CC BY
10
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2017. № 1
О.И. Кулагин
ПОЛИТИКА ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ОТНОШЕНИИ ЛЕСОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА В 1990-е гг. (по материалам Карелии)**
В статье проведен анализ влияния центральных и региональных органов власти на развитие регионального лесопромышленного комплекса, выявлены причины кризиса региональной лесной экономики исследуемого периода. К ним автор относит патерналистский способ управления и отсутствие законодательно оформленной институциональной среды, что препятствовало региональным органам власти отстаивать интересы региональных лесопромышленных предприятий. Автор показал, что решение важнейших задач развития лесопромышленного комплекса Карелии в 1990-е гг. было практически невозможно без поддержки федерального центра.
Ключевые слова: лесопромышленный комплекс, федеральные и региональные органы власти, Карелия.
The article analyzes the influence of the central and regional authorities in the development of the regional timber industry complex, the author demonstrated the causes of crisis in regional forest economy of the analyzed period. The author speaks of paternalistic way of control and lack of legislative support of the institutional environment, which prevented regional authorities to defend the interests of the regional timber industry enterprises. The author has shown that the decision of the major problems of the timber industry complex of Karelia in the 1990s. was in fact impossible without the support of the federal center.
Key words: timber industry, federal and regional authorities, Karelia.
С распадом СССР и крушением прежней советской политико-экономической системы начался новый этап модернизации лесопромышленного комплекса (ЛПК) страны на основе рыночных отношений. Основой для переосмысления проблематики путей развития отечественного ЛПК в новых экономических условиях
Кулагин Олег Игоревич — кандидат исторических наук, доцент Петрозаводского государственного университета; e-mail: [email protected].
** Работа выполнена при поддержке программы стратегического развития (ПСР) ПетрГУ в рамках реализации комплекса мероприятий по развитию научно-исследовательской деятельности на 2012—2016 гг.
стали работы специалистов в области экономических трансформаций в лесопромышленном комплексе. Н.А. Бурдин1 большое внимание уделил проблемам реструктуризации и совершенствования структуры лесопромышленного комплекса. В исследованиях Н.А. Медведева2 рассматриваются вопросы управления лесами и экономикой лесопромышленного комплекса. В.А. Кондратюк исследовал общие проблемы развития отечественного лесопромышленного комплекса, а также механизмы его государственного регулирования3. Важный вклад в изучение проблем экономики и организации управления лесами и лесного сектора отраслей России, взаимоотношений человека, общества и природы внесли обобщающие работы Н.А. Моисеева4, а также А.И. Писаренко и В.В. Страхова5. Эти исследования содержат также исторический обзор основных положений теории и политики лесного хозяйства России на фоне развития отечественной и мировой лесной науки и экономики с акцентом на роль государства в лесном хозяйстве России.
В рамках исследований И.Р. Шегельмана6 были сделаны выводы о том, что особенности трансформаций в области лесопользования свидетельствуют о тесной взаимосвязи взлетов и падений отрасли с изменениями политической и экономической ситуации в России и мире. В своих исследованиях автор также проанализировал возможные перспективы выхода отечественного лесопромышленного комплекса из создавшегося тяжелого положения посредством использования технологии создания региональных кластеров7.
1 Бурдин Н.А. Некоторые проблемы развития лесного комплекса России // Эффективность работы предприятий и предпринимателей лесного комплекса для рынка бумажной продукции. М., 1999. Вып. 298. С. 20—26.
2 Медведев Н.А., Минакова Т.В. Управление лесами на рубеже веков // Вестн. Моск. гос. ун-та леса — Лесной вестн. 2001. № 4. С. 11—15.
3 Кондратюк В.А. Организационно-экономический механизм государственного регулирования инновационного развития лесопромышленного комплекса: Автореф. дисс. ... докт. экон. наук. М., 2005.
4 Моисеев Н.А. Леса России: проблемы, решения. М., 2010.
5 Писаренко А.И., Страхов В.В. Лесное хозяйство России: от пользования — к управлению. М., 2004.
6 Шегельман И.Р. Лесные трансформации (XV—XXI вв.). Петрозаводск, 2008; Шегельман И.Р. Лесозаготовки и лесное хозяйство: трансформации 1945—1960 гг. Петрозаводск, 2011.
7 Шегельман И.Р., Кулагин О.И., Одлис Д.Б. Кластеризация региона: экономические и исторические аспекты // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского гос. аграрного ун-та (Научный журнал КубГАУ). 2012. № 5 (79). URL: http://ej.kubagro.ru/2012/05/pdf/43.pdf (дата обращения: 29.01.2017).
Однако анализ основных источников и механизмов постсоветской модернизации лесопромышленного комплекса России периода 1990-х гг. на региональном уровне позволяет говорить о процессах, имеющих преимущественно анти-/ контр-модерни-зационный характер8.
По мнению ряда исследователей, в начале 1990-х гг. были разрушены существовавшие в советское время хозяйственные связи при одновременном росте цен на материалы, энергоносители, транспортные услуги, падении платежеспособного спроса на лесоматериалы на внутреннем рынке, недоступности кредитных ресурсов, недостатке оборотных средств на создание сезонных запасов на воспроизводство, а также инвестиций на техническое поддержание и обновление основных фондов. Плановость советской экономики обеспечивала централизованный характер формирования баланса производства и потребления древесины и потоков лесных грузов. За счет этого обеспечивались территории, нуждающиеся в этих грузах, исключались встречные потоки лесных грузов, своевременно планировались их отгрузки, подвижной состав. Функционировала четкая система учета поставок и потребления лесопродукции в регионах. По единой системе формировались рынки и портфели заказов, и осуществлялась специализация всех лесоэкспортных предприятий при непосредственном участии внешнеторговой организации «Экспортлес»9.
Причины трудностей осуществления структурной дифференциации лесопромышленного комплекса России в условиях постсоветской модернизации заключаются не только во внешних факторах ее осуществления, в противоречиях между потребностями и динамикой становления новых структур, министерская чехарда и волнообразное акционирование и дезинтеграция. Важнейшей причиной управленческих и социально-экономических беспорядков был конфликт ценностей новых и старых управленческих и хозяйственных структур. Директора ряда деревообрабатывающих комбинатов России в 1991—1992 гг. на волне массового вхождения в рыночные отношения, желая действовать в рамках законов рынка, столкнулись с новым явлением в высшей постсоветской бюрократии, трансформирующейся в лишенный партийной опеки
8 Кулагин О.И. Роль государства в трансформации социальных институтов в 1990-е гг.: от патернализма к эскапизму (на примере лесопромышленного комплекса Республики Карелия) // Государственное управление. Электронный вестник. 2013. № 36. С. 157-169. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/36_2013kulagin. htm (дата обращения: 29.01.2017).
9 Шегельман И.Р. Лесные трансформации (XV-XXI вв.). С. 117-118.
и идеологических иллюзий слой новых российских управленцев-бизнесменов. К примеру, директора 43 бумагоделательных комбинатов в новых сложившихся рыночных условиях отказались тогда войти в корпорацию «Российские лесопромышленники», созданную «на обломках» Министерства лесной промышленности СССР, опираясь на собственные силы, рассчитывали на хозяйственные связи между лесными и бумажными предприятиями объединились в независимый союз — концерн «Бумага». Однако психология командной экономики проявилась в данном предприятии со всей полнотой. Из бывших министерских кабинетов в леспромхозы были отправлены грозные указания: предприятиям, которые предпочли концерн корпорации, древесину не давать, договоры на 1992 г. с ними не заключать. Директора леспромхозов, снабженческие фонды которых остались в руках московского начальства, дрогнули. И самые прочные, проверенные временем нити экономических взаимоотношений стали рваться. Таким образом, декларируемый в 1990-х гг. свободный и честный рынок с выбором наиболее выгодных партнеров, с горизонтальными связями и конкуренцией, олицетворявшими потенциал модернизации, натолкнулись на барьер ценностей новой российской бюрократии, которая в отсутствие идеологического влияния и партийного контроля советского времени стремилась к реализации своих личных и корпоративных интересов10.
В то же время Лесной кодекс Российской Федерации, утвержденный в 1997 г., определил, что леса России стали федеральной собственностью (статья 19). В соответствии с Федеральным законом допускалась передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации. В Карелии почти все леса стали тогда частью государственной собственности. Доля иной (колхозной) собственности составила всего 0,02% от общей площади республики11.
Целью данного исследования является выявление роли и степени влияния федеральных и региональных органов власти на эффективность развития регионального лесопромышленного комплекса в ситуации социально-экономических трансформаций 1990-х гг.
10 Невидимая миру драма разыгрывается в недрах бумажной промышленности (Перепечатка из «Российской газеты» от 4 января 1992 г.) // Лесной вестник. 16.01.1992. С. 2.
11 Лесопромышленный комплекс Республики Карелия (1990—1999 гг.) / Под общ. ред. Е.Г. Немковича, А.М. Цыпука, А.И. Шишкина. Петрозаводск, 2000. С. 9.
Политика федеральных органов власти в сфере развития ЛПК
Взаимодействие между государством и предприятиями в постсоветский период было очень сложным. Сохранение связей между государством и большинством предприятий было ограничено недостаточным реформированием государственных органов. Несмотря на глубокие изменения в природе и функциях государства в 1990-х гг., оно еще не обрело роли, присущей ему в рыночной экономике.
В то же время по сравнению с советским периодом уменьшилась степень регламентации в выполнении прежних социальных ролей, зависимость их содержания от местных или центральных, партийных, советских или хозяйственных властей. Возросла степень самостоятельных, инициативных действий в выполнении ряда социальных ролей как экономических, производственных, так и непроизводственных. На большинстве предприятий лесной промышленности региона государство больше не фиксировало размеры заработной платы, расценки, размеры и объем лесопродукции. В гораздо меньшей степени государство регулировало непроизводственную сферу и повседневную жизнь работников лесопромышленного комплекса как в рамках неформальных связей на работе, так и в семейно-бытовом окружении. Жизнь людей стала менее идеологизированной и политизированной12.
Необходимо помнить о том, что создание в стране практически неуправляемого рынка было осознанным со стороны российского правительства начала 1990-х гг. Однако надежда на то, что рынок сам себя отрегулирует и все расставит по своим местам, не оправдалась. Не стал здесь исключением и лесопромышленный комплекс Республики Карелия. Вместо расцвета частной инициативы, которая сдерживалась, как считали многие, жесткими рамками советской административной системы, российская лесная промышленность своеобразно адаптировалась к новым реалиям. В этой схеме адаптации ведущую роль вновь сыграло государство, которое постепенно вернулось к административному регулированию. Государство оказывало поддержку лесопромышленным предприятиям не только в силу того, что поддержка отечественного производителя являлась вполне закономерной для любого государства в рамках защиты его экономической безопас-
12 Трансформация экономических институтов в постсоветской России (микроэкономический анализ). М., 1999. С. 102—103.
ности. Более очевидной проблемой явилось то, что в рассматриваемый период государство стало поддерживать именно неэффективные лесопромышленные производства, причем в ущерб эффективным предприятиям.
Данный недостаточно продуманный выбор в пользу неэффективных производств был не случаен. Более того, поддержка эффективных промышленных производств сама по себе плохо вписывалась в перманентно трансформирующуюся систему социально-экономических институтов. Основу лесопромышленного комплекса региона составляли предприятия, которые ни по качеству производимой лесопродукции (особенно в сфере деревообработки), ни по ее цене не могли конкурировать с зарубежными аналогами. Поскольку в условиях рыночной экономики такие предприятия долго выживать не смогли бы, то после экономических преобразований начала 1990-х гг. лесная промышленность региона стала перед выбором: либо подстраиваться под рыночные законы, либо перестраивать их под себя. Критическая масса неэффективных лесопромышленных производств оказалась достаточной, чтобы новые российские экономические институты стали формироваться по второму сценарию13.
Первый этап структурных реформ в лесном секторе был осуществлен в 1992—1993 гг. и завершился приватизацией промышленных предприятий в основном в форме создания акционерных обществ с разной степенью участия государства. На правовой основе Лесного кодекса и Основ лесного законодательства с частичным уходом государства от монопольного управления лесными ресурсами были организованы предприятия лесопользования на базе аренды и лесных торгов. По мнению заслуженного деятеля наук РФ академика РАЕН А.П. Петрова, на данном этапе реформ ранее существовавшая система организации и управления лесопромышленным производством была оценена рынком неудовлетворительно. Эта неудовлетворительная оценка проявилась в обвальном падении объемов производства во всех отраслях лесного комплекса и прежде всего на лесозаготовках. Структурные реформы выявили неэффективность многих ранее принятых решений в организации отраслей лесной промышленности, основанных на догматических убеждениях об исключительной эффективности только крупных производств, минимизирующих общественно необходимые затраты. Рыночный механизм оценки затрат и доходов показал несостоятельность таких убеждений, и
13 Там же. С. 66-67.
оказалось, что большие объемы производства не всегда (а точнее весьма редко) обеспечивали эффективные решения в лесопромышленном секторе экономики. В результате большие по мощности лесозаготовительные и перерабатывающие предприятия стали «делиться» на меньшие по объемам хозяйствующие субъекты, более адаптированные к условиям рынка, меняющемуся спросу. Первый этап структурных реформ завершился в лесном секторе созданием более благоприятных экономических условий в конце 1990-х гг., обусловленных девальвацией национальной валюты в 1998 г. и более глубокой либерализацией экономических отношений в промышленной сфере. На очереди стоял второй этап структурных реформ в лесном секторе, в результате которого государство должно было оставить многие позиции, связанные с ведением хозяйственной деятельности в области использования и воспроизводства лесных ресурсов, а также с чрезмерной централизацией управленческих функций14.
Анализируя статистические данные, обобщая мнения ученых и специалистов, Ю.Д. Кузнецов сделал вывод о том, что причинами кризисной ситуации в лесном комплексе в период 1990-х гг. были:
— резкое падение спроса на лесопродукцию, прежде всего, на внутреннем рынке, связанное с тем, что государство перестало быть заказчиком и плательщиком продукции, а рыночные потребители, в том числе население, оказались не готовыми к покупке всего ассортимента и объема продукции, т.е. образовался разрыв между спросом и предложением;
— неприспособленность предприятий к работе в рыночных условиях, обусловленная традиционной системой плановой экономики, гигантоманией в размерах предприятий, отсутствием рыночных критериев оценки, недостаточностью теоретических исследований и опыта работы в новых условиях;
— разорительная система размещения лесозаготовок, если прежде транспортные расходы не влияли на себестоимость продукции, то в рыночных условиях дальние перевозки древесины оказались убыточными;
— неэффективность технической политики, что привело к высокой доле труда и заработной платы в себестоимости продукции
14 Петров А.П. Стратегия и тактика структурных реформ в лесном секторе // Актуальные вопросы повышения эффективности деятельности предприятия лесопромышленного комплекса: тезисы докладов к семинару, проводимому для руководителей предприятия Республики Карелия и Ленинградской области 15-17 мая 2011 г. СПб. С. 4-8.
и соответственно низкой адаптации отрасли к требованиям рыночных отношений в части быстрого изменения ассортимента и объемов продукции в условиях конкуренции;
— потеря управляемости комплексом, связанная с нарушением вертикали управления, системы централизованного планирования, что вызвало информационный вакуум и потерю ориентиров в планах производства, нарушение сбалансированности объемов производства и потребления между лесозаготовительными, деревообрабатывающими и целлюлозно-бумажными предприятиями комплекса;
— резкое снижение объема инвестиций из бюджета и общей суммы капитальных вложений в комплекс (в 3 раза в сравнении с 1991 г.), недостаток собственных средств для подъема производства и создания инфраструктуры;
— значительные валютные потери от экспорта лесопродукции, связанные с отсутствием маркетинговых исследований рынка сбыта и опыта работы на международных биржах.
Исходя из приведенной комплексной оценки состояния лесного комплекса, можно сделать вывод, что фактически речь идет не о совершенствовании, а о воссоздании утраченного потенциала производственной и социальной сфер лесной отрасли со всеми вытекающими финансовыми и экономическими последствиями15.
Между государством и руководством лесопромышленных предприятий установились неписаные, но жестко соблюдаемые обеими сторонами правила поведения. Суть их сводилась к тому, что политика, проводимая государством в отношении лесопромышленного комплекса республики, не ставила руководство предприятий перед необходимостью повышать эффективность своей деятельности. Предприятия, в свою очередь, не производили в массовом порядке сокращение численности занятых. В рамках существующей институциональной модели ни одна из сторон не могла вести себя другим образом. Слабость института государства в относительно благоприятных условиях до и после 1998 г. не позволила создать условия для экономического роста в лесном секторе Карелии. Лесопромышленные предприятия смогли, за редким исключением, устойчиво развиваться вопреки лесопромышленной политике государства.
15 Кузнецов Ю.Д. Состояние и теоретические основы совершенствования лесного комплекса Карелии // Экономические проблемы становления рыночных отношений Республики Карелия (проблемы и тенденции развития). Петрозаводск, 1997. С. 36—38.
В реальности это сложное взаимодействие интересов нашло отражение в достаточно простых формах экономического взаимодействия между органами государственного управления и руководителями крупных и средних лесозаготовительных предприятий республики. В обмен за отказ от массовых увольнений последним фактически прощались недоимки по выплатам в бюджеты всех уровней. Для придания большей устойчивости рассмотренным взаимоотношениям директорам также разрешалось решать свои собственные финансовые проблемы вне зависимости от масштабов задолженности предприятий16.
При этом, например, наибольшее снижение численности ППП в рассматриваемый период произошел в деревообрабатывающей и лесозаготовительной промышленности: в 2 и 1,9 раза соответственно, а в целлюлозно-бумажной промышленности за указанный период численность ППП уменьшилась всего в 1,1 раза. Объясняется это особенностями технологических процессов целлюлозно-бумажной промышленности, а также тем, что пять наиболее значимых предприятий ЦБП являлись градообразующими и в наиболее трудные годы реформ (1992-1998 гг.). В 1998 г. объем производства в ЦБП составлял 50,8% от уровня 1990 г.) в целях снижения социальной напряженности директора данных предприятий вынуждены были содержать излишнюю численность ра-ботников17.
Самостоятельность в условиях изолированности от бывших партнеров и без государственной поддержки не способствовала быстрой адаптации к новым условиям хозяйствования, жестким правилам конкуренции. Первые шаги в рынок прошли без видимых осложнений. Этому способствовали близость крупных зарубежных потребителей лесной продукции и полная свобода. Однако отсутствие координации экспортных операций и регулирования хозяйственных связей внутри республики со стороны правительственных структур Карелии привело к стихийным процессам в деятельности почти всех предприятий комплекса18.
Налоговая политика федеральной власти послужила фактором осложнения и без того трудного финансового положения региональных лесопромышленных предприятий. Как считает ряд авторов, помощь государства так и не последовала, и предприя-
16 Трансформация экономических институтов в постсоветской России (микроэкономический анализ). С. 70.
17 Лесной комплекс Республики Карелия / Под общ. ред. Е.Г. Немковича, А.Ф. Козлова. Петрозаводск, 2006. С. 13-14.
18 Лесопромышленный комплекс Республики Карелия (1990-1999 п.). С. 106-107.
тия оказались на грани банкротства. Налоговая и финансовая политика того времени не позволяла рассматривать всерьез вопросы инвестирования в лесную промышленность региона. Во второй половине 1990-х гг. с рубля прибыли предприятиям оставалось 3—5 копеек. Абсурд налоговой политики проявлялся в том, что она уничтожала интерес к развитию производства19.
Предприятия вынуждены были платить налоги всех уровней, обязательные отчисления в фонды, несвоевременное внесение которых оборачивалось гигантскими штрафами. В результате продажи древесины и пиломатериалов, после всех обязательных платежей предприятия оставались без прибыли. Средств хватало лишь на достаточно скромную зарплату рабочим20.
В результате в условиях постоянного недостатка оборотных средств лесопромышленные предприятия не могли приобретать сырье, материалы, своевременно выплачивать заработную плату. Особенно отрицательно влияла существовавшая система финансовых санкций за несвоевременные взносы в Пенсионный фонд, Фонд медицинского страхования и Фонд занятости. Только по Пенсионному фонду задолженность промышленных предприятий республики составила на 1 января 1995 г. почти 81 млрд руб., в том числе по финансовым санкциям 41 млрд руб. В результате руководством республики было подготовлено письмо Председателю Правительства РФ В.С. Черномырдину с просьбой рассмотреть вопрос о формировании внебюджетных фондов и внести предложение по отмене или снижению санкций за несвоевременное внесение в них взносов и допущенные ошибки при их исчислении. Письмо было подписано Председателем правительства РК В.Н. Степановым и отправлено 28 марта 1995 г. 14 июня того же года был получен ответ за подписью заместителя Председателя Правительства Ю. Ярова. В нем указывалось, что, учитывая необходимость обеспечения государственных социальных выплат и принятых Пенсионным фондом и Фондом социального страхования мер, для смягчения кризиса неплатежей в сфере уплаты страховых взносов, предложения об отмене или уменьшении указанных санкций не могли быть поддержаны. По мнению Л.П. Кицы, руководство страны в то время совершенно не владело обстановкой и не видело
19 Козлов А.Ф., Гурова С.А. Проблемы перестройки лесного комплекса в условиях рыночных преобразований // Экономические проблемы становления рыночных отношений Республики Карелия (проблемы и тенденции развития). Петрозаводск, 1997. С. 31—33.
20 Пладов В.А. Люди и леса Карелии. Петрозаводск: Острова, 2015. С. 194.
тех болевых точек, которые препятствовали выходу экономики из кризиса21.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.1995 № 1123 была утверждена Федеральная программа развития лесопромышленного комплекса Российской Федерации. Программой предусматривалось выделение инвестиций на реализацию инвестиционных проектов по приоритетным направлениям. Для развития лесопромышленного комплекса на период 19952005 гг. предусмотрено было направить в Республику Карелия 3634 млрд руб. (в ценах 1995 г.), в том числе: в 1995 г. 139 млрд руб., в 1996-2000 гг. — 2003 млрд руб. (400 млрд руб. в год), в 20012005 гг. — 1492 млрд руб. (300 млрд руб. в год). Фактически же к финансированию был принят только проект Онежского тракторного завода, в 1996 г. было выделено 11,07 млрд руб. бюджетных средств. Для ввода в действие проектируемых мощностей требовалось дополнительно еще 30 млрд (неденоминированных) руб.22
За время рыночных преобразований произошла существенная трансформация роли государства в системе лесных отношений. На начальном этапе государство сделало первый шаг в сторону рынка, приняв программу и закон о приватизации. Но с этого момента государственные функции были сведены к фискальному интересу. Приватизированные по образцу 1992 г. лесные предприятия получили свободу в рыночном пространстве. Государственное участие в этот момент следовало направить на патерналистское смягчение адаптационного резонанса от проводимых преобразований, осуществление которых, как ожидалось, должно происходить под патронажем государства, что предполагает не только влияние, но и ответственность государства за принимаемые управленческие решения. При преобразовании Карельской лесной экономики такого влияния государства не было. Возможно, причиной отстраненности государства послужили первоначальные успехи лесных предприятий. Ситуация, когда «упавшие» предприятия после первой поддержки государства не смогли самостоятельно решать проблемы, и потребовалась повторная акция, была слишком неоднозначна. С одной стороны, необходимость радикального вмешательства в этот процесс правительственных органов казалась очевидной, следовало вернуться к политике патернализма. Однако поиск истинных причин кризиса приводил
21 Кица Л.П. Как это было... Из дневника председателя Госплана Карелии. Петрозаводск, 2006. С. 596-597.
22 Лесопромышленный комплекс Республики Карелия (1990-1999 гг.). С. 73.
к выводу о запрограммированности ситуации, исключавшей альтернативу государственному вторжению (в данном случае вторжению государственного бюрократического аппарата) в решение стратегических вопросов о характере собственности. Патернализм государства превратился в жесткое администрирование.
Первоочередной государственной задачей стала выработка механизма, посредством которого стало бы возможным обеспечение условий самостоятельности предприятий. К концу 1990-х гг. рыночная инфраструктура уже должна была как-то обозначиться, но в лесопромышленном комплексе Республики Карелия рыночная перспектива просматривалась очень слабо. Институциональная рыночная среда развивалась медленно. Административно-командные методы под видом социально ориентированной экономики заявляли о себе все более уверенно23.
В сентябре 1996 г. Л.П. Кица вместе с А.С. Ревайкиным подготовили Аналитическую записку «Об экономических последствиях валютного коридора для бюджета Республики Карелия». Правительство РФ и ЦБ России установили валютный коридор на 3 и 4 кварталы 1995 г. Верхний предел курса доллара был определен в размере 4 900 руб. за 1 долл. В результате этого потери в объеме экспорта в рублевом эквиваленте по республике составили 152,2 млрд руб. Затем валютный коридор продлили на первое полугодие 1996 г. в рамках 4550—5150 руб. за долл. Потери от введения валютного коридора с сентября 1995 г. по июль 1996 г. в объеме экспорта в рублевом эквиваленте по республике составили 927,7 млрд руб. С учетом экспорта услуг общие потери составили 1034,4 млрд руб. Потери от введения валютного коридора за сентябрь 1995 г. — июль 1996 г. составили 32% от всего объема промышленного производства24.
В этот период стало очевидным, что сдержать и устранить негативные процессы и вывести лесной комплекс из кризисного состояния можно было лишь способами по его государственной поддержке. Важнейшей задачей стабилизации ситуации являлось совершенствование системы управления на всех уровнях. Необходим был орган управления, способный осуществлять межотраслевую и внутриотраслевую координацию и регулирование, защищать интересы лесных отраслей, реализовывать структурную политику, обеспечивать научно-технический прогресс и наращивание экспортного потенциала. Таким координирующим органом
23 Там же. С. 113—114.
24 Кица Л.П. Указ. соч. С. 609.
управления стало объединение (акционерная компания) «Карел-леспром», имевшее богатый опыт управления лесным комплексом республики. За этой компанией предполагалось закрепить контрольный пакет государственных акций, предоставить право создавать фонд развития предприятий, осуществлять переопределение ресурсов, в первую очередь в пользу базисных производств, помогать убыточным хозяйствам вплоть до их перепрофилирования или слияния с эффективно работающими предприятиями. При этом нельзя было ликвидировать производства (банкротство предприятий) в лесных поселках, где кроме них у жителей не было других возможностей устройства на работу. Следовало также запретить заготовку и особенно реализацию древесины (круглого леса) за рубежом большинству мелких самозаготовителей. Их обилие в республике вело к многочисленным нарушениям, утрате ценного древесного сырья по демпинговым ценам, денежной спекуляции и, в конечном итоге, к существенному ущербу экономике Карелии и страны25.
Политика региональных органов власти в отношении ЛПК
В Республике Карелия в переходный период с 27 марта 1992 г. был принят закон «О лесах Республики Карелия». В законе были определены права владения, пользования и управления лесным фондом республики, сформулированы правила ведения лесного хозяйства, функции лесных органов, мероприятия по воспроизводству и повышению продуктивности и качества лесов. Значительное место в законодательстве было отведено порядку предоставления права лесопользователям на осуществление заготовки древесины главными и промежуточными рубками, на побочное лесное пользование, заготовку лекарственного и технического сырья, ведение охотничьего хозяйства, использование леса в научных и оздоровительных целях. Были установлены права и обязанности лесопользователей, контроль за их деятельностью, ответственность за нарушение лесного законодательства. Особо были оговорены правила прекращения права лесопользования26.
25 Некрасов М.Д. Вопросы управления лесным комплексом Карелии в рыночных условиях // Экономические проблемы становления рыночных отношений Республики Карелия (проблемы и тенденции развития). Петрозаводск, 1997. С. 33-35.
26 Лесопромышленный комплекс Республики Карелия (1990-1999 гг.). С. 144.
При этом именно на уровне региона был установлен высокий уровень лесных податей, доля которых доходила до 28%27. Конкурсная и инвестиционная приватизация также не во всех случаях имела положительные результаты. Лишь серьезное вмешательство Правительства и компании «Кареллеспром» сумело остановить дальнейший спад производства.
К концу 1990-х гг. в республике функционировало 4 ведомства, в компетенции которых в той или иной мере находились вопросы управления лесным комплексом Республики Карелия. К ним относились Минэкономика РК, Мингоссобственность РК, Госкомлес РК и Госкомлеспром РК. Функции управления лесным хозяйством осуществлял Государственный комитет по лесу Республики Карелия. Это было вполне оправданно и соответствовало Лесному кодексу РФ. Управление лесным хозяйством производилось с помощью следующих инструментов влияния на лесопользование и его регулирование: договоры аренды и других видов лесопользования, договорные санкции, санкции за нарушение законодательства, мониторинг лесных ресурсов, контроль за лесопользованием и лесовосстановлением. Производственными единицами Государственного комитета были лесхозы на территории республики, районные службы лесного хозяйства. Они являлись унитарными (государственными) предприятиями и имели прямую ведомственную подчиненность Государственному комитету по лесу. В районах леспромхозы и лесничества работали с органами управления по лесу, которые входили в состав местного самоуправления. В Министерстве экономики как минимум четыре отдела курировали работу промышленных предприятий лесного комплекса. Эти отделы не имели властных полномочий, они в основном анализировали ситуацию в отраслях и вырабатывали общие концепции их развития28.
Имелся также ряд других законодательных положений и актов, направленных на организацию деятельности предприятий и отдельных лиц по лесопользованию. К ним относится закон «О порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия» от 26 марта 1992 г., в котором были установлены ограничения по вывозу круглого леса за пределы республики. Но он противоречил федеральному законодательству, а также постановлению Правительства РК «О неотложных мерах по стабилизации работы лесного комплекса» от 30.11.1995, где особое внимание уделяется
27 Пладов В.А. Указ. соч. С. 194.
28 Лесопромышленный комплекс Республики Карелия (1990—1999 гг.). С. 132.
необходимости создания условий для полного освоения лесосечного фонда29.
Результаты интервьюирования руководителей территориальных органов власти (главы местных администраций и их заместители) позволили выявить проблему, которая с началом преобразований обострила ситуацию на территориях лесных поселений. Эта проблема проявила непростые взаимоотношения градообразующих предприятий (в лесосырьевых районах это леспромхозы и лесозаводы) и местной власти. В отсутствие контролирующей роли КПСС на местах, у районной власти не было реальных рычагов влияния на предприятия, которые иногда пользовались своей самостоятельностью, не считаясь с интересами территорий. Только личные взаимоотношения и взаимодействия помогали местным властям каким-либо образом влиять на предприятия. Вполне естественно, что стратегия развития градообразующих предприятий должна была быть увязана со стратегией развития территории, и данное взаимодействие должно было опираться па прочную законодательную и институциональную основу. По вопросам собственности на лесные ресурсы местные власти поддерживали лесное законодательство, т.е. считали, что государственная собственность должна являться основной формой, определяющей отношения в ЛПК. Вопрос о возможности выделения в частную собственность лесных угодий местному населению воспринимался довольно скептически30.
Финансовое положение Правительства Республики Карелии было в эти годы очень тяжелым. Его председатель В.Н. Степанов был вынужден обратиться к Президенту РФ с письмом, в котором просил рассмотреть ход выполнения Указа Президента РФ от 12.08.1993 № 1240. Этим документом были определены условия экономического эксперимента по созданию особого порядка инвестирования на территории Республики Карелия. Им предусматривалось предоставление Карелии в период до 1998 г. налогового кредита для финансирования мероприятий по обеспечению расширенного воспроизводства, структурной перестройки народного хозяйства, углубленной переработки исходного сырья, увеличения экспортного потенциала и производства товаров народного потребления, расширения сферы услуг. Правительством
29 Там же. С. 145.
30 Козырева Г.Б. Проблемы институционального развития системы лесопользования: На примере Республики Карелия: Дис. ... канд. экон. наук. Петрозаводск, 2000.
Карелии были своевременно предоставлены все необходимые документы в Правительство РФ. Однако решение затянулось. Развернутое строительство федеральных и республиканских объектов, выполнение утвержденных президентом программ оказались
31
под угрозой срыва31.
При этом Председателю Правительства В.Н. Степанову часто приходилось решать проблемы, возникавшие у предприятий. В мае 1995 г. он вместе с руководством налоговой службы рассмотрел просьбу АО «Ладэнсо» об освобождении от уплаты штрафных санкций, предъявленных ему за нарушение порядка зачисления валютной выручки на счета уполномоченного банка. Подтвердив правильность начисленных санкций, но принимая во внимание производственный характер деятельности предприятия и то, что уплата штрафных санкций приведет к его банкротству и прекращению его деятельности, Государственная налоговая служба РФ и Правительство Республики Карелии сочли возможным не взыскивать штрафные санкции с АО «Ладэнсо»32.
Ситуация осложнялась тем, что небольшие фирмы реализовы-вали карельский лес по демпинговым ценам. Таких фирм появилось очень много и Минэкономики РК пришлось создать подразделение, которое пыталось следить за этой торговлей. Занималось этим и Министерство внешних связей республики. В частности, в Министерство внешних связей республики пришло письмо из МВЭС РФ, в котором указывалось, что на российском рынке увеличилось количество неблагонадежных фирм, зарегистрированных в Великобритании или офшорных зонах. В целях защиты государственных и интересов российских экспортеров МВЭС РФ рекомендовал проверить через торговые представительства деловую репутацию фирм, зарегистрированных на территории Великобритании и в офшорных зонах, которые обращались в региональные администрации с деловыми предложениями. Такая проверка была проведена В.А. Шляминым через свое министерство33.
В ноябре 1996 г. в приграничных районах республики сложилась тяжелая ситуация с выплатой зарплаты, в том числе на лесопромышленных предприятиях. Необходимо было принимать меры, так как все могло закончиться забастовками. Правительство РК решило подготовить проект письма Е.М. Примакову (МИД РФ) о том, что в приграничных районах ситуация может выйти из-под
31 Кица Л.П. Указ. соч. С. 598.
32 Там же. С. 598—599.
33 Там же. С. 599—600.
контроля. В письме содержалась просьба поддержать обращение карельского руководства к В.С. Черномырдину по оказанию финансовой помощи и выплате трансферов. Было также решено составить график рассмотрения положения по каждому предприятию в районах, направлять представителей министерств и налоговых органов для участия в этих рассмотрениях, оперативно работать с банками34.
25 ноября 1996 г. в Правительстве РК состоялась встреча с представителями СМИ. На ней отмечалось, что в «Кареллес-проме» 80% акций принадлежало государству. При этом надо было найти способы кредитования и пополнения оборотными средствами лесных предприятий. Для улучшения финансового положения предприятий предлагалось заморозить пени и штрафы, разработать дифференцированные лесные подати по лесному хозяйству. Необходимо было уменьшить лесникам налоги по дорожному фонду и за приобретение автотранспорта. Главное, на что указывали многие участники данной встречи, — это необходимость государственной поддержки отраслей ЛПК35.
Подводя итог, необходимо отметить, что политика федеральных и региональных органов власти в отношении развития регионального лесопромышленного комплекса существенно различалась. Федеральная власть, отойдя от советского варианта патернализма в отношении лесопромышленных предприятий, сделала решительный шаг в сторону рынка. Однако, не создав четко оформленных институциональных рамок взаимодействия государства и регионального лесопромышленного комплекса, федеральная власть поставила многие предприятия его отраслей на грань выживания. В результате попытки вернуть элементы государственного патернализма в региональную лесную экономику скорее способствовали консервации худшего варианта административно-командного управления под видом социально ориентированной экономики. В то же время региональные органы власти вынуждены были взять на себя основную нагрузку по выведению региональных лесопромышленных предприятий из перманентного кризиса. В результате региональная политическая и административно-хозяйственная элита стала, по сути, единственным связующим элементом между федеральной властью, самоустранившейся от ре-
34 Там же. С. 609.
35 Там же. С. 610.
шения многих насущных проблем отраслей лесопромышленного комплекса, и региональными предприятиями, неспособных «выжить» без традиционной помощи из Центра.
Список литературы
Бурдин Н.А. Некоторые проблемы развития лесного комплекса России // Эффективность работы предприятий и предпринимателей лесного комплекса для рынка бумажной продукции. М., 1999. Вып. 298.
Кица Л.П. Как это было... Из дневника председателя Госплана Карелии. Петрозаводск, 2006.
Козлов А.Ф., Гурова С.А. Проблемы перестройки лесного комплекса в условиях рыночных преобразований // Экономические проблемы становления рыночных отношений Республики Карелия (проблемы и тенденции развития). Петрозаводск, 1997.
Козырева Г.Б. Проблемы институционального развития системы лесопользования: На примере Республики Карелия: Дисс. ... канд. экон. наук. Петрозаводск, 2000.
Кондратюк В.А. Организационно-экономический механизм государственного регулирования инновационного развития лесопромышленного комплекса: Автореф. дисс. ... докт. экон. наук. М., 2005.
Кузнецов Ю.Д. Состояние и теоретические основы совершенствования лесного комплекса Карелии // Экономические проблемы становления рыночных отношений Республики Карелия (проблемы и тенденции развития). Петрозаводск, 1997.
Кулагин О.И. Роль государства в трансформации социальных институтов в 1990-е гг.: от патернализма к эскапизму (на примере лесопромышленного комплекса Республики Карелия) // Государственное управление. Электронный вестник. 2013. № 36. С. 157—169. URL: http://e-journal.spa. msu.ru/vestnik/item/36_2013kulagin.htm
Лесной комплекс Республики Карелия / Под общ. ред. Е.Г. Немко-вича, А.Ф. Козлова. Петрозаводск, 2006.
Лесопромышленный комплекс Республики Карелия (1990—1999 гг.) / Под общ. ред. Е.Г. Немковича, А.М. Цыпука, А.И. Шишкина. Петрозаводск, 2000.
Медведев Н.А., Минакова Т.В. Управление лесами на рубеже веков // Вестн. Моск. гос. ун-та леса — Лесной вестник. 2001. № 4. С. 11—15.
Моисеев Н.А. Леса России: проблемы, решения. М., 2010.
Невидимая миру драма разыгрывается в недрах бумажной промышленности (Перепечатка из «Российской газеты» от 4 января 1992 г.) // Лесной вестник. 16.01.1992. С. 2.
Некрасов М.Д. Вопросы управления лесным комплексом Карелии в рыночных условиях // Экономические проблемы становления рыночных отношений Республики Карелия (проблемы и тенденции развития). Петрозаводск, 1997.
Петров А.П. Стратегия и тактика структурных реформ в лесном секторе // Актуальные вопросы повышения эффективности деятельности предприятия лесопромышленного комплекса: тезисы докладов к семинару, проводимому для руководителей предприятий Республики Карелия и Лениградской области 15—17 мая 2011 г. СПб., С. 4—8.
Писаренко А.И., Страхов В.В. Лесное хозяйство России: от пользования — к управлению. М., 2004.
Пладов В.А. Люди и леса Карелии. Петрозаводск, 2015.
Трансформация экономических институтов в постсоветской России (микроэкономический анализ). М., 1999.
Шегельман И.Р., Кулагин О.И., Одлис Д.Б. Кластеризация региона: экономические и исторические аспекты // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета (Научный журнал КубГАУ). 2012. № 5 (79). URL: http:// ej.kubagro.ru/2012/05/pdf/43.pdf
Шегельман И.Р. Лесные трансформации (XV—XXI вв.). Петрозаводск, 2008.
Шегельман И.Р. Лесозаготовки и лесное хозяйство: трансформации 1945-1960 гг. Петрозаводск, 2011.
