CC BY
34
УДК 323
Новикова Анна Владимировна Anna Novikova
ПОЛИТИКА РАЗВИТИЯ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ НА 2010-2020 гг.: ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИНСТИТУАЛИЗАЦИЯ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
POLICY DEVELOPMENT ZABAIKALYE REGION IN 2010-2020: POLITICAL INSTITUTIONALIZATION IN THE SOCIAL MANAGEMENT SYSTEM
Рассматривается понятие «социальное управление», определена его структура, выделена основная часть этой структуры, в которой наиболее часто могут возникать девиации. Этой частью является исполнительная власть, которая должна быть ориентирована на эффективную инвестиционную политику. Политика рассмотрена как система управления, выделены ключевые (социально-экономические) параметры развития Забайкальского края и Сибири. Дана оценка перспектив улучшения инвестиционной политики в субъектах России по материалам заседания Государственного Совета в декабре 2012 г.
Ключевые слова: политика, социальное управление, политические институты, политическая институализация, инвестиционная политика, политика развития, Забайкальский край
The article considers the notion of social management, its structure and singles out the main part of this structure in which deviations can occur more frequently. This part is the executive branch which should focus on the effective investment policy. The policy is viewed by the author as a system of management, she also points out key social and economic factors of the development of Siberia and Zabaikalie Region. The author estimates the perspectives of investment policy improvement in the subjects of the Russian Federation as it was discussed at the meeting of Council of State in December 2012
Key words: politics, social administration, political institutions, political institutionalization, investment policy, development policy, Zabaikalie Region
Для России, как и для других стран, осуществляющих системный переход, характерно сочетание «старых» и «новых» политических институтов. Поскольку страна находится в состоянии продолжительного системного кризиса, институты, «отвечающие» за переход, и соответствующие региональные практики начинают доминировать в системе социального управления.
Объектом социального управления выступает политическая система общества, включающая государство, политические и общественные организации, объединения граждан. Политическая институализация
предполагает учёт динамических характеристик системы или процессов. Под процессом, мешающим изменению организации системы, можно понимать усложнение структуры системы управления, то есть добавление органов управления, ввод лишних должностей и т.д. В общем смысле под таким процессом понимается процесс бюрократизации. Нарушение перевода системы в новое состояние может быть вызвано недобросовестным выполнением функций или использованием своего служебного положения в корыстных целях. Бюрократизация — это процесс роста численности
служащих и уровней иерархии в системе социального управления, связанной с узкой специализацией функций служащих, усложнением формальной регламентации деятельности. Но при этом невозможно без бюрократии становление системы управления. Бюрократизация систем управления является необходимым процессом для их функционирования, но излишняя бюрократизация является негативным процессом, который препятствует развитию системы.
Наши исследования показали, что «процесс российской институализации региона не завершен и связан с территориальным, социально-экономическим и политическим развитием России... Институциональная эффективность политических институтов является низкой (недостаточной) в области экономики, принятия политических решений, безопасности» [1]. Особенно недостаточность институциональной эффективности в регионах проявляется в инвестиционной политике. Статистические показатели и опросы предпринимателей демонстрируют, что инвестиционный климат в регионах России в целом неблагоприятен, однако существенно отличается от региона к региону. Эта неравномерность показывает, что не только федеральные законодатели и правоприменители, но и руководители регионов несут ответственность за инвестиционный климат, и что опыт регионов-лидеров мог бы помочь развитию менее успешных регионов [2].
Однако благодаря чему именно успешные регионы становятся успешными, по большей части не очевидно. То, что делают наиболее успешные регионы, как правило, достигают и менее успешные. Анализ Агентства стратегических инициатив показал, что успех от неуспеха отделяет не то, что делает регион, а как он это делает, т.е. ноу-хау [2]. Подготовленный Агентством стратегических инициатив в партнерстве с общероссийской общественной организацией «Деловая Россия» «Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе» (далее — Стан-
дарт) является попыткой описать это ноу-хау, опираясь на реально действующие в российских регионах практики при учете мнения предпринимательского сообщества. В оценке Т.Е. Бейдиной: «необходимо описать технологию, стандарт получения этой услуги. Очевидно, что стандарт этот должен быть, с одной стороны, достаточно общим, чтобы давать возможности оптимизации затрат, с другой стороны, достаточно конкретным, чтобы мы были уверенны в том, что получили желаемое» [3]. Особенно значимое влияние на содержание Стандарта оказали меры, которые были приняты для обеспечения благоприятного инвестиционного климата руководством Республики Татарстан, Калужской и Липецкой областей, Пермского края, Свердловской и Ульяновской областей.
Президент Российской Федерации Владимир Путин 27.12.2012 г. провёл заседание Государственного совета «О повышении инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации и создании благоприятных условий для развития бизнеса», где было отмечено следующее. «Одна из ключевых задач региональной власти — создание хороших условий для работы предпринимателей. На федеральном уровне реализуется национальная предпринимательская инициатива. В сотрудничестве с бизнесом устраняются административные барьеры, совершенствуется законодательство и административные институты. Опыт Калужской области, других успешных регионов: Белгородская область, Липецкая, Томская — положен в основу стандарта создания регионального инвестиционного климата [Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе]. Он прошёл обкатку в «пилотных» регионах. И уже с января 2013 г. Стандарт станет руководством к действию для всех субъектов Российской Федерации. . все дополнительные доходы, как регионов, так и муниципалитетов, должны, прежде всего, идти на развитие, на создание инфраструктуры, на благоустройство
территорий, должны инвестироваться в человеческий потенциал, в здравоохранение и образование. Если регион привлекателен для жизни, если он притягивает лучшие кадры, талантливых, образованных людей, — сюда потянутся и инвесторы, в конце концов» [ 4 ]. Существуют четыре ключевые проблемы в области инвестиционного климата в России. Это сохраняющиеся административные барьеры, низкая эффективность региональных органов власти и местного самоуправления, ограниченный кадровый потенциал, нехватка финансовых ресурсов для создания инвестиционной инфраструктуры и развития бизнеса. Эти проблемы имеют место как в Забайкальском крае, так и в российской политике.
В различных словарях и справочниках политика (древнегреч. — ро1Шка) определяется и как искусство управления, и как государственные и общественные дела, и как учение о способах достижения государственных целей, и как общественные взаимодействия, взаимоотношения структурных частей общества. Достаточно определить политику как один из механизмов в системе управления, как ту его часть, с помощью которой осуществляются воздействия на тот или иной процесс. Очевидно, что чем более обоснована и продумана политика, тем эффективнее управление, тем в большей мере оно подобно искусству. В сложной системе управления политика — её основная часть, придающая управлению целевую направленность и определяющая направления, средства и методы достижения поставленных целей. Все остальные элементы управления ( анализ ситуации, прогнозирование, организационные структуры, кадровое обеспечение и др.) носят соподчиненный характер. Сами по себе они могут обслуживать любую политику, как, кстати, и её отсутствие.
В зависимости от природы управленческого объекта возможны два типа воздействия на него: непосредственное и опосредованное. В первом случае воздействие осуществляется на естественные процессы. Здесь определенное изменение условий, в
которых функционирует объект воздействия, вызывает заранее известное изменение его параметров. Во втором — прямое управление объектом невозможно, так как воздействие осуществляется на человека, оно опосредовано его поведением. Именно поэтому результативной политика бывает лишь тогда, когда между средствами воздействия и объектом управления создается нужная реакция. Острота и направленность этой реакции зависит не только от существа вводимых мер, но и от социального опыта населения, его менталитета, той ситуации, в которой осуществляется политика. В этом состоит специфика управления социальными процессами. Именно поэтому политика — это не только усилия со стороны государства (принятие тех или иных мер), но и встречное, притом адекватное отношение к ним со стороны людей. К внутренним факторам политической институализации относятся социально-экономические и политические характеристики субъектов Российской Федерации. Рассмотрим их последовательно.
В Законе Забайкальского края «О стратегических направлениях развития Забайкальского края на период до 2025 г. и программе социально-экономического развития Забайкальского края на 2010-2014 годы» определены следующие стратегические ориентиры: [5]
— увеличение коэффициента естественного прироста населения (на 1000 человек) с 1,9 в 2010 г. до 2,8 в 2020 г. и до 3,2 в 2025 г.;
— стабилизация численности населения и некоторый его рост с 1114,6 тыс. человек в 2010 г. до 1119,2 тыс. чел. в 2020 г. и до 1125,4 тыс. человек в 2025 г.;
— увеличение ввода в действие жилых домов;
— сокращение удельного веса численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума;
— увеличение объема производства валового регионального продукта в 2,6 раза, производства промышленной продукции в 2,4 раза, сельскохозяйственной продукции не менее чем в 2 раза;
— увеличение доли инновационной продукции;
— увеличение относительной производительности труда в 1,9 раза.
В числе стратегических целей Забайкальского края фигурируют повышение качества жизни населения до среднероссийских показателей, экономический рост, основанный на развитии горнорудного и агропромышленного комплексов, строительной индустрии и инновационной системы края, транспортно-логистического и инфраструктурного развития.
Приоритетными отраслями социально-экономического развития Сибири в 20102020 гг. будут являться: [6]
— информационные телекоммуникационные технологии, нанопромышлен-ность, биотехнологии;
— машиностроение;
— добывающая промышленность (добыча нефти, газа, угля, черных, цветных, благородных и редкоземельных металлов) и увеличение добычи полезных ископаемых;
— геолого-разведочные работы;
— перерабатывающая промышленность — глубокая переработка первичного сырья (нефте-, газо-, угле-, лесохимия), производство целлюлозы, бумаги, высокотехнологичных горюче-смазочных материалов, древесных плит, мебели и продукции металлургии;
агропромышленный комплекс (включая продукты питания органического производства);
— энергетический комплекс (включая малую ( муниципальную) энергетику и возобновляемые источники энергии);
— инфраструктура железнодорожного, автомобильного, воздушного, морского, речного и трубопроводного транспорта;
— промышленность строительных материалов;
— строительство комфортного социального жилья по доступным ценам (в городах), индивидуальных домов (в сельской местности);
— прикладная наука и научное сопровождение промышленности, транспорта,
строительства и агропромышленного комплекса;
— высококачественные (включая экспортно ориентированные) услуги транспорта, финансового сектора, образования, туристско-рекреационной сферы, здравоохранения и культуры.
Подобные ориентиры характерны и для субъектов Сибири. Достижение стратегической цели и приоритетов социально-экономического развития Сибири предполагает решение множества задач [6].
Политическая институализация зависит от социальных параметров и успешного осуществления социальных процессов. Существует двоякое определение структуры социальных процессов и соответственно с ним — разное понимание взаимоотношения социальной и демографической политики. Эта двойственность сводится к представлению социального в широком и узком значениях слова. В широком смысле социальное — это все то, что, так или иначе, связано с жизнедеятельностью человека. В этом смысле экономическая деятельность, миграционные перемещения, образовательные процессы, финансовые потоки, занятость населения относятся к социальному в широком понимании этого слова. Но существует и узкое понимание социальных процессов. К ним относят лишь то, что связано с изменениями качественных характеристик самого населения, его занятости, а также уровня и качества жизни. Что касается политического фактора институализации, то он предполагает создание эффективной системы государственного и муниципального управления. По свидетельству ряда авторов: «Важнейшим условием ускорения социально-экономического и политического развития Забайкальского края является оптимизация структуры исполнительных органов государственной власти и реформирование системы государственного управления» [7]. Важно и соблюдение законов управления. Французский специалист по государственному управлению Р. Драго [8] к законам управления относил закон Паркинсона, сущность которого заключается в том, что «всякая административная
единица склонна жить для себя самой и увеличивать как объем своих задач, так и число работников, необходимых для их выполнения». Из этого общего закона следуют два частных: закон роста подчиненных и закон роста объема работ. Закон роста количества подчиненных заключается в том, что любая администрация, которая получила новое задание, считает, что его выполнение возможно только в том случае, если количество работников будет увеличено [9]. Закон роста объема работ состоит в том, что каждый чиновник считает своим долгом увеличить объем своей служебной деятельности [9].
Повышение эффективности деятельности органов власти субъектов Российской Федерации должно осуществляться по трём основным направлениям [4]. Первое — это изучение успешных и неудачных практик других регионов. В настоящее время, по сути, не существует системы обмена лучшими практиками. Второе — повышение уровня квалификации должностных лиц, ответственных за привлечение инвестиций. Должен быть организован федеральный центр компетенций с соответствующими образовательными программами. Обучение рядовых сотрудников исполнительной власти необходимо организовать на региональном уровне. Третье — анализ полномочий федеральных ведомств в регионах, то, как они реализуют свои полномочия и как это сказывается на условиях ведения предпринимательской деятельности. На основе этого анализа следует подготовить предложения по передаче некоторых полномочий в субъекты, а также по совершенствованию того, как эти полномочия реализуются. Так, в Тульской области в региональном правительстве работает 1111 человек, около 3,5 тыс. человек работают в органах местного самоуправления. При этом в территориальных управлениях федеральных органов власти — более 4,5 тыс. человек, и это не считая сотрудников полиции, прокуратуры, ФСБ.
Одновременно в настоящее время создаются методики расчёта ключевых показателей эффективности, определённых
Указом Президента РФ № 1276 от 10 сентября 2012 г. Мотивация сотрудников инвестиционного блока в органах исполнительной власти субъектов должна быть завязана на достижении соответствующих элементов целевых показателей. Чтобы повысить мотивацию к инвестированию и привлечению инвестиций, необходимо в рамках бюджетного планирования рассмотреть возможность дополнительного стимулирования регионов, привлекающих инвестиции. На федеральном уровне финансовые стимулы для привлечения инвестиций отсутствуют. Некоторым руководителям регионов легче обратиться за дотацией в Министерство финансов, чем заниматься развитием инфраструктуры и привлечением инвестиций.
Возникла ситуация, при которой чем активнее регион в привлечении инвестиций, тем меньше он получает от федерального бюджета. В итоге получается, что от привлечения инвестиций региональный бюджет может даже пострадать. Должна быть предусмотрена дополнительная стимулирующая дотация тем субъектам, которые показали значительный рост налогового потенциала, конечно, при наличии возможностей в национальном бюджете. Часть бюджета России, направленная на стимулирование инвестиционной активности региона, составляет менее 1,5 % от общего объёма трансферта. Дотации должны предоставляться тем субъектам, которые наиболее успешно достигли целевых показателей по направлениям оценки эффективности, предусмотренных Указом Президента РФ № 1276.
Учитывая важность развития инвестиционной инфраструктуры, представляется необходимым принятие на федеральном уровне нормативного правового акта, задающего стандарты деятельности индустриальных парков, механизмы и инструменты государственной поддержки их создания и развития. Финансировать строительство инфраструктурных инвестиционных объектов, в том числе индустриальных парков, из средств федерального бюджета следует, ориентируясь на результат.
Как было отмечено на заседании Государственного совета России: «Нужно запустить соревнование за инвестора, чтобы каждый регион стремился создать у себя наилучшие условия для ведения бизнеса. Только так мы можем рассчитывать на успех страны в глобальной конкуренции за прямые инвестиции» [4].
Решением проблемы инвестирования может стать создание на федеральном уровне системы, которая была бы нацелена на привлечение иностранных инвестиций и продвижение инвестиционных возможностей делового имиджа России за рубежом. Такие системы созданы и успешно функци-
онируют в Сингапуре, Бразилии и Южной Корее.
Таким образом, достижение политической институализации предполагает, что основные показатели социально-экономического развития Забайкалья к концу 2020 г. должны соответствовать среднероссийским значениям, развитие бизнеса должно создать новые рабочие места и улучшить социальное управление. Необходимо преодолеть отставание развития социального сектора и превратить Забайкальский край в территорию комфортного проживания и успешного ведения бизнеса.
Литература
1. Новикова А.В. Институализация субъекта РФ — Забайкальского края и эффективность политического управления // Вестник Бурятского Государственного университета. Вып. 6а. Философия, социология, политология, культурология. Улан-Удэ, 2012. С. 222-223.
2. Министерство экономического развития Российской Федерации http://www. economy. gov.ru/wps/wcm/connect/44570c804ac2f40799ed9baf3367c32c/standart.pdf?M0D=AJPERES& CACHEID=44570c804ac2f40799ed9baf3367c32c Дата обращения 06.01.2013
3. Бейдина Т.Е. Эффективность государственной региональной политики и способы ее повышения // Вестник Бурятского государственного университета. Вып. 6 Философия, социология, политология, культурология. Улан-Удэ: БГУ, 2012. С. 169.
4. Президент России. [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://state.kremlin.ru/state_ council/17232 Дата обращения: 06.01.2013
5. Министерство экономического развития Забайкальского края. [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://economy.e-zab.ru/page/program/programma_ser.php
6. [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=103600 Дата обращения 08.01.2013
7. Бейдина Т.Е., Федотов Д.А. Объединительные процессы в Забайкальском крае: обеспечение социально-политической безопасности // Известия Иркутского государственного университета. 2009. № 1(3). С. 29
8. Драго Р. Административная наука. М.: Прогресс, 1982. С. 7.
9. Паркинсон С. Законы Паркинсона: сб. М: Прогресс,. 1989. С. 12-14.
Коротко об авторе_
Новикова А.В., канд. полит. наук, доцент каф. «Государственное, муниципальное управление и политика», Забайкальский государственный университет
anna novikova2010@mail.ru
_Briefly about the author
A. Novikova, candidate of political sciences, assistant professor, State and Municipal Administration and Politics department, Zabaikalsky State University
Научные интересы: федеральная и региональная политика, региональная политика субъекта Российской Федерации, управление
Scientific interests: federal and public policy, regional policy of the Russian Federation, management
