CC BY
97
Политика и правовое государство
А.А. ВАСЕЦКИЙ, A.A. VASETSKIY,
Н.Д. КОРОЛЬКОВА N.D. KOROLKOVA
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ВЫБОРНЫЕ СИСТЕМЫ КАК ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОЙ
ПОЛИТИКИ
POLITICAL PARTIES AND ELECTORAL SYSTEMS AS FACTORS OF PUBLIC POLICY FORMATION
Ключевые слова:
публичная политика, выборы, политические партии, общественные объединения, общественный и индивидуальный интерес
В статье анализируется проблема артикуляции и агрегации общественных и индивидуальных интересов граждан РФ в условиях проведения выборов по смешанной и пропорциональной системе. Авторы рассматривают последствия внесения в избирательное законодательство поправок для решения этой проблемы на разных уровнях публичной власти.
Артикуляция и агрегация общественных и индивидуальных интересов граждан и их сообществ составляет содержание функции публичной политики как процесса, где индивидуальный интерес имеет право на реализацию. Какие организации берут на себя ответственность выполнения этой функции? Ответ на этот вопрос может прояснить характер публичной политики и ее влияние на политический процесс.
Избирательное право как средство контроля и способ формирования государственной власти и местного самоуправления долж-
Key words:
public policy, elections, political parties, public associations, public and individual interest
This article analyzes the problem of aggregation and articulation of social and individual interests of Russian citizens in conditions of elections on the mixed and proportional system. Consequences of the amendments to the electoral law are considered, which are to address this issue at different levels of public authority.
но способствовать укреплению демократических основ выборов, приданию выборному процессу стабильного характера. В этой связи представляется важным проследить, как влияют вносимые в законы о выборах изменения на возможность выражения интересов граждан Российской Федерации.
В демократических политических системах функцию агрегирования интересов в основном выполняют политические партии. В силу отсутствия в России развитого гражданского общества партийная система в нашей стране
изначально сформировалась как неизбежно более слабая, чем в классических западных демократиях [3]. Зрелость и жизнеспособность политического плюрализма, включая партийную систему, определяются тем, в какой степени в обществе сформировались разнообразные центры и источники власти и влияния, появилась ли инфраструктура, обеспечивающая условия для кристаллизации групповых интересов и их выражения через демократические механизмы публичной политики.
Катализаторами современной российской многопартийности можно назвать демократическое движение и переход в 1993 г. от мажоритарной избирательной системы к смешанной, которая на ранних стадиях развития партийных систем позволяет большему числу партий получать парламентское представительство. Российские политические партии в начале становления многопартийной системы были уравнены в правах с другими общественными объединениями. Появились протопартийные образования, которые, не имея серьезной социальной базы, были неспособны осуществлять агрегацию общественных интересов.
Число участников российской партийной системы, претендовавших на общероссийский статус, к 2000 г. составило более 250 формирований. Введение в качестве
нормы для регистрации партии требования сбора и представления подписей избирателей в поддержку партийных списков и кандидатов по одномандатным округам способствовало продвижению в число кандидатов представителей избирательных объединений. Пороговый барьер в 5% действительных голосов избирателей, установленный Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., не привел к консолидации партий демократической направленности, но обеспечил консолидацию избирателей, ориентируя их на более влиятельные авторитетные партии [7, с. 21].
Выборы в Государственную Думу РФ в декабре 2003 г., на которых «против всех» по различным регионам голосовало от 3,58 до 6,58% избирателей (4,7% голосов), и региональные выборы 2004— 2005 гг., где уровень протестного голосования оказался еще выше — от 9,58 до 20,05%, убедительно показали, что в российском обществе существует явный запрос на новые политические силы [6]. Они продемонстрировали слабость социальной базы многих партий, их недостаточную связь с обществом в вопросах формирования программ и выдвижения лидеров, зависящих не от интересов избирателей, а от партийной верхушки, фактически подвели итог десятилетию развития российского парламента: в ходе
Васецкий А.А., Королькова Н.Д. Политические партии и выборные системы как факторы формирования...
Политика и правовое государство
проведения выборных компаний обозначилась тенденция к сокращению количества партий, представленных в нижней палате.
Серьезной попыткой движения в этом направлении стало принятие Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3. Поправки были призваны стимулировать активность партий в работе с избирателями, направлены на повышение их политической и общественной роли. Изменения законодательства затронули процедуру регистрации кандидатов в депутаты Государственной Думы РФ и требования к материалам предвыборной агитации. Избирательные блоки были исключены из перечня участников выборного процесса.
Поправки к Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № 3-Ф3 были направлены на повышение эффективности представительства интересов региональных сообществ в парламенте. Кроме того, в законодательном акте было введено положение об «императивном мандате», в соответствии с которым депутаты лишаются полномочий при добро-
вольном выходе из своей фракции и переходе в другую.
Внесение поправок в избирательное законодательство и регламент Государственной Думы РФ предопределило наступление нового этапа становления российской избирательной политики, организации выборов, повлияло на последующее развитие института выборов и парламентаризма.
На начало 2007 г. Министерством юстиции РФ было зарегистрировано 32 общероссийские политические партии. Выборы в региональные парламенты 11 марта 2007 г. продемонстрировали действие внесенных в избирательное законодательство поправок. Не все политические силы смогли принять в них участие: из 135 участников представленных партийных списков лишь 91 партия дошла до вы-боров1.
К участию в выборах Государственной Думы РФ в декабре 2007 г., проводимых по пропорциональной системе, были допущены 11 политических партий. На этом этапе тенденция к сокращению количества представленных в парламенте политических партий получила свое
1 Избирательная кампания по выборам региональных парламентов 11 марта 2007 г.: краткие итоги (на 11 апреля 2007 г.). [Электронный ресурс] // Независимый институт выборов. Мониторинг избирательных компаний. Ш^1_: http://www.vibori.ru/Regs/ itog110307.htm (дата обращения: 07.04.2011).
дальнейшее развитие: лишь четыре партии смогли создать свои фракции в Государственной Думе пятого созыва, что предоставило им дополнительные возможности как влиять на реальную политику, так и воздействовать на электорат.
Участники нового состава Государственной Думы РФ не оставили без внимания избирательное законодательство: были внесены поправки, которые затронули сроки полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы, допустимый процент брака среди подписей, собираемых в поддержку кандидатов и партий, был снижен до 5. Кроме того, партиям предстояло преодолеть 7% барьер для получения депутатских мандатов, т. к. законом ранее было предусмотрено предоставление мандатов партиям, получившим менее 7%, но более 5% голосов избирателей. Вносятся изменения в требования к партийным спискам. Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ стимулировал партии к участию в политической борьбе за голоса избирателей и выдвижению своих кандидатов (возможно, и не членов партии) для участия в выборах органов публичной власти, внесенные в этот законодательный акт поправки затронули вопросы финансирования партий.
Поскольку бюджетное финансирование партий напрямую зави-
сит от числа полученных ею на федеральных выборах голосов, в наиболее благоприятных условиях на сегодняшний день оказывается «Единая Россия» — самая многочисленная политическая партия в России. Согласие в 2007 г. Президента РФ В.В. Путина стать лидером «Единой России» способствовало ее становлению как партии власти. Активное создание региональных структур партии «Единая Россия» осуществляется с использованием «административного ресурса» и при непосредственной поддержке местных финансовых и промышленных кругов, которые связывают свое стабильное положение в обществе с принадлежностью к «партии власти». Происходит формирование партии власти «сверху»: выражая интересы властвующей элиты, она приобретает статус партии власти. Создаваемая исполнительной властью, стремящейся сохранить свое положение, она вынуждена выполнять функцию представительства интересов с целью легитимации власти [5, с. 164].
Нельзя отрицать положительный эффект обозначенной выше стратегии: «Присутствие на всех этажах управления системы политиков и чиновников, контролируемых правящей партией, становится важным фактором перехода к режиму кооперации между органами центральной, региональной и местной власти» [9].
Васецкий А.А., Королькова Н.Д. Политические партии и выборные системы как факторы формирования...
Политика и правовое государство
Однако положительным такое взаимодействие может быть лишь при условии актуализации интересов граждан и целенаправленной деятельности по их защите.
Политические партии в современной России, часто стремясь воспользоваться государственной поддержкой, в большей степени определяют поведение избирателя, нежели стремятся пробудить у него осознание своих интересов. Отмечается и определенное смещение приоритетов в деятельности партий, их переориентация от агитационной и даже предвыборной активности в сторону интеллектуальной деятельности, связанной с выработкой различных, в том числе альтернативных, программ и проектов общественного развития [8, с. 52].
Обособленность общества от политических партий становится все более очевидной, поскольку «последние не располагают устойчивой массовой поддержкой и развиваются не как посредники между гражданским обществом и государством, а как инструменты политической борьбы между элитными группами» [10]. Исследуя источники влияния на принятие властных решений, А. Зудин выделил неформальную иерархию элит. На первой позиции — федеральная административная элита, силовики федерального и регионального уровней, руководство госкомпаний и госкорпораций; на второй — элита бизне-
са, региональные лидеры и политическая элита. В соответствии с представленной иерархией элит сформировались группы влияния, которые могут оказывать воздействие на принятие властных решений через режим консультаций в формате согласований (Государственный совет, Общественная палата, общественные советы при министерствах, Совет по конкурентоспособности и предпринимательству). Выделяя роль элит в этом процессе, можно согласиться с мнением А. Зудина о «персоналистич-ности» субъектов влияния, которые «представлены в первую очередь конкретными людьми, и только потом — и далеко не во всех случаях — организациями и институтами, с которыми они связаны»1.
Сохранение демократии как формы народовластия требует создания более мощной базы, демократии как «образа жизни» граждан [4, с. 132]. Такое отношение к политической жизни общества в современных условиях все еще слабо ассоциируется с представлением о публичной политике, формирующим осознание истинного места
1 Зудин А.Ю. Распределение источников влияния на принятие властных решений. [Электронный ресурс] // Институт общественного проектирования: официальный сайт. Ежегодный доклад ИнОП «Оценка состояния и перспективы политической системы России». 2009. 2 апреля. Ш^1_: 1лйр:// www.inop.ru/files/Chapter9.pdf (дата обращения: 27.11.2010).
общественных объединений и политических партий современного типа во всех сферах гражданского общества и во взаимодействии с государством. Ю. Загоруйко считает, что «публичная политика — это не инструмент, при помощи которого истеблишмент манипулирует народом и общественным мнением, и не инструмент, которым пользуется оппозиция в борьбе за власть. Это, прежде всего, способ сосуществования народа и власти» (цит. по: [1, с. 31]). Содержание публичной политики в России свидетельствует о том, что общество приспосабливается к предлагаемым ему со стороны государства способам сосуществования, проявляя при этом определенное терпение, оно вырабатывает свои способы адаптации. Потенциал системы общественного регулирования при минимизации политического компонента сосредотачивается в высших слоях общества, теневые технологии согласования интересов элит замещают публичный политический дискурс, имеющий целью агрегацию и аккумуляцию интересов всех индивидов и общественных групп.
Административное укрепление государственности и централизованных рычагов управления способствовало формированию в современной России властного режима, характеризуемого понятием «мягкий авторитаризм», введенного Р. Дарендорфом. Его черты — «кон-
центрация властных полномочий в руках узкого круга правящей элиты в сочетании с относительной свободой для граждан, не посягающих на монополию власти на принятие политических решений» [4, с. 134]. Модель «мягкого авторитаризма» в наибольшей степени отвечает историческому опыту, российским традициям, нынешней политической обстановке [2, с. 24].
«Единая Россия», обладая определенным властным потенциалом, выступает скорее не в качестве партии власти, а в большей степени — партии при власти. Она, безусловно, доминирует в политическом пространстве, но не на уровне влиятельных политических акторов, а в ограниченном пространстве поля публичной политики, где пытаются действовать политические партии. При этом она может рассчитывать на использование административного ресурса лишь в обмен на признание верховенства самой административно-управленческой элиты, аккумулируя, в первую очередь, ее интересы и выступая их ретранслятором через представительные институты различного уровня и партийные каналы [11, с. 36—38]. Именно эта последняя особенность, отражающая ограниченную способность российских партий выступать представителями интересов различных общественных групп, может быть весомым аргументом против переноса
Васецкий А.А., Королькова Н.Д. Политические партии и выборные системы как факторы формирования...
Политика и правовое государство
пропорциональной системы на муниципальные выборы. Такой перенос лишь усилит зависимость муниципальной власти от региональных органов при создании условий для доминирования одной партии. Формирование представительной власти на всех властных уровнях с преобладанием единороссов будет способствовать движению в направлении перехода к государству-партии, а с учетом существования практики соблюдения партийной дисциплины — к авторитарному режиму. В свою очередь, значительно ограниченной будет сфера публичной политики. Альтернативу такому развитию может предложить только сильная оппозиция при поддержке гражданского общества, которые на настоящий момент не имеют достаточных финансовых и идеологических ресурсов.
Выборы в региональные законодательные собрания и органы местного самоуправления 13 марта 2011 г. проходили в условиях массового представительства кандидатов от партии «Единая Россия», выдвинутых практически на каждый мандат. Отсутствие необходимости собирать подписи в поддержку кандидатов от партий, представленных в Государственной Думе, упрощает процедуру их регистрации и включения в списки для голосования. В более сложной ситуации оказываются самовыдвиженцы и общественные объединения, участие ко-
торых в муниципальных выборах допустимо, но требует сбора подписей избирателей в свою поддержку.
В последнее время региональные лидеры все более активно высказываются о переходе к пропорциональной системе на муниципальных выборах. Обеспечит ли это на муниципальном уровне представительство интересов всех групп населения? Учитывая особенности российских политических партий, их зависимость от региональных элит, такое видится маловероятным. Смысл самой идеи местного самоуправления будет утрачен, поскольку представители населения оказываются в рамках партийной дисциплины. Кроме финансовой зависимости местных администраций от региональной власти при реализации партийной системы проявится политическая зависимость депутатов местных советов и глав муниципальных образований. Противостоять наметившейся тенденции трудно: законы о местном самоуправлении принимают региональные власти, которые стремятся расширить сферу своего влияния в регионе. Подобные вопросы, затрагивающие интересы всех жителей местных сообществ, следовало бы выносить на местные референдумы. Такая инициатива может исходить от общественных объединений, советов муниципальных образований и должна сопровождаться сбором подписей участ-
ников предлагаемого референдума, количество которых, в соответствии с законом, не может быть менее 25 человек, но должно достигать не более 5% от общего числа лиц, принявших участие в голосовании, что вполне реализуемо.
Изменения в законодательстве о выборах ведет к проявлению пассивности населения в выборных компаниях, при этом, получив преференции по результатам прошлых выборов, имея опыт и возможность удержания власти, политические партии теряют стимул к реальной политической борьбе, что заметно по резкому снижению их активности в ходе предвыборной агитации. Голосование на выборах утрачивает значение канала влияния на формирование института представительства интересов различных групп населения. Институализированные формы реализации публичной политики перестают работать. В этой связи обнадеживает принятие в Москве и Санкт-Петербурге при активном участии некоммерческих организаций «Концепции
развития взаимодействия органов исполнительной власти с общественными организациями», направленной на обеспечение взаимодействия на условиях межсекторного социального партнерства. Очевидно, что в ближайшее время потребуется более активное включение экспертов в оценку принимаемых решений и их возможных последствий, обеспечение доступности данных экспертизы, открытое их обсуждение в СМИ и сети Интернет. При решении вопросов местного значения, практически затрагивающих индивидуальные и групповые интересы жителей, население проявляет заинтересованность в их решении, но только эксперты смогут противостоять возможным манипуляциям со стороны власти и преследующей собственные интересы местной элиты. Таким образом, даже в условиях преобладания централизованных процессов в развитии демократии можно продвигаться в направлении формирования демократического характера публичной политики.
1. Беляева Н.Ю. Публичная политика в России: сопротивление среды // Полис. 2007. № 1. С. 22-32.
2. Бондар А. Российская государственность: традиции и динамика // Власть. 2009. № 4. С. 22-25.
3. Васецкий А.А. Развитие политической системы через взаимодействие государства и гражданского общества // Управленческое консультирование. 2006. № 4. С. 128-142.
4. Красин Ю.А. Метаморфозы демократии в изменяющемся мире // Полис. 2006. № 4. С. 127-138.
5. КулинченкоА.В. Политические партии и развитие демократии: опыт России и Германии // Полис. 2004. № 2. С. 156-169.
6. Кынев А.В. В ожидании нового электорального предложения. Выборы региональных законодательных собраний конца 2004 — начала 2005 гг. // Полис. 2005. № 3. С. 116-130.
7. Лапаева В.В. Выборы в Государственную Думу 1995 г.: Проблемы совершенствования законодательства // Государство и право. 1996. С. 21-33.
Васецкий А.А., Королькова Н.Д. Политические партии и выборные системы как факторы формирования...
Политика и правовое государство
8. Лифанов А.В. Актуальные проблемы политической науки и современной политической практики: Вопросы и ответы. Новосибирск, 2005.
9. Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и эффективность. Реформа федеральных отношений и местного самоуправления через призму теории эффективной децентрализации // Полис. 2005. № 3. С. 92-101.
10. Панов П.В. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России. Кроссрегиональный сравнительный анализ // Полис. 2004. № 6. С. 102-117.
11. Перегудов С.П. Политическая система России: опыт коллективного проектирования. (По материалам доклада ИНОП) // Полис. 2009. № 6. С. 33-47.
References
1. Belyaeva N. Yu. PubLichnaya poLitika v Rossii: soprotivlenie sredy // Polis. 2007. № 1. S. 22-32.
2. Bondar A. Rossiyskaya gosudarstvennost: traditsii i dinamika // Vlast. 2009. № 4. S. 22-25.
3. Vasetskiy A.A. Razvitie politicheskoy sistemy cherez vzaimodeystvie gosudarstva i grazhdanskogo obschestva // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2006. № 4. S. 128-142.
4. Krasin Yu.A. Metamorfozy demokratii v izmenyayuschemsya mire // Polis. 2006. № 4. S. 127-138.
5. KulinchenkoA. V. Politicheskie partii i razvitie demokratii: opyt Rossii i Germanii // Polis. 2004. № 2. S. 156-169.
6. KynevA.V. V ozhidanii novogo elektoralnogo predlozheniya. Vybory regionalnykh zakonodatelnykh sobraniy kontsa 2004 — nachala 2005 gg. // Polis. 2005. № 3. S. 116-130.
7. Lapaeva V.V. Vybory v Gosudarstvennuyu Dumu 1995 g.: Problemy sovershenstvovaniya zakonodatelstva // Gosudarstvo i pravo. 1996. S. 21-33.
8. LifanovA.V. Aktualnye problemy politicheskoy nauki i sovremennoy politicheskoy praktiki: Voprosy i otvety. Novosibirsk, 2005.
9. Nechaev V.D. Detsentralizatsiya, demokratizatsiya i effektivnost. Reforma federalnykh otnosheniy i mestnogo samoupravleniya cherez prizmu teorii effektivnoy detsentralizatsii // Polis. 2005. № 3. S. 92-101.
10. Panov P.V. Reforma regionalnykh izbiratelnykh sistem i razvitie politicheskikh partiy v regionakh Rossii. Krossregionalnyy sravnitelnyy analiz // Polis. 2004. № 6. S. 102-117.
11. Peregudov S.P. Politicheskaya sistema Rossii: opyt kollektivnogo proektirovaniya. (Po materialam doklada INOP) // Polis. 2009. № 6. S. 33-47.
