CC BY
513
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 35(250).
Право. Вып. 30. С. 12-16.
А. Т. Карасев, А. И. Карпов
ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ
И РЕАЛИЗАЦИИ
Исследуются признаки существующего в Российской Федерации политического режима в целях выявления его особенностей и оценки перспектив дальнейшего развития.
Ключевые слова: демократический политический режим, признаки демократии, специфика современной демократии.
Демократия представляет собой достаточно широкое понятие. Мир знает множество примеров, когда демократическими лозунгами «прикрывается» тоталитарный режим: «В наши дни даже диктаторы, похоже, верят в то, что необходимая составляющая их легитимности — та или иная словесная дань демократии»1. Демократия с давних времен зачастую расценивалась как явление негативное, однако в сегодняшнем мире является одним из основных принципов функционирования политической системы во многих странах. Так, демократия по Аристотелю — лишь неправильная форма правления, при которой «правят неимущие»2; а у С. С. Алексеева — это уже прогрессивный политический режим, основанный на методах убеждения, согласования, законности, парламентаризма и применения правового принуждения3.
Слово «демократия» происходит от древнегреческих слов «5"пцо9> — народ и «кратод» — власть, то есть буквально означает «народовластие». Народ в данном случае — понятие ограниченное и только «исторический опыт придает конкретность»4 данному абстрактному определению. Участвовать в демократических процедурах могут не все члены сообщества, а определенное число лиц, соответствующих установленным цензам (термин «народ» понимается далее по тексту данной статьи именно в таком смысле). Основные критерии таких лиц: дееспособность, то есть способность принимать волевые и обоснованные решения, и возраст, позволяющий принять итоговое решение на основе «зрелых» моральных принципов, сформировавшегося мировоззрения и личных интересов.
Принятие решения не народом в целом, а его большинством становится причиной возникновения объединений по интересам, способных выразить общую волю более эффективно, чем разрозненное меньшинство. С ростом количества таких объединений возникает конкурен-
ция за осуществление политической власти как неминуемое последствие плюрализма мнений и спутник демократии в целом.
Одним из важных свойств современного демократического управления является признание за человеком неотъемлемых прав и свобод, которые государственные органы, наделенные правом на осуществление власти от имени народа, и другие члены сообщества не могут ограничивать до тех пор, пока их использование негативным образом не затрагивает аналогичные права и свободы другого. В данном случае следует согласиться с известным высказыванием Эриха Фромма: «История человечества является историей борьбы за свободу, историей революций»5. Многочисленные международные акты и внутреннее законодательство стран, строящиеся на защите прав и свобод,— не что иное, как результат разрешения противоречий социальных групп. Отсюда демократия «предоставляет каждому индивидууму максимум свободы иметь и выражать собственные взгляды, добиваться своих целей и наслаждаться их результатами»6.
Таким образом, демократия является политическим режимом, характеризующимся политической конкуренцией, признанием народа государства единственным легитимным источником власти и верховенством неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина. Демократия является в современном мире преобладающей установкой в государствах, которые принято считать странами с развитой экономикой7.
Приверженность Российской Федерации демократическому политическому режиму прямо закреплена в ст. 1 и 3 гл. 1 Конституции РФ. Это означает, что демократия является основой деятельности нашего государства, которая может быть изменена только принятием новой конституции. В иных статьях Конституции РФ раскрываются отдельные черты демократии: в ст. 30 —
свобода объединений, в ст. 17 — неотъемлемость прав и свобод человека и гражданина и т. д.
Конечно, существует много подходов к характеристикам демократии. Ее можно рассматривать не только как совокупность приемов и способов управления, но и как процесс принятия связывающих коллективных решений (демократический процесс)4, форму правления8, политическое мировоззрение9. Множество понятий демократии обусловлено отсутствием в ней какого-либо содержательного смысла в результате практического применения в политической сфере. Осуществление деятельности (не всегда положительной) представителями народа или политическими объединениями под лозунгами демократии влечет приспособление данного определения под «нужды» конкретной исторической ситуации и личных интересов. Так, Л. А. Нудненко отмечает, что сужение сферы демократии и изощренная манипуляция ее институтами, прежде всего выборами,— вот что делает учредительную власть народа иллюзорной10.
Обратимся к рассмотрению признаков демократии. Л. А. Нудненко выделяет следующие ее признаки: суверенитет народа, равноправие граждан, подчинение меньшинства большинству при принятии решений и их выполнении, выборность основных органов государства. На современном этапе развития указанный автор добавляет к ним ценности либерализма: приоритет прав человека над правами государства, ограничение власти большинства над меньшинством, уважение права меньшинства иметь свое мнение и отстаивать его, верховенство закона и разделение властей10.
Останавливаясь на основополагающих характеристиках демократии на современном этапе ее развития, следует выделить три главных признака демократического политического режима, основанных на максимальном сближении идеального и действительного режимов.
Первым таким признаком является политический плюрализм, заключающийся в возможности реальной конкуренции за приход к политической власти.
Политический плюрализм находит свое отражение как в международных правовых актах, поддержанных Российской Федерацией, так и в ее внутреннем законодательстве. Так, ст. 21 Всеобщей декларации прав человека закрепляет право каждого на участие в управлении своей страной непосредственно или через избранных
представителей; ст. 11 Европейской конвенции
о защите прав человека и основных свобод и ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах подчеркивают свободу каждого на «ассоциации с другими». Конституция РФ в ст. 32 практически дублирует соответствующее положение Всеобщей декларации прав человека. Федеральное и региональное законодательство нашего государства, в свою очередь, развивает данные положения Конституции РФ и международно-правовых актов.
В реализации политического плюрализма уже несколько веков крайне важную роль играют такие объединения, как политические партии. Несмотря на то, что общественные объединения и, в частности, партии как таковые были известны еще со времен афинской демократии, на сегодняшний день в результате своей массовости они приобрели важнейшее значение для выражения интересов существующих в государстве социальных групп на политической арене. Партии сейчас — «недостающее звено в цепи демократического правления»11, позволившее решить проблему невозможности демократии в больших государствах, поставленную еще Аристотелем.
В то же время отношение к партиям было зачастую негативным как в античности и средневековье, так и в Новое время. Даже в ХХ в. Вальтер Зульцбах восклицает: «Подставьте вместо Сатаны эгоизм, экономические интересы, духовную и моральную ущербность вообще и получите схему, по которой не в Средние века, а во все времена строится партийная система»12. Действительно, партии чаще являются средством прихода к власти, а не ее осуществления.
В соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» таковыми в Российской Федерации признаются общественные объединения, созданные в целях участия граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления13. Их необходимость сложно переоценить: только политические партии имеют право выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в составе федеральных списков кандидатов14, то есть участвовать в формировании одной из палат высшего
законодательного органа. Не является ли такая норма ограничением политического плюрализма и препятствием реализации каждым гражданином своего права на участие в политической жизни? С позиций современного развития — вроде бы нет. Партии, в свою очередь, выступают объединением добровольным и индивидуальным, имеющим целью представительство определенной части народа, но, во-первых, прием в партию осуществляется в порядке, определенном ее уставом, то есть фактически может быть ограничен; во-вторых, несмотря на широкую поддержку народа, приход гражданина в законодательную власть без участия в его выдвижении партии невозможен.
В связи с волной «демократических» революций, прошедших недавно в странах мусульманского мира, следует отметить, что сменяемость высших должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления способствует реализации рассматриваемого нами признака демократии. Длительный период нахождения у власти одного лица может иметь как отрицательные, так и положительные последствия. Узурпация властных полномочий противопоставляется накоплению профессионального опыта, застой в развитии — стабильности политики государства. Ограничение срока полномочий должно способствовать преемственности власти в сочетании с новыми взглядами и прогрессивным развитием регулируемых общественных отношений.
В России из высших органов власти выборными непосредственно народом являются только Президент РФ (ст. 81 Конституции РФ) и Государственная Дума (ст. 96 Конституции РФ) — на шесть и пять лет соответственно. Должности в остальных органах являются назначаемыми или формируемыми, то есть им присуща многоступенчатая система избрания («выбор представителя представителем»). Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 16 Конституции РФ), поэтому срок его деятельности также ограничен. Члены Совета Федерации осуществляют свои полномочия в течение срока деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ15. Срок полномочий судей федеральных судов, в свою очередь, не ограничен16. Таким образом, правило сменяемости высших должностных лиц имеет множество исключений, которые в со-
временных демократиях не считаются экстраординарными.
Вторым признаком демократии является суверенитет народа, который должен проявляться в реальном представительстве народа в органах государственной власти и местного самоуправления, что предполагает выборность высших должностных лиц, а также возможность контроля народа за деятельностью всех органов государственной власти и местного самоуправления (в том числе формируемых не непосредственно народом, а его представителями). Принадлежность власти народу также означает принятие политических решений при его участии.
Выборы, как высшее и непосредственное выражение воли народа, являются одним из основных проявлений народного суверенитета. Несмотря на современную тенденцию сокращения количества выборных должностей с соответствующим ростом количества институтов многоступенчатой представительной демократии, выборы остаются основным способом формирования корпуса народных представителей, институтом, способствующим реализации представительной демократии. Необходимо упомянуть в этом контексте, во-первых, об отмене прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ в 2004 г.17, во-вторых, об отказе от выборности глав муниципальных образований18.
Участие народа в деятельности своих представителей не должно ограничиваться только их избранием. Народ должен иметь право контролировать деятельность тех, кого он выбрал управлять, а не подчиняться несправедливой власти. Одним из способов указанного контроля народа над органами государственной власти и местного самоуправления является принятие политических решений при участии народа, на что соответственно направлены институты представительной и партиципаторной демократии.
Гарантией реализации данного признака и пресечения узурпации власти в руках «бывших» народных избранников в демократическом правовом государстве должно стать разделение властей. Данный принцип сформулирован, в частности, в работах Ш. Монтескье, который выделяет три рода власти: «власть законодательную, власть исполнительную, ведающую вопросами международного права, и власть исполнительную, ведающую вопросами права граждан-ского»19, то есть судебную. Это так называемые «основные» ветви власти.
Указанная классификация ветвей власти не является исчерпывающей для формирования полноценного мнения о функционировании государства. Так, всегда существует власть контрольно-надзорная, являющаяся независимым арбитром трех названных ветвей власти, в России к ней, в частности, следует отнести Президента РФ, Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, прокуратуру РФ, Счетную палату РФ. Особое значение приобретает также избирательная власть, которая не связана напрямую с осуществлением государственных функций, но выступает как необходимая для надлежащего функционирования законодательной, исполнительной и судебной власти посредством организации их формирования на независимой и самостоятельной основе. Конституция РФ в ст. 15 закрепляет также учредительную власть, заключающуюся в установлении конституционных основ общественного и государственного строя и принадлежащую непосредственно народу и Конституционному Собранию. Можно выделить также и такие ветви власти, как политическая, президентская, прокурорская, финансовобанковская, но такое выделение, на наш взгляд, не представляется целесообразным.
Принципу разделения властей в демократическом государстве сопутствует установление системы сдержек и противовесов, основанной на разделении полномочий отдельных ветвей власти и установлении взаимных ограничений. Данная совокупность взаимоотношений способствует тому, чтобы ни одна ветвь власти не получила доминирующего положения по отношению к остальным.
Принцип разделения властей и система сдержек и противовесов обеспечивают учет интересов народа, ограничение власти его представителей с установкой системы внутреннего и внешнего контроля исполнения функций представительства органами государства.
Третьим признаком демократического политического режима является верховенство прав и свобод человека и гражданина, что предполагает существование государства для человека и защиту личности от недобросовестной власти государства независимо от наличия или отсутствия согласия гражданина на осуществление данной власти. Такое верховенство заключается не только в установлении круга неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина и обеспе-
чении их реализации, но также в возможности их защиты и фиксации закрытого перечня их ограничений в интересах других граждан и общества в целом. Так, ст. 55 Конституции РФ говорит о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Признак верховенства прав и свобод человека и гражданина, хотя и указывается последним, но является важнейшим в связи с его приоритетным положением для любого политического режима, желающего основать свою власть на широкой народной поддержке и функционировать продолжительный период времени без нарастания напряженности внутри государства. Приоритет прав и свобод человека и гражданина по отношению к воле народных представителей — гарантия реализации институтов демократии.
Л. А. Нудненко также отмечает, что права человека неразделимы в своем развитии и становлении с правовым государством, имеющим своей целью именно ограничение власти государства правами и свободами каждого20. В условиях демократии право — это господствующая категория, которая должна гарантировать реализацию демократических ценностей.
В чем же заключается специфика современной демократии? Признание государства демократическим основывается не только на определении наличия признаков демократии, но и на оценке ее превалирующих моделей при осуществлении государством своих функций. В данном случае будет уместно сочетание нормативного и описательно-эмпирических подходов к демократии, заключающееся в выборе ценностей демократии, которые реализуемы практически. Демократия современного мира должна строиться на главенствующей роли прямой и партиципаторной демократии в сочетании с демократией представительной как неизбежной, необходимой для уменьшения «фактора популизма» и повышения качества принимаемых решений в сферах, которые регулировать «толпой» просто невозможно.
Многие авторы говорят о демократии элек-
»21 ~ ~ тронной21, основанной на взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления с обществом с помощью средств
информационно-коммуникационных технологий. Электронная демократия пока является направлением будущего развития, но уже на сегодняшний день можно сказать, что она позволит выйти на новый уровень развития партиципаторной, а затем и прямой демократии, перейдя к сообществу «управляющих», которое составит конкуренцию правительствам и парламентам22.
Активное развитие в Российской Федерации получил сегодня проект «Электронное правительство», в том числе и федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг»23. Задача реализации указанного проекта была поставлена принятым 28 января 2002 г. постановлением Правительства РФ «О федеральной целевой программе “Электронная Россия (2002-2010 годы)”»24. На дальнейшее развитие этого проекта были направлены распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р «О концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года»25 и Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»26. Таким образом, более чем за десятилетие проект перешел из стадии наличия «на бумаге» во вполне структурированную систему (в том числе с точки зрения правового регулирования), проходящую тестирование на практике и явно имеющую большой потенциал развития и совершенствования.
Примечания
1 Даль, Р. Демократия и ее критики / под ред. М. В. Ильина. М., 2003. С. 9.
2 См.: Аристотель. Сочинения : в 4 т. М., І983. Т. 4. С. 459.
3 См.: Теория государства и права : учеб. для юрид. вузов / под ред. С. С. Алексеева. М., 2005. С. 252.
4Даль, Р. Указ. соч. С. І2.
5 Фромм, Э. Анатомия человеческой деструктивности / пер. с англ. Э. М. Телятникова, Т. В. Панфилова. М., 2004. С. 10.
6 Carr, R. American Democracy in Theory and Practice / R. Carr, M. Bernstein, D. Morrison, J. McLean. N.Y., 1959. P. 27.
7 Перечень государств с развитой экономикой определен Международным валютным фондом и Всемирным банком [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.imf.org/external/pubs/ft/ weo/2010/02/pdf/c4.pdf#ae)
8 См.: Токвиль, А. Демократия в Америке. М., І994. С. 74.
9 См.: Ковлер, А. И. Кризис демократии? Демократия на рубеже XXI века. М., І997.
10 См.: Нудненко, Л. А. Теория демократии. М., 200І. С. 14.
11 Исаев, Б. А. Теория партий и партийных систем : учеб. пособие. М., 2008. С. 102.
12 Зульцбах, В. Основы образования политических партий / пер. с нем. И. Гиляровой. М., 2006. С. 20.
13 Федеральный закон «О политических партиях» от
11 июля 2011 г. № 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 200І. № 29. Ст. 2950.
14 Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от І8 мая 2005 г. № 5І-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 2І. Ст. І9І9.
15 Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
16 Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря І996 г. № і-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. І997. № І. Ст. І.
17 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» от ІІ декабря 2004 г. № І59-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
18 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
19Монтескье, Ш. О духе законов [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lib.rus.ec/b/174603/read
20 См.: Нудненко, Л. А. Указ. соч. С. 57-58.
21 См., напр.: Руденко, В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.
22 См.: Васькова, М. Г. Проблемы становления и реализации электронной демократии в электронном государстве // Рос. юрид. журн. 20І0. № 4. С. 4.
23 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.gosuslugi.ru/
24 Собрание законодательства РФ. 2002. № 5. Ст. 531.
25 Собрание законодательства РФ. 2008. № 20. Ст. 2372.
26 Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 20І0 г. № 2І0- ФЗ // Собр. законодательства РФ. 20І0. № 3І. Ст. 4І79.
