CC BY
108
УДК 321.02
В. Е. Шорохов
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Новосибирск, Россия)
ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОРРУПЦИОННЫЙ ЛОББИЗМ
В статье рассматриваются одна из наиболее актуальных проблем современного общества — коррупция и негативные последствия, порождаемые этим явлением, в том числе влияние коррупционного лобби на общество. Раскрывается понятие «политическая коррупция». Выявляются структурные элементы политической коррупции. Ключевые слова: политика, общество, лоббизм, коррупция, противодействие коррупции.
Постановка проблемы. Политическая коррупция, по выводам отечественных и зарубежных экспертов, является результатом существующих недостатков демократического режима. Недостатками, которые могут вызвать кризисные явления в демократическом государстве, являются дефектность и дисфункциональность соответствующего политического режима.
Дефектность проявляется в неспособности демократического режима функционировать в соответствии с установленными им самим правилами, в частности обеспечивать выполнение законов.
Дисфункциональность проявляется в неспособности демократии обеспечивать приемлемый для общества уровень справедливости, т. е. способствовать снижению уровня социального неравенства, защищать большинство граждан от экономической эксплуатации, социальной дискриминации и политического угнетения, обеспечивать оптимальный уровень доступа к благам культуры и образования и т. п.
Обзор литературы. Лоббизм как социальное явление описывается многими исследователями.
Так, в свое время Т. Гоббс и Ж.-Ж. Руссо говорили о влиянии на принятие политических решений частных интересов, в целом рассматривая явление лоббизма крайне негативно.
Политический оттенок лоббизм приобрел в XVIII в. в Соединенных Штатах Америки, когда термином «лоббирование» стали называть покупку голосов за деньги в Конгрессе. В XIX в. в США явление лоббизма стало приобретать системный характер, когда министры и сенаторы стали часто встречаться с влиятельными избирателями и в дальнейшем принимать решения в пользу их интересов.
В западной научной литературе принято больше использовать категорию «лоббирование», а не «лоббизм», однако эти понятия зачастую не различают по сути. Но сегодня можно наблюдать
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2017. № 4 (10). © В. Е. Шорохов, 2017
уточнения, когда «лоббизм» в пределах системно-функционального подхода определяется как институт политической системы, обеспечивающий взаимовлияние субъектов политической интеракции для поддержания равновесия в обществе, а «лоббирование» — как процесс, за которым стоит желание достичь определенной цели.
Считается, что первым в политологии проблему лоббизма рассмотрел американский политолог А. Бентли в работе «Процесс государственного управления. Изучение общественных давлений», проинтерпретировав сам факт посредничества как определяющее явление в контексте налаживания общественного согласия в демократическом обществе между различными группами. Политическая жизнь общества, по его мнению, представляет собой столкновение и борьбу различных групп, которые отстаивают свои интересы.
Другие исследователи (Д. Трумэн, Э. Латам, Т. Парсонс, М. Дюверже) особое внимание уделяли политическим группам интересов как основе лоббистской деятельности1. М. Дюверже, автор известного научного труда «Партийная политика и группы давления», считал необходимым выделять «традиционные», или «общинные», группы репрезентации политических интересов, «группы по обычаю», «группы защиты», «группы поддержки» и «ассоциативные» группы репрезентации политических интересов, под которыми понимал «новые социальные движения»2.
В контексте рассматриваемой проблемы привлекает внимание исследование М. Олсона «Логика коллективных действий: Общественные блага и теория групп»3, которая положила начало новому этапу изучения социальных движений и групповых интересов. Например, М. Олсон
1 Cм. подробнее: Тихомирова Е. Лоббизм как составная часть международного PR // Полит. менеджмент. 2005. № 1 (10). С. 143—151.
2 Дюверже М. Партийная политика и группы давления // Социально-гуманитар. знания. 2000. N° 4. С. 267—268.
3 См.: Олсон М. Логика коллективных действий: Общественные блага и теория групп : пер. с англ. М. : Фонд Экономической Инициативы, 1995. 165 с.
утверждает, что государство создается бандитами, которые имеют преимущества перед другими в организации насилия, а затем они начинают создавать общественные блага, сберегать и инвестировать, что создает условия для создания государственного порядка, трансформируя бандитов в правителей-автократов.
Несмотря на достаточно широкий спектр определений лоббистских групп в работах различных исследователей, всех их объединяет одна общая черта: в группы репрезентации политических интересов входят лица, которые могут оказывать непосредственное влияние на принятие политических решений и контролировать их реализацию, а также влиять на кадровые расстановки в органах власти.
Изложение материала. В условиях, когда политика превращается в разновидность сверхдоходного бизнеса, соответствующие цели становятся определяющим фактором функционирования центров административной и политической власти. В этой ситуации появление политической коррупции становится неизбежным.
Политическая коррупция имеет следующие структурные составляющие:
— субъекты — лица, наделенные политической и административной властью, политические функционеры, чиновники, соответствующий бюрократический аппарат. Эта категория лиц является так называемыми «принципалами». К субъектам также следует отнести государственных агентов, которые при отсутствии властных полномочий имеют доступ к административному и информационному ресурсам и выступают посредниками, а также «клиентов», в число которых входят, в частности, крупные бизнес-группы, заказчики выгодных административных и законодательных решений. Клиентская и частично посредническая группы фактически представляют собой массив «взяткодателей»;
— цели — получение личных выгод, расширение частного потребления, личное обогащение;
— содержание коррупционных действий — перераспределение категории коллективных благ в личные посредством использования властных полномочий и политических средств;
— характер действий — противоправность, юридическая и моральная нелегитимность, нарушение юридических норм.
Можно утверждать, что политическая коррупция присуща как этапу формирования и приватизации власти, так и этапу ее использования.
Наряду с политической коррупцией, которая является атрибутом современной политики, существует так называемая бюрократическая коррупция. В странах, имеющих высокий уровень распространения коррупции, бюрократическая коррупция превращается в определяющий, системообразующий компонент государственного управления на всех его уровнях.
Несмотря на внешнее технологическое сходство политической коррупции с бюрократической, одним из главных отличий является возможность ее субъектов влиять на формирование
правовых рамок политического процесса. Прежде всего это касается изменений юридических правил, регулирующих политический процесс: содержания конституционных законов или отдельных их положений, законодательных актов, устанавливающих нормы избирательного процесса, статус и полномочия тех или иных властных структур, порядок осуществления государством и его органами конкретных функций. В таком случае власть отделяется от избирателей как минимум двумя «блокпостами»: политическими партиями (которые фактически являются своеобразными политическими бизнес-холдингами) и бизнес-структурами, которые контролируют те или иные группы «своих» депутатов.
Согласно определению Международной неправительственной антикоррупционной организации «Transparency International», политическая коррупция рассматривается как злоупотребление политической властью для частного блага. Если попытаться объединить понимание политической коррупции как на теоретическом, так и на общественно-сознательном уровне, исходя из мнений специалистов, представляется целесообразным применение следующего определения: «...политическая коррупция есть нелегитимное использование участниками политического процесса и носителями публичной власти их возможностей и полномочий с целью получения личных или групповых выгод»1.
При этом выгода может иметь любой характер — от непосредственно материального (финансово-монетарного, имущественного и т. д.) до символического (получение социального престижа, карьерное продвижение и т. д.). При этом политические коррупционные действия, состоящие в частном использовании публичных полномочий и возможностей, как правило, приобретают противоправные формы.
Политическая коррупция является основой системной коррупции, превращающейся в способ существования общества, его нормой политической и экономической жизни. Признаком системности является уменьшение прозрачности в деятельности государственных служащих, расширение зон деятельности, которые находятся вне общественного доступа и, соответственно, вне общественного фокуса. Политическая конкуренция замещается личными договоренностями, властная — находится вне партийного, парламентского и общественного контроля. Бюрократия постепенно приобретает особый статус, влияние и положение в обществе, которые присущи автократическим режимам. Любые реформы, которые имеют большое значение для общественного развития, но противоречат интересам коррумпированной верхушки, тормозятся.
Разновидностью политической коррупции можно считать политическое коррупционное лобби. Согласно Британской энциклопедии, как отмечает Р. М. Тучак, под «лоббизмом» понимается
1 Квон Д. А. Политическая коррупция: понятие, цели, субъекты // Власть. 2015. № 7. С. 51.
РАЗДЕЛ 2. ИДЕОЛОГИЯ И ПОЛИТИКА
«любая попытка частных лиц или групп интересов оказать влияние на решения, принимаемые правительством. В своем первоначальном смысле лоббизм означает попытки влиять на позицию законодателей, главным образом в кулуарах законодательных органов власти. Отдельные формы лоббизма неизбежны в любых политических системах»1.
Если суммировать имеющиеся дефиниции «лоббизма», то возможно выделить ряд черт, определяющих это понятие.
Во-первых, наличие субъектов и объектов воздействия. Объектами воздействия являются, как правило, законодательные и исполнительные органы власти. Во-вторых, лоббистская деятельность ведется в определенных интересах. В-третьих, лоббисты выполняют функцию посредничества между гражданами и государственными органами. В-четвертых, лоббизм предоставляет группам граждан возможность косвенно участвовать в принятии и реализации правовых и политических решений, что очень важно (особенно для бизнеса), поскольку у большинства этих групп может не быть своих представителей в парламенте или в правительственных кругах.
Безусловно, можно выделить и положительные черты лоббизма.
Так, лобби часто призвано выполнять функцию медиатора между государством и гражданами при обмене информацией для принятия определенных максимально взвешенных решений, так как учитываются интересы наибольшего количества социальных групп.
Осуществление лоббизма, следовательно, должно способствовать реализации демократического принципа плюрализма общественных интересов. При этом, используя процедуры лоббистской деятельности, социальные группы получают возможность влиять на принятие конкретных политических или управленческих решений.
Вместе с тем представляется очевидным, что лоббистские механизмы взаимодействия влиятельных групп граждан и государства в значительной степени носят закулисный, хаотичный и коррупционный характер. При этом значительными преференциями в таком взаимодействии с властными структурами обладают достаточно сильные хозяйствующие субъекты, имеющие разветвленную сеть связей в руководстве государством и достаточные финансовые ресурсы.
При этом легальность лоббизма определяется отношением уровня его распространенности к уровню законодательного решения по использованию соответствующих практик. Если в законодательстве той или иной страны разрешено использование лоббизма, то в таком виде вряд ли его можно признать коррупционным, и наоборот.
Итак, можно констатировать тот факт, что лоббизм находится на стыке формальных и не-
1 Цит. по: Тучак Р. М. Коррупция как социально-правовое явление // Актуальные проблемы государственного управления : сб. науч. тр. Харьков : Изд-во ХарРИ НАГУ «Магистр», 2006. № 3 (30). С. 204.
формальных практик осуществления влияния на решения власти.
В полной мере можно поддерживать позицию исследователей, которые утверждают, что лоббизм — это «процесс влияния крупных и средних хозяйствующих субъектов (субъектов лоббистской деятельности) на уполномоченные органы государственной власти любого уровня (объекты лоббистской деятельности) с целью принятия того или иного решения в интересах субъектов хозяй-ствования»2. Итогом такого лоббирования должно стать увеличение дохода компании за счет предоставления ей особых преференций. При этом последние могут предоставляться не только адресно, но и определенным секторам экономики в целом.
Лоббизм чаще становится способом удовлетворения интересов одних социальных групп при одновременном ограничении других. Кроме того, существует опасность размывания демократических основ общества, преобразования государственных институтов в механизмы реализации интересов мощных финансовых групп. Как известно, результативность лоббизма, осуществляемого в пользу высших финансово-промышленных групп, значительно выше, чем у средних или мелких субъектов. Необходимо отметить, что постоянная повторяемость таких ситуаций в итоге может привести к дестабилизации ситуации в деловых кругах, увеличению доли напряженности в обществе.
Еще одна опасность лоббизма как формы проявления коррупционных отношений заключается в блокировании действительно актуальных решений, направленных на развитие общества в целом, и в препятствовании решения общественно важных вопросов.
Следовательно, нельзя не отметить двоякую природу лоббизма.
Политическое коррупционное лобби в экономической сфере характеризуется сращиванием бизнес-сообществ и политических групп. Контроль над ресурсами и наиболее прибыльными сферами экономики требует функционирования рынка коррупционных услуг. Он характеризуется не просто эпизодическими сделками по купле-продаже отдельных коррупционных услуг, а долгосрочным, комплексным, многофункциональным, межведомственным обслуживанием. Указанный рынок решает несколько задач для «принципалов» и «клиентов»:
— распределение «блокировочных» или контрольных пакетов акций между группами «принципалов»;
— создание благоприятных условий для подконтрольного бизнеса — налоговых и подобных им льгот, создание монополий;
— защиту «принципалами» собственности и интересов подконтрольного бизнеса;
— организацию искусственных банкротств для перехвата собственности в свою пользу и пользу «клиентов»;
2 Альпидовская М. Л. Эволюция института бюрократии в социально-экономической системе : автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2009. С. 14.
— участие в управлении ресурсами через непотизм.
Особенно разрушительны последствия политической коррупции в судебной власти и секторе безопасности. Суды, органы охраны и правопорядка становятся обслуживающим компонентом коррупционной системы. Нивелируется сам смысл правосудия. Борьба с коррупцией или не ведется вовсе, или ограничивается показным разоблачением коррупционных связей отдельных чиновников среднего и низшего звена. Журналистские расследования и работа правозащитников воспринимаются как покушение на честь мундира и репутацию ведомств, «заказной компромат». Материалы таких расследований, как правило, игнорируются, их инициаторы — преследуются.
В политике следствием политической коррупции является фактическая монополизация политической сферы и последующая «приватизация» государства — узурпация власти без формальных атрибутов переворота. Лидерство в этом процессе принадлежит «новой номенклатуре» — представителям высокопоставленного чиновничества, олигархата и политиков. Основной ее особенностью является то, что «новая номенклатура» — это не просто бюрократия, высшие государственные менеджеры, это класс, который не столько управляет государством, сколько властвует им. Самовольно устанавливаются правила взаимодействия с обществом, практически исключающие любой гражданский демократический контроль. Устанавливаются правила собственного воспроизводства и механизмы самосохранения, демократические институты приобретают декоративные черты.
Противодействие политической коррупции неизбежно столкнется с целым рядом проблем, например с ее латентным, скрытым от большинства населения и общества характером. Пространством осуществления политической коррупции, как правило, является верхушка общества — его
политическая и административная элита, потому политические коррупционные действия не затрагивают повседневных, бытовых интересов рядового гражданина и не вызывают широкого общественного возмущения. Акты политической коррупции, как правило, растянуты во времени и пространстве, а конечные результаты ее деятельности можно узнать только с появлением сомнительных законов, постановлений и непостижимых для логики кадровых назначений.
Указанные проблемы требуют принятия действенных мер системного характера по их устранению, прежде всего со стороны специально уполномоченного органа по вопросам антикоррупционной политики, среди которых первоочередным является совершенствование законодательства, регулирующего деятельность политических партий, законодательной и исполнительной ветвей власти. Необходимо ввести в правовое поле и соответствующую судебную практику, четкое юридическое определение феномена «политической коррупции» в целом и «политического коррупционного лоббизма» в частности.
Важным аспектом при формировании соответствующих мер по противодействию этим явлениям, как справедливо отмечает Л. В. Савинов, является учет региональных и этнических осо-бенностей1. Другим важным шагом является развитие полноценной системы антикоррупционного образования и просвещения общества2, а также разъяснение опасности политической коррупции и повышение политической культуры лиц, нахо-
3
дящихся у власти .
Шаги в этом направлении ведутся, но недостаток научных исследований, прикладного изучения проблемы не только на национальном, но и на международном уровне не дает сегодня возможности сформировать более четкие задачи в этой сфере. Эффективность этих мер может быть обеспечена только наличием политической воли и активного содействия гражданского общества.
V. E. Shorokhov
POLITICAL CORRUPTIONAL LOBBISM
The article considers one of the most urgent problems of modern society — corruption and the negative consequences caused by this phenomenon, including the impact of the corruption lobby on society. Structural elements of political corrupt are identified.
Keywords: politics, society, lobbyism, corruption, counteraction to corruption.
1 См.: Савинов Л. В. Коррупция как ментальность нации и этноса // Гос. власть и местное самоуправление. 2011. № 3. С. 37—39.
2 См. об этом: Шорохов В. Е. Антикоррупционное образование в рамках реализации государственной антикоррупционной политики // Развитие территорий. 2016. N° 3—4 (6). С. 74—78.
3 См.: Шорохов В. Е. Антикоррупционное образование государственных и муниципальных служащих // Филолог. науки. Вопр. теории и практики. 2016. № 12—2 (66). С. 207—209.
