CC BY
232
А. И. ЛАГУНОВА
ПОЛИТИКА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
A. I. LAGUNOVA
POLICY TO ENSURE ENVIRONMENTAL SAFETY OF RUSSIA
Ключевые слова:
экологическая безопасность, региональная экологическая безопасность, экологическая политика России и регионов
В статье проведен анализ правовой литературы, посвященной политике России в области законодательного обеспечения экологической безопасности. Особое внимание автор уделяет региональной экологической политике, проводимой в Сибирском федеральном округе.
Экологическая безопасность является одной из важнейших проблем человечества. Это понятие в специальной литературе, законодательстве в целом трактуется как способность предупреждать и устранять опасности, которые угрожают тем или иным сторонам общественной жизни.
Ретроспективный анализ право -вой литературы по данному вопросу выявил, что экологическая безопасность формировалась параллельно со становлением государства, однако сам термин в научный оборот был введен только в середине 1970-х гг., до этого он подменялся категорией «охрана природы» (см. напр.: [1, с. 44-45; 2; 3; 5, с. 32; 7; 8, с. 16-17]. Однако и сегодня этот феномен одно-
Key words:
environmental safety, the regional environmental security, environmental policies in Russia and regions
The article analyzes the legal literature on Russian policy in the legislative provision of environmental safety. Particular attention is paid to regional environmental policies in the Siberian Federal District.
значно не определен, по-разному закреплен в правовых актах.
Одним из элементов структуры экологической безопасности России и ее регионов является государственная экологическая политика. В соответствии с определением, данным в политолого-правовой литературе, политика — это организационная и регулятивно-контрольная сфера общества, занимающая особое место в системе других таких же сфер: экономической, идеологической, правовой, культурной, религиозной, экологической и т. д. Первоначально данное понятие рассматривалось как учение о государстве, позже — стало предметом разных толкований.
В современном понимании политика имеет четыре значения:
Лагунова А. И. Политика обеспечения экологической безопасности России
Политика и правовое государство
а) отношения, включающие согласие, подчинение, господство, конфликт и борьбу между классами, группами, людьми (внутренняя политика) и государствами (внешняя политика);
б) логически вытекающее из первого понимания отождествление права с другими политическими явлениями, такими как господство, власть и др.;
в) объяснение через функции (функциональное) — политика управления, поддержания порядка, сохранения внутреннего и внешнего мира, ведение войны, контроль общества, человека и т. д.;
г) объяснение через ее цели путем малосодержательного перечисления, более обширного, чем функциональное толкование, близкое к нему.
В современном понимании политика чаще трактуется как важнейший фактор естественноисторического процесса исходя из двух ее функций: всеобщего организационного начала общества и в качестве его конкретной регулятивно-контрольной сферы или системы, направляющей жизнь, деятельность, отношения людей, групп, классов, наций, народов, стран. Это специфическое средство регулирования отношений внутри и между социальными общностями в интересах безопасности; важнейший инструмент, обеспечивающий потребность человека в выживании и самосохранении, способствующий устранению внешних и внутренних угроз существования и жизнедеятельности. По сути «политика» — это конфликт ин-
тересов, и в то же время, поиск равновесия и компромисса [4, с. 88-94; 8, с. 16-17].
Политика — явление многоаспектное, что позволяет выделить определенные виды политики. В специальной литературе выделены: национальная; экологическая, экономическая, социальная, научно-техническая, культурная, военная (от сферы общества); внутренняя, внешняя (от масштаба осуществления); нейтральная, «открытых дверей», национального примирения, компромиссов (от приоритетности); прогрессивная, реакционная, научнообоснованная, волюнтаристская (от содержания, характера деятельности); государства (государственная), субъекта РФ (региональная), муниципального образования (муниципальная), мирового сообщества
(международная), партий, экологических организаций, фирм, банков и другие (от субъекта ее реализации). Особо значимый вид политики — государственная, она может быть: экологическая, экономическая, социальная и др.; федеральная, региональная, местная; внутренняя,
внешняя; миролюбивая, силовая; конструктивная и т. д. [7].
Региональная политика (в том числе в области обеспечения экологической безопасности) — составная часть политики государства — направлена на организацию (упорядочение) национального пространства (территории) в соответствии с избранной стратегией развития региона [6, с. 95-110]. Возникновение ее пре-
допределено неоднородностью, неоднозначностью территории страны в природно-географическом, ресурсном и иных аспектах, что приводит к необходимости корректировать политику при реализации любого мероприятия. Исходя из этого, региональная политика не выделилась в самостоятельную структурную единицу государственного управления, однако в каждом органе власти, принимающем решения, образованы структуры (отдел, департамент и др.), занимающиеся регионализацией общей политики страны, ее адаптацией к региональной специфике.
Политике присущи три основных свойства: 1) универсальность, 2) всеохватывающий характер, способность воздействовать на любые стороны жизни, элементы общества, события, отношения, 3) атрибутивность (способность сочетаться с неполитическими общественными феноменами). Она беспрепятственно вступает в различные взаимодействия, образуя области управления (отношений, знаний), и воздействует на общество, в том числе — область обеспечения региональной экологической безопасности.
Между политикой и безопасно -стью — тесная генетическая взаимосвязь. Причиной появления политики является потребность в безопасности членов общества. Следует отметить общий аксиологический аспект этих понятий: в политике безопасность проявляется как всеобщая важнейшая ценность, безопасность — основа политического целе-
полагания. Область безопасности и поле политики определяются конфликтной средой. Эти две категории имеют общее: распространяться на все сферы жизни; охватывать область конфликтных социальных взаимодействий, а также и отличное: область безопасности включает социальное пространство, характеризующееся постоянными величинами; поле политики — определяется областью властных отношений; при этом область безопасности очерчивает определенный круг внутри более широкого (общего) круга политики [8].
Обеспечение региональной экологической безопасности — деятельность политическая, регулируемая политическими силами, средствами и методами, она является важнейшей функцией политики и в основных проявлениях выражает сущность политики государства, региона.
Экологическая политика — политика, направленная на охрану и оздоровление окружающей среды, рациональное использование и возобновление природных ресурсов, сохранение и развитие социальной сферы, обеспечивающей нормальную жизнедеятельность и экологическую безопасность человека и среды его обитания.
Защита человека — экологический императив его выживания, вобравший в себя множество проблем (социально-экономических, политических, правовых и др.), лежащий в основе экологизации политики в мире, на сегодняшний день недостаточно реализуется в России и ее регионах.
Лагунова А. И. Политика обеспечения экологической безопасности России
Политика и правовое государство
Экологическая политика, обеспечение экологической безопасности -региональной, федеральной, международной — важная составная часть политики России, международного сообщества. Выработка согласованной экологической политики — веление времени, отвечающее взаимосвязи и взаимозависимости современного многополярного мира. Совместное осуществление всемирной, федеральной, региональной, местной экологобезопасной политики — путь к обеспечению качества жизни, устойчивого развития, выживания человека на планете, проявления общечеловеческих интересов и ценностей.
Экологическая безопасность обеспечивается прежде всего политическими средствами, обеспечить ее военным путем невозможно.
Политика и политическая безопасность — неидентичные понятия. Политическая безопасность — одна из основных элементов национальной безопасности, что обуславливается высокой значимостью власти, государства, политики как факторов благополучия страны, граждан на ее территории. Политика — способность решения поставленных целей. Геополитика — теория, положенная в основу политической доктрины государства, опирающейся на геогра-фо-природные элементы (климат, природные ресурсы и др.) [8].
Государственная политика России в обеспечении региональной экологической безопасности как совокупность концептуальных положений закреплена в правовых актах РФ:
Указах Президента РФ: «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», «Концепции последовательного перехода России к устойчивому развитию», «Концепции национальной безопасности Российской Федерации», «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», распоряжении Президента РФ «Экологическая доктрина Российской Федерации», а также в «Концепции экологической безопасности», утвержденной Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, проектах: «Концепции по взаимо-
действию стран СНГ в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и охраны окружающей природной среды», «Конвенции об экологической безопасности» Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ и др.1.
1 См.: Концепция экологической безопасности Российской Федерации (проект, 1993 г.) // Зеленый мир. 1994. № 1; О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития: указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2162 // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1994. № 6. Ст. 436; Послание Президента Российской Федерации Д. Медведева Федеральному Собранию РФ от
30 ноября 2010 г. // Российская газета. Федеральный выпуск. 2010. 1 декабря; Экологическая доктрина Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от
31 августа 2002 г. № 1225-р // Собрание законодательства РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
«Основные положения» Указа Президента РФ «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» обозначили основу комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики, улучшения состояния окружающей среды, осуществления государственной стратегии на устойчивое развитие, реализацию прав граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом.
Политика государства в области обеспечения экологически безопасного развития направлена на: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие хозяйственной деятельности; неистощительное использование природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, их безопасную утилизацию; совершенствование управления «в области охраны окружающей среды, природопользования, ликвидации чрезвычайных ситуаций».
Обеспечение прав граждан на жизнь в благоприятной окружающей среде должно осуществляться по следующим направлениям:
— создание здоровой среды обитания в населенных пунктах, развитие природных комплексов оздоровительного назначения;
— улучшение качества продуктов питания и питьевой воды;
— обеспечение радиационной безопасности; предупреждение
и уменьшение опасного воздействия природных явлений, техногенных аварий, катастроф;
— экологическое воспитание и образование населения.
Политика оздоровления нарушенных экосистем направлена на: выведение из кризисной экологической ситуации крупных городов, промышленных центров России; преодоление последствий радиоактивного загрязнения; сохранение озера Байкал; реализацию программы «Возрождение Волги»; восстановление прибрежной полосы Черного моря; защиту населения и прибрежных территорий от подъема уровня Каспийского моря; решение проблем Крайнего Севера.
Международная экологическая политика России как неотъемлемая часть решения проблем безопасности должна обеспечить сотрудничество по «сохранению, защите, восстановлению» экосистем Земли, что предусматривает:
— сохранение биоразнообразия, охрану озонового слоя;
— предотвращение антропогенного изменения климата;
— охрану лесов и лесовосстановление;
— развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий;
— обеспечение безопасного уничтожения химического и ядерного оружия;
— решение межгосударственных проблем (трансграничное загрязнение, проблемы Балтийского,
Лагунова А. И. Политика обеспечения экологической безопасности России
Политика и правовое государство
Каспийского, Черного и Аральского морей, Арктического региона);
— восстановление экосистем, видового состава Азовского моря; решение проблем мирового океана. К сожалению, региональный аспект в «Основных положениях» отражен лишь отчасти.
В Концепции экологической безопасности определены два варианта обеспечения экологической безопасности — ресурсная (техногенная) и биосферная концепции. Первая предполагает совершенствование технологий, исправление хозяйства (не уменьшая объем природопользования); вторая — исходит из определения области устойчивости конкретных экосистем, позволяющих найти допустимую величину нагрузки на экосистему, что, несомненно, предпочтительней. Вторая концепция предусматривает: природо-
охранную деятельность, создание систем локальной очистки, ресурсосберегающие технологии, исходит из природной емкости Земли. Ее основная цель — сохранение нетронутой природы как центров ее восстановления, нормирование качества природной среды, внедрение эффективных систем очистки, ресурсосбережение. Стратегическими направлениями деятельности, в соответствии с данной концепцией, должны стать следующие меры: запрет на любую экологически опасную деятельность, предупреждение экологического ущерба, декларирование экологически опасной деятельности, государственная регистрация вновь создан-
ных опасных веществ, биотехнологий и др.
«Концепция последовательного перехода России к устойчивому развитию» развивает «Общие положения», не внося принципиально нового, ориентируя на «обеспечение сбалансированного решения социально-экономических задач и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей». Устойчивое развитие как «объективное требование времени» избрано политикой российского государства; в этой связи предусмотрено постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды и человека в ней, с участием всего человечества, каждой из стран, их регионов. Проблема обеспечения экологической безопасности в данной Концепции не выделена, хотя логически из нее вытекает.
Проект «Концепции по взаимодействию стран СНГ в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и охраны окружающей природной среды» провозгласил экологическую безопасность как стратегию стран СНГ, однако позитивные шаги остались лишь на уровне планов.
В проекте «Конвенции об экологической безопасности» (Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ) экологическая безопасность обозначена как необходимый фактор обеспечения основного права человека — права на жизнь. Конвенция не была принята, что
связано с проблемами определения «приоритетности» основ жизни человека, непоследовательной экологической политики, осуществляемой Россией и странами СНГ. В проекте Конвенции меры охраны находятся в одном ряду с мерами безопасности, что не идентично, однако постановка проблемы, инициирование принятия столь значимого акта заслуживает поддержки.
«Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (2000 г.) признала экологическую сферу составной частью национальной безопасности, однако категория «экологическая безопасность» в данном документе так и не была выделена, названы лишь такие меры, как «безопасность технологий, безопасное хранение выведенного из боевого состава вооружения, безопасное хранение и уничтожение химического оружия», что важно, однако недостаточно. Все это свидетельствует о сдержанной позиции законодателя относительно закрепления исключительно значимой категории, о подмене понятий, недолжной регламентации экологической безопасности, незрелой экологической политике. В качестве приоритетов в Концепции признаны интересы экономики, хотя не может быть последней без обеспечения основ жизни человека, его жизнеобразующих прав.
В соответствии с «Концепцией национальной безопасности», Россия была и остается крупнейшей страной, играющей важную роль в мировых процессах, способствующей форми-
рованию идеологии становления многополярного мира, развитию механизмов многостороннего управления международными процессами, однако усилия ряда государств направлены на ослабление позиций России, игнорирование ее интересов, на подрыв национальной и международной (в том числе экологической) безопасности, все это предлагается устранить посредством объединения усилий мирового сообщества, федерального центра, регионов России; повышения эффективности форм и методов борьбы с этой угрозой; принятия безотлагательных мер по ее нейтрализации, разработке эффективной политики Российского государства.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию (2010 г.) по вопросам безопасности на ближайшую перспективу в качестве приоритетной задачи определено сохранение здоровья детей и подростков, здоровья нации. Будущие успехи страны напрямую зависят от природного наследия, состояние российской природы сегодня не является «абсолютно благоприятным». Государственная политика в этой части должна стать эффективной, что «жизненно необходимо».
Для решения данной задачи в документе предложены следующие механизмы:
— создание эффективной системы управления природоохранной сферой;
— оценка реального состояния всех загрязненных территорий и признание ее результатов за «стартовый уровень для осуществления
Лагунова А. И. Политика обеспечения экологической безопасности России
Политика и правовое государство
программ минимизации негативного воздействия на природу и накопленного экологического ущерба»;
тия территорий, критерием оценки эффективности органов власти на местах». Все предложенные меры, безусловно, актуальны, хотя вряд ли их можно назвать достаточными для обеспечения экологической безопасности России и регионов. Многие механизмы не новы — регламентированы в законодательстве, реализовывались на практике, однако оказались неэффективными без должного экологического контроля.
экологическая амнистия предприятий, принимающих жесткие обязательства по экологическому оздоровлению производства и занимаемых территорий;
качество окружающей среды должно стать «важнейшим из показателей качества жизни, одним из основных показателей социально-экономического разви-
1. Боголюбов С. Единая государственная экологическая политика и права человека // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. № 5. С. 9-14.
2. Бондарев В. В. Социально-политическая безопасность: опыт социологических и статистических исследований. Красноярск, 1997.
3. Власов Р. Г. Регион России: внутрирегиональная политика, устойчивое развитие и безопасность. Омск, 1977.
4. Волков В. А. Методологические основания разрешения социальных конфликтов // Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 88-94.
5. Гундаров И. А. Как заставить власть быть нравственной (проблемы социальной эргономики) // Власть. 2006. № 9. С. 32-36.
6. Зуев С. Э., Васецкий А. А. Кластеризация территорий — новые принципы региональной политики России // Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 95-110.
7. Кортунов С. В. Становление политики безопасности. М., 2003.
8. Семигин Г. Ю. Политическая стабильность и безопасность // Социально-политический журнал. 1995. № 10. С. 14-24.
References
1. BogolyubovS. Edinaya gosudarstvennaya ekologicheskaya poLitika i prava cheloveka // Zhurnal za-rubezhnogo zakonodatelstva i sravnitelnogo pravovedeniya. 2010. № 5. S. 9-14.
2. Bondarev V. V. Sotsialno-politicheskaya bezopasnost: opyt sotsiologicheskikh i statisticheskikh issledovaniy. Krasnoyarsk, 1997.
3. Vlasov R. G. Region Rossii: vnutriregionalnaya politika, ustoychivoe razvitie i bezopasnost. Omsk, 1977.
4. Volkov V. A. Metodologicheskie osnovaniya razresheniya sotsialnykh konfliktov // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2010. №2. S. 88-94.
5. GundarovI. A. Kak zastavit vlast byt nravstvennoy (problemy sotsialnoy ergonomiki) // Vlast. 2006. № 9. S. 32-36.
6. Zuev S. E., Vasetskiy A. A. Klasterizatsiya territoriy - novye printsipy regionalnoy politiki Rossii // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2010. № 2. S. 95-110.
7. KortunovS. V. Stanovlenie politiki bezopasnosti. M., 2003.
8. Semigin G. Yu. Politicheskaya stabilnost i bezopasnost // Sotsialno- politicheskiy zhurnal. 1995. № 10. S. 14-24.
