Связьинвеста» в вертикальной структуре управления сектором телекоммуникаций.
Организационный способ контроля. Основная проблема, которую выявила продажа 1995 г. - неспособность холдинга управлять собственной структурой (т.е. своими дочерними предприятиями). Телефонные компании в некоторых республиках России отказались войти в «Связьинвест». В ряде других регионов местные компании, которые вошли в его состав, пытались отделиться от холдинга (например, в Нижегородской и Свердловской областях). Руководству Минсвязи пришлось в течение полугода вести разъяснительную работу с губернаторами этих регионов и объяснять, что нельзя строить региональные сети отдельно от общей сети страны1. Но «Связьинвесту» необходимо было приобрести реальный вес в секторе. С этой целью холдинг начал расширять штат сотрудников2; в марте - мае 1996 г. во всех местных компаниях прошли собрания акционеров, а к концу 1996 г. представители «Связьинвеста» вошли в советы директоров всех региональных компаний. Это представительство положило начало переходу технологического контроля над работой компаний к центральным властям. Участвуя в работе советов директоров региональных компаний, представители «Связьинвеста» могли активно воздействовать на политику закупок оборудования по стране в целом.
Власть холдинга была подкреплена и законодательно. В начале 1997 г. был издан приказ Минсвязи о поддержке отечественных произ-
1 Финансовые известия. - М., 1997. - 10 июля.
2 «Узко мы понимаем слово «Связьинвест». На самом деле это понятие, этот проект гораздо больше, чем персоналии. И больше, чем вопросы, связанные с продажей его акций» (Интервью с А. Липатовым. // КоммерсантЪ^ееИу. М., 1996. - 14 марта).
водителей средств связи1. Этот приказ предписывал предприятиям связи, работающим на сети общего пользования, «преимущественно применять оборудование отечественного производства, в том числе производимое на совместных предприятиях». Ответственность за контроль над поставками этого оборудования и полномочия по распределению денежных средств на поддержку промышленности были монопольно переданы «Связьинвесту». Таким образом, приказ Минсвязи закреплял позиции «Связьинвеста» и не допускал самостоятельной закупки оборудования местными компаниями.
Необходимо было четко определить границы полномочий Центра и регионов в работе сектора. В 1996 г. был подписан ряд соглашений правительства с администрациями краев и областей о разграничении полномочий в области связи2, в которых выделялось три уровня контроля в секторе — центральный, региональный и совместный и формировались правила их действия. Задачами исключительно центрального уровня являлось принятие актов по государственной политике в отрасли. В совместном ведении находились вопросы обеспечения федеральных и региональных программ развития отрасли связи и согласование с центральными органами назначения на должность руководителей предприятий связи3. Наконец, в обязанности регионального уровня власти входило приведение в соответствие с федеральными законами местных документов по вопросам связи.
Эти меры закрепляли позиции «Связьинвеста» на местах и переход к нему контроля над техническими и организационными аспектами работы сектора. Тем самым укреплялась структура холдинга и становилась более ясной его позиция.
Экономический способ. Перед центральными органами стояли задачи определить стоимость входящих в состав «Связьинвеста» компаний и его баланс в целом, а также собрать сведения обо всех акционерах региональных ОАО «Электросвязи». Было принято решение о назначении единого аудитора для всех компаний связи в стране. На собраниях советов директоров на местах «Связьинвест» предложил
1 Приказ Минсвязи РФ N8 от 14 января 1997 г.
2 См., например: Соглашение N 2 между Правительством Российской Федерации и администрацией Иркутской области от 27.05.1996; Соглашение N 3 между Правительством Российской Федерации и администрацией Ростовской области от 29.05.1996.
3 См., например: Соглашение N 8 между Правительством Российской Федерации и администрацией Хабаровского края от 24 июля 1996 г.
своим дочерним отделениям выбрать (безальтернативно) своим аудитором компанию «Аудит-Связь», которую холдинг учредил совместно с «Прайс Уотерхаус». За три-четыре года генеральный аудитор должен был собрать информацию и сделать заключение по консолидированному балансу холдинга. В течение 1996-2000 гг. была проведена проверка региональных предприятий. В итоге центральные органы управления получили экспертную оценку, аудиторскую проверку счетов и системы их ведения, оценку балансов и долговых обязательств телефонных операторов на местах1. Еще одной проблемой «Связьинвеста» было отсутствие единой системы регистрации сделок с ценными бумагами. По данным Минсвязи, к 1996 г. 21% региональных операторов занимались реестрами акционеров самостоятельно, 53% передали их ведение другим компаниям. Это создавало проблему учета акционеров телефонных компаний на местах. Было принято решение о переходе на единую систему регистраторов, которая позволила бы вести общие списки акционеров и не допускала утечки информации в случае конвертации акций региональных предприятий в акции холдинга. «Связьинвест» рекомендовал своим отделениям доверить реестры единому, подконтрольному ему реестродержателю - АО «Регистратор-Связь». В течение 1996-1998 гг. большинство региональных операторов выполнили эту рекомендацию2.
В 1996-1997 гг. «Связьинвест» заложил основы централизации инвестиционных поступлений. Доля локальных инвестиций отдельных компаний снизилась до 5-7%, и основной финансовый поток начал идти через центральную структуру холдинга. Кроме того, представительство холдинга в регионах открыло путь и для установления его контроля над операциями с акциями. С введением своих директоров в советы местных компаний «Связьинвест» активно использовал право вето при попытках операторов провести дополнительную эмиссию. В течение 1996-1997 гг. некоторые региональные операторы (сначала ПТС, затем «Тюменьтелеком», нижегородский «Связьинформ», АО «Новосибирская городская телефонная сеть» и др.3) ставили на собраниях акционеров вопрос об увеличении уставного капитала компаний и дополнительной эмиссии своих акций, однако натолкнулись на жесткое противодействие
1 Финансовая Россия. - М., 1997. - 3 июля.
2 КоммерсантЬ^ееИу. - М., 1997. - 23 июля.
3 Деловой экспресс. - М., 1996. - 9 сентября, 24 сентября, 27 октября, 12 ноября.
со стороны «Связьинвеста». После длительных дебатов на очередном всероссийском совещании руководителей предприятий электросвязи в конце 1997 г. было принято решение о переносе выпусков новых акций предприятий связи1.
Политический способ контроля был реализован по отношению к Министерству связи. Отсутствие самостоятельности самого «Связьинвеста» препятствовало укреплению его власти. Холдинг, если абстрагироваться от формальностей, был лишь подразделением Минсвязи и представлял собой довольно странную структуру, которая всем распоряжалась, но ничего, или, точнее, никого собой не представляла. Когда возникла необходимость укрепления власти холдинга на местах и расширения его штата, в советы директоров местных операторов из-за кадрового дефицита чаще всего отправлялись работники Минсвязи. Участие их в деятельности советов директоров позволяло воздействовать на решение важных вопросов работы местных операторов, но в результате все меры по закреплению власти холдинга проводились чиновниками из Минсвя-зи. В какой-то момент положительная роль Министерства как главного агента консолидации могла стать отрицательной. Как было показано выше, Минсвязи имело собственные интересы в реформе отрасли, которые входили в противоречие с интересами правительства. Поэтому необходимо было вывести Министерство с рынка и ограничить его вмешательство в работу местных операторов. Это предполагало усиление власти новой структуры — «Связьинвеста», который после своего укрепления оказался способен к управлению государственными пакетами акций в региональных предприятиях.
Проблему решили самым простым способом — временным устранением Министерства. В ходе очередной реорганизации правительства России в марте 1997 г. был подписан Указ Президента России об упразднении Минсвязи и создании взамен его Государственного Комитета по связи и информации2. Эта политическая мера решала три основные цели.
1. Переход к регуляционной модели управления сектором. Минсвязи считалось символом советской системы управления, и его
1 Русский телеграф. - М., 1997. - 18 декабря.
2 Указ Президента Российской Федерации N 249 от 17 марта 1997 г.
упразднение воспринималось как устранение прямого вмешательства государства в деятельность сектора1.
2. Снижение статуса прежде самого влиятельного отраслевого агента. В бюрократической иерархии российского государства Госкомитеты всегда обладали меньшим статусом, чем министерства. Например, министры являлись по должности членами кабинета, а председатели Госкомитетов - нет.
3. Повышение статуса «Связьинвеста», который сначала в шутку, а затем всерьез стали называть «коммерческим министерством». Поскольку в то время было неясно, какие полномочия останутся у нового Госкомитета (правительственное постановление о его функциях появилось лишь через пять месяцев после роспуска Министерства)2, нельзя было определить, какой «вес» в телекоммуникационном секторе будет иметь возглавившая его фигура. Это обстоятельство было успешно использовано «Связьинвестом» для снижения статуса государственного института и придания дополнительного авторитета холдингу. Министерство было восстановлено лишь в 2000 г.3; но трехгодичный период его отсутствия предоставил возможность «Связьинвесту» усилить власть и авторитет в регионах.
С точки зрения консолидации государства факт упразднения министерства в 1997 г. и восстановления его с новыми функциями в 2000 г. предстает как интересный пример становления регулирующих функций государства в секторе. Эта политическая мера открыла путь развитию регулятивной (вместо директивной) модели управления рынком телекоммуникаций, предоставила «Связьинвесту» время и возможности для превращения в рыночную организацию, контролирующую местных операторов связи. Госкомитет освоил статус наблюдающей (но не управляющей) государственной структуры и затем передал его восстановленному министерству.
1 См., например, КоммерсантЪ-Weekly. - М., 1997. - 17 мая.
2 Постановление Правительства Российской Федерации N 883 от 14 июля
1997 г.
3 Постановление Правительства Российской Федерации N 265 от 28 марта
2000 г.
Заключение: итоги и уроки рыночных реформ в секторе
Итак, в 1996-1998 гг. действия федеральных властей были направлены на восстановление «потерянного» ими контроля над работой сектора и утверждение власти «Связьинвеста» в регионах. Сочетание трех способов консолидации регулирующих функций государства в секторе - организационного, экономического и политического, привело к заметным результатам. В настоящее время холдинг распоряжается всем пакетом акций и инструментами управления телефонными компаниями России1. Закономерно следует вопрос: что было дальше, действительно ли удалось восстановить «потерянный» контроль и как это повлияло на работу сектора? Хотя процесс рыночной трансформации в секторе продолжается и делать выводы о его конечных результатах было бы преждевременно, однако уже можно отметить главные тенденции и дать предварительную оценку преобразований.
Основными результатами рыночных реформ к концу 90-х годов в секторе телекоммуникаций стали:
1) проведение границы между государственным органом регулирования и рыночными организациями. Минсвязи отказалось от директивного управления сектором и не вмешивается напрямую в работу местных операторов. В отличие от первых лет постсоветского времени, оно не является бездействующим наблюдателем на рынке, а активно осуществляет свои регулирующие функции2.
2) новые требования работы в условиях рынка и установление мер ответственности за их неисполнение. В отличие от советского периода, местные операторы не получают автоматически право на предоставление услуг связи, а обязаны подтверждать его посредством лицензий и сертификатов используемого оборудования. Минсвязи использует механизмы сертификации и лицензирования как инструменты регулирования, а не прямого вмешательства3.
1 Независимая газета. - М., 1997. - 27 января.
2 «Есть региональные компании, есть Министерство связи, которое выдает лицензии и создает юридическую базу... «Связьинвест» занимается хозяйственной деятельностью. Министерство в это не вмешивается» (И2).
3 «Так, в лицензии не будет написано о какой-нибудь услуге. они придут и скажут: «Закон нарушаете. Идите, подавайте заявку о дополнительных услугах». У них грозный инструмент - Связьнадзор. Они следят, вот написано на этой АТС столько-то
3) централизация прямого управления в руках рыночной организации - «Связьинвеста» и непрямого регулирования в руках государственной структуры - Госкомитета (с 2000 г. - «новое» Минсвя-зи)1. Прекратилась фрагментация и самостоятельная деятельность местных операторов в вопросах инвестиций и закупок оборудования2.
К каким последствиям для развития сектора привело начало консолидации государства? Прежде всего, были разработаны законы, регулирующие полномочия основных отраслевых агентов, приведена в действие система сертификации и лицензирования и утверждена власть центральных органов в лице «Связьинвеста» и Минсвязи. Более четкое осознание и оформление государственной политики по отношению к сектору способствовало его экономическому росту. Согласно мнению экспертов, к началу 2000-х годов в России сформировался развитый рынок телекоммуникаций, на котором представлены различные виды собственности. На сегодняшний день этот сектор является одной из наиболее преуспевающих отраслей новой российской экономики, демонстрируя высокие показатели развития и быструю окупаемость инвестиций3.
Таким образом, основной тенденцией постсоветского этапа реформ сектора стала консолидация регулирующих функций государства и становление его способности к эффективному регулированию рынка телекоммуникаций (см. табл. 1). Государство, столкнувшись с неспособностью обеспечить функции управления в секторе (свидетельство чему - провал аукциона 1995 г. по продаже «Связьинвеста»), смогло мобилизовать свой административный потенциал и преодолеть кризис управления сектором. Подобное развитие событий впол-
объема номеров, попробуй, прибавь! Обойти его нельзя, он пишет предписания, и это мощный рычаг государства» (И2).
1 «Минсвязи - это та организация, которая определяет направление политики в отношении связи, а «Связьинвест» управляющую функцию на себя взял» (И1).
2 «Мы самостоятельная организация, юридическое лицо... дальше ограничения. «Связьинвест» следит за нами: идет развитие не в ту сторону. Инвестиции нам добывает» (И1).
3 См. Мильчакова И. Телекоммуникации в России: структурные реформы и повышение капитализации компаний // Вопр. экономики. - М., 2001. - N 7. - С. 86-ЮЗ; Rytsareva E. The telecommunications sector: signs of liberalization and globalization // Explaining post- soviet patchworks. - Aldershot, Burlington, 2001. - Vol. 1: Actors and sectors in Russia between accommodation and resistance to globalization / Ed. by Segbers K. - P. 228-243.
не может рассматриваться как «критический случай»1 политики рыночных реформ в России. В этом смысле консолидация российского государства, наметившаяся в других секторах экономики после кризиса 1998 г. и укрепившаяся в ходе процесса централизации государственного управления в начале 2000-х годов, может стать основанием для устойчивого роста российской экономики в целом.
Таблица 1
Этапы консолидации российского государства в секторе телекоммуникаций, 1990-2002
ЭТАП ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
1990- 1992 Распад СССР и оформление прав собственности в отрасли связи
1992- 1996 Приватизация предприятий связи и оформление их статуса; создание «Связьинвеста» и неудачная попытка его приватизации. Регионализация управления сектором и частичная федеральными органами контроля над собственностью в республиках и регионах России
1996- 1998 Восстановление утерянного контроля федеральных органов над сектором
1998- 2002 Дальнейшие меры усиления «Связьинвеста»
Кроме этого, можно возразить по поводу ставших популярными в 90-е годы концепций «приватизации государства» и «слабости государства» в России. Согласно этим концепциям, процесс российских реформ представляется неудавшейся попыткой перераспределения общественных ресурсов, объясняющейся слабостью правительства и силой влиятельных заинтересованных групп, обративших данное
1 О «критическом случае» см. Eckstein H. Case study and theory in political science // Handbook of political science. - Reading, 1975. - Vol. 7 / Ed. by Greenstein F., Polsby N. - P.79- 137.
обстоятельство в собственную пользу1. Однако настоящее исследование показывает, что возможна и иная интерпретация процесса рыночных реформ в России. Она позволяет рассматривать политику реформ периода 90-х годов с позиции «консолидирующегося» государства - начального этапа формирования в России «сильного государства», способного к эффективному регулированию и контролю над рынком.
1 Описание этих теорий см.: Бычкова О. Постсоветское рыночное реформирование: политэкономические концепции // Полис. - М., 2001. -N 6. - С. 156- 166.
