CC BY
142
ISSN 1029-3388
НОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
Казарян А.А.
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ ФЕДЕРАЛИЗМА РОССИИ
Федерализм, как форма территориально-государственной организации власти, как принцип взаимосвязи целого и частей государства, как и унитаризм, имеет давнюю историю, продемонстрировал свою жизнеспособность, потенциал в решении задач государственного управления, сохранения культурного своеобразия, обычаев, менталитета различных групп населения в условиях масштабного территориального образования. Хотя, скажем, в государственно-правовой мысли федерализм не всегда виделся как универсальный способ территориальной организации публичной власти. Так, В.И. Ленин в работе «Государство и революция» федеративное государство представлено как исключение, как переходная форма от монархии к децентрализованной республике, а в целом, как помеха государственного развития [см. 10]. Однако именно федеративное устройство было признано неизбежным в условиях молодого советского многонационального государства.
Возможно, эти и другие факты из практики функционирования федеративного государства и реализации федерализма, позволяют некоторым авторам говорить о том, что «федеративная идея имеет в общественном сознании корни более глубокие, чем даже в государственно-правовых институтах, и в меньшей степени, чем они подвержена воздействию происходящих в мире изменений» [8, С. 43].
Тем не менее, как и любая организация территориального устройства, форма федеративных связей внутри государства испытывает на себе влияние ряда факторов различной природы, направленности действия, степени доминирования, которое обнаруживает себя как в момент создания государства, так и в ходе его эволюции. Собственно, они и являются основой и катализаторами изменений. Естественно, что определяющими среди них являются политические и социально-экономические. Однако политические имеют, на наш взгляд определяющее значение, по крайней мере, в условиях современной России, поскольку они: а) однородные по своей природе государству (собственно государство и творит политические факторы); б) государственная власть непосредственно связана с политикой и является средством ее осуществления; в) наиболее динамичные, а потому возможные потребности публичного управления возникают, в первую очередь, в политической сфере.
Надо сказать, что условия политического характера весьма многочисленны с точки зрения присутствия их в процессе влияния на территориальную организацию публичной власти, и проявляют себя на всех этапах образования и развития российской федеративной формы ее организации. Так, именно политические факторы во многом послужили причинами образования федерации в известном нам варианте с определенной степенью уникальности; модель разграничения полномочий между уровнями власти обусловлена политической составляющей в первую очередь; принципы государ-
86
Научно-практический журнал «Гуманизация образования» № 4/2014
ственного управления, реализуемые в государственном строительстве России, имеют политическую сущность; создание иных, чем субъекты Российской Федерации уровней территориальной организации (например, федеральных округов) продиктовано политическими целями; укрупнение субъектов федерации - следствие действия политических причин и т.д.
Для удобства рассмотрения и выявления закономерностей их влияния на государственно-территориальное устройство предлагаем разделить их на две группы. Первая группа факторов будет отражать их действие на этапе появления и становления федерализма, а вторая - в процессе развития.
Рассмотрение первой группы факторов требует обращения к фактам истории становления федерализма, по крайней мере, очень краткого. Федеративное устройство России реализовалось впервые на практике после Октябрьской революции, РСФСР сложилась как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами [см. подробнее 16, С. 107-110]. Фактически федеративные отношения даже в их формальном виде касались лишь национальных территорий, чего нельзя сказать о территориальных единицах - краях, областях [2, С. 11].
Характер же федерации современной России, ее образование были обусловлены совершенно иными причинами, хотя тоже политическими.
Известные события, происходившие в СССР на фоне демократизации страны, вызванной перестройкой, обострили ситуацию не только в союзном государстве. Процессы, охватившие союзные республики, вскоре начали появляться и в национально-государственных образованиях Российской Федерации. Одни из них поставили вопрос о предоставлении им статуса суверенных государств, другие - о повышении формы их государственности. В 1990-1991 гг. входившие в состав автономные республики и области провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации (например, Чечня).
Таким образом, появилась политическая цель сохранения целостности России и ее государственного суверенитета, недопущения повторения судьбы СССР.
Первым политическим решением, направленным на достижение указанной цели, и становление федеративных форм отношений внутри РСФСР, было исключение из названия республик слова «автономная» и установление нового наименования и конституционного статуса «республики в составе РСФСР» [7]. Статус республик получили и автономные области, кроме Еврейской.
Вторым политическим решением, интересующим нас как фактор государственно-территориального устройства, связанным все с той же целью, стало заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, субъектами Российской Федерации признавались также края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования. 21 апреля 1992 г. шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации Законом внес изменения в официальное название страны, которая теперь стала называться «Российская Федерация - Россия» [6].
Однако заключение Федеративного договора не стало панацеей от угрозы распада России, тем более что при его заключении отсутствовали представители Республики Татарстан и Чеченской Республики, он не решал даже по формальным признакам многие вопросы государственного устройства. Свидетельством этого является Закон РФ от 03.07.1992 № 3198-1 «Об установлении переходного периода по государственно-тер-
87
ISSN 1029-3388
риториальному разграничению Российской Федерации» [5], в котором признается обострение общественно - политической обстановки и межнациональных отношений, отсутствие сбалансированных механизмов государственно-территориального разграничения, а стало быть требуется продолжение поиска путей сохранения государства.
Тем не менее, компромиссно оформленное Договором перераспределение предметов ведения и полномочий, перенесение их с федеральных органов государственной власти на уровень субъектов, ограничение роли Федеральных органов имело серьезную политическую нагрузку. Упомянутые выше и иные принятые политические решения породили вариант федеративных отношений, который соединял в себе очень противоречивые элементы (например, «жесткого» и «мягкого» федерализма, «ползучего» конфедерализма), но позволил сохранить целостность государства. Собственно говоря, принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации, закрепила федеративное устройство и отношения, отраженные в Федеративном Договоре, и установила, что субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Далее влияние политических факторов на государственно-территориальный сегмент публичной власти проявляет себя на этапе развития федеративной формы отношений и соответствующего устройства. И здесь уместно сказать, что процесс развития федерализма в России идет по двум сменяющим друг друга векторам: децентрализации и централизации. Обоим направлениям развития соответствуют политические цели, но различного содержания: сохранение целостности и единства Федерации порой за счет ослабления центральной власти - для одного, и укрепление центральной власти как залога сохранения целостности государства - для другого.
Децентрализация. Здесь основными политическими катализаторами выступают двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, получившее широкое распространение в период с 1994 года по 2000 год, когда центробежные тенденции не просто не исчезли, а были крайне сильны. Договорами можно было учесть специфику субъектов и правового регулирования отношений с ними, исходя из национального состава, социально-политическому, геополитическому положению и др.
На практике договоры стали инструментом снятия социальной напряженности при обострении политических конфликтов между центром и регионами (например, Договор с Татарстаном позволил сохранить эту республику в составе РФ). «Если бы договоры и соглашения не гасили возникающие противоречия между Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г., и Конституциями, принятыми в республиках РФ в 1993 - 1995 гг., то конгломерат противоречий, имманентно присущий переходному периоду и накопившийся в небрежно вспаханном конституционном поле России, неизбежно бы привел к неуправляемому выбросу социально-протестной энергии, и в первую очередь под этноконфликтными лозунгами и флагами» [1, С. 414-415].
Договорами - политико-правовыми актами оформлялись особенности российского федерализма того периода: наделение субъектов широкими полномочиями, передача некоторых вопросов ведения Российской Федерации в ведение субъектов, закрепление части вопросов совместного ведения лишь за территориальными органами власти, а в результате, нарушение конституционного принципа равноправия субъектов РФ [15, С. 113-115; 11, С. 183-187], но и решалась задача недопущения развала страны, пусть
88
Научно-практический журнал «Гуманизация образования» № 4/2014
даже, в ущерб законности и конституционности.
Однако, ситуация, когда целостность (государства) сохраняется за счет неоправданных уступок, нарушения равноправия субъектов, политики «двойных стандартов», нарушения правил политической игры и права и т.д. не может существовать длительное время и ведет либо к разрушению единства, либо к ее изменению в обратном направлении - усилении центральной компоненты.
Централизация. Усиление федеральной власти начало себя четко проявлять с 2000 года. Первым шагом на этом пути стало принятие Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Целями соответствующей политики называлось совершенствование конституционной основы существования федерации, в частности, путем обеспечения верховенства федерального законодательства [14], которое должно было быть положено в основу формирования единого правового пространства, приведения законодательства субъектов в соответствие федеральному, укрепления федеративных отношений, и как следствие - федеральной власти.
Предпринимаемые мероприятия привели к изменению функционирования федеративной формы государственно-территориального устройства, ее развитию на несколько иных платформах: по содержанию - расширение полномочий федерального центра и усиление его возможностей. С этого времени начались разговоры об установлении в России так называемого персоналистского режима [9]; по территориальной составляющей - появление новых территориальных образований - федеральных округов и новых субъектов федерации.
Указ Президента от 13 мая 2000 г. (ред. от 02.02.2013) «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» [13] является ярким свидетельством курса развития федерализма по направлению централизации. Так, институт полномочных представителей Президента в федеральных округах, и соответственно последние, вводится в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.
По поводу создания федеральных округов в литературе высказывались разные точки зрения: от необходимости введения до неконституционности их природы. Как бы то ни было, появление этого уровня территориального устройства России продиктовано необходимостью восстановления управляемости государства; обеспечения его устойчивости и суверенности; укрепления вертикали власти; усиления контрольных функций федеральных органов власти [12], и является причиной изменений в государственно-территориальном устройстве России. Конечная цель существования федеральных округов - перестройка территориальных структур федеральных государственных органов по надсубъектному принципу. В литературе она рассматривалась как попытка пересмотреть субъектный состав Федерации в сторону его уменьшения. Однако, практика сокращения числа территориальных единиц связана не с введением федеральных округов, а с укрупнением субъектов.
Проблема «излишней дробности территориального устройства», «чрезмерного количества субъектов» России в науке отмечалась с самого начала ее создания. Основной аргумент виделся в теории управления, где оптимальным и эффективным считается управление, при котором количество единиц управления колеблется от пяти до девяти, если количество их больше, то управленческие решения труднореализуемы и перестают
89
ISSN 1029-3388
быть оптимальными [3, С. 85].
Полагаем, что полностью исключить влияние количества управляемых единиц на процесс управления нельзя, но оно в большей степени связано не с эффективностью, а с возможностью выработки единой модели взаимоотношений, которая бы одинаково учитывала интересы всех управляемых и была для них одинаково понятна и исключала бы разность подходов к решению вопросов с их участием. На практике существование «многочисленных центров интересов», коими и являются субъекты, ведет к деструктивной конкурентной борьбе между ними и к неравноправному статусу.
Поэтому большая территория государства может быть причиной одинаково объясняемых процессов: как децентрализации, так и централизации. Интересна в этой связи идея Н.Н. Алексеева, который указывал: «В великих пространствах гаснут природные различия земли, иногда просто исчезают за широтой горизонта. И так смотрит не только духовное око - и политическая воля не придает им никакой цены, всячески подавляя их. Узкие пространства, напротив, придают подобным различиям большую цену» [1, С. 414-415].
Теоретические рассуждения о степени необходимости уменьшения числа субъектов Российской Федерации перестали быть чисто теоретическими и перешли в практическую плоскость, поскольку в действительности развитие федеративных отношений в настоящее время характеризуется укрупнением отдельных субъектов за счет включения в их состав ранее самостоятельных субъектов, влекущее как раз сокращение их численного состава. Ко времени написания диссертационного исследования цифра 89, отражающая число первоначально указанных в Конституции субъектов, заменена сначала на цифру 83, а после присоединения Крыма и Севастополя на 85.
Имеющее место укрупнение субъектов вряд ли сможет пойти вспять, но вызывает некоторые вопросы, касающиеся непосредственной нашего предмета исследования. В частности, вопрос о том, не нарушаются ли принципы федерализма и не попираются ли его ценности и завоевания? И ответ на него, скорее, отрицательный. Аргументом здесь служит безболезненность для населения «сливаемых» друг с другом субъектов на проводимую централизацию, реакция на которую была бы, наверняка, иной, например, в Германии.
Все дело в том, что российское массовое сознание безразлично к форме существующего устройства, федерализм не позиционируется населением непререкаемой ценностью, в отношении него отсутствует. Подтверждение этого могут служить отчасти данные Итогового аналитического доклада-2001 «Состояние и перспективы развития российского федерализма в массовом сознании и экспертных оценках», где отражено, что большинство респондентов не могло ответить даже на вопрос о количестве субъектов, входящих в состав Российской Федерации [17].
Сказанное не должно восприниматься как умаление важности федерализма для некоторых территориальных сообществ, политическая самостоятельность которых имеет достаточно глубокие исторические корни, а потому изменение ее было бы крайне болезненным и могло привести к внутригосударственным конфликтам.
С учетом высказанных в литературе позиций, мы считаем, что централизация является необходимым этапом развития современного федерализма в России, при правильном и разумном ее проведении может стать условием преодоления дезинтеграции государства и обеспечения его единства.
Таким образом, политические факторы, предопределяющие содержание и особен-
90
Научно-практический журнал «Гуманизация образования» № 4/2014
ности российского федерализма имеют объективно-субъективную природу, и представлены политическими целями, такими как: сохранение целостности и суверенитета России; совершенствование осуществления государственной власти; укрепление вертикали власти и центральной власти; реализация принципов государственного управления.
Литература:
1. Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. Изд-во: Аграф. М., 1998. 640 с.
2. Вавилов С.В. Конституционно-правовое развитие российского федерализма: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М., 2000. 25 с.
3. Глигич-Золотарева М.В. Некоторые аспекты дискуссии о совершенствовании субъектного состава Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации. 2001. № 20 (151). С. 81-97.
4. Губогло М.Н. Федерализм власти и власть федерализма // Федерализм власти и власть федерализма (сборник научных статей) / под ред. А.Н. Аринина. М.: ТОО «Интел Тех», 1997.С. 121.
5. Закон Российской Федерации от 03.07.1992 № 3198-1 «От установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации»// Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 32. Ст. 1868.
6. Закон Российской Федерации от 21.04.1992 № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.
7. Закон РСФСР от 24.05.1991 № 1326-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776.
8. Козлова Н.Ю. Федерализм как форма государственного единства // Актуальные проблемы российского права. М., 2008. № 3. С. 43.- 49.
9. Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.: Институт права и публичной политики, 2008. 232 с.
10. Ленин В.И. Государство и революция / Полн.собр. соч. Т. 33. М.: Партиздат, 1937. 143 с.
11. Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма (сборник научных статей) / под ред. А.Н. Аринина. М.: ТОО «Интел Тех», 1997. С. 183 - 187.
12. Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций
91
ISSN 1029-3388
// СПС «КонсультантПлюс», 2009.
13. Указ Президента от 13.05.2000 (ред. от 02.02.2013) «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» Собрание законодательства РФ», 15.05.2000, № 20, ст. 2112.
14. Указ Президента Российской Федерации от 17.12.1997 № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (в ред. 10.01. 2000 г.) // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909; 2000. № 2. Ст. 170.
15. Умнова И.А. Конституционные основы федерализма: учебно-практическое пособие 2-е изд., испр. и доп. М.: Дело, 2000. 304 с.
16. Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917 - 1922). М.: Зер-цало-М, 2003. 352 c.
17. Электронный ресурс URL: http:www.gfproject.ru/info/show_34/ (дата обращения 22.03.2014 г.).
92
