CC BY
224ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ИСПАНИИ (Второе издание). Палома Роман Маруган (Составитель). — Мадрид, университет Комплутенсе, 2002. — 383 с.
SISTEMA POLITICO ESPAÑOL (Segunda edición) Paloma Roman Marugan (Coordinadora). — Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 2002. — 383 p.
Реферируемая коллективная монография написана профессорами политической науки и социологии Мадридского университета Комплутенсе (Палома Роман Маруган, Кармен Ниноу, Хуан Карлос Монедеро, Хуан Мальдонадо Гаго, Консуэло Лаис, Эстер дель Кампо, Рамон Кота-рело, Мануэль Санчес де Диос, Хайме Ферри Дура, Эрнесто Каррильо). В центре внимания авторов - сложный механизм формирования и функционирования власти в испанском обществе, который включает институт монархии, правительство, кортесы, партийную и электоральную системы, группы давления, средства массовой информации, властные структуры автономных сообществ, политическое сознание и культуру.
Согласно Конституции 1978 г., современная Испания — это парламентарная монархия, представительная демократия и правовое социальное и демократическое государство, которое «провозглашает высшими ценностями правопорядка свободу, справедливость, равенство и политический плюрализм» (с. 5)1.
Монархическая форма испанского государства связана как с исторической традицией, так и со спецификой перехода к демократии, который возглавил король Хуан Карлос. После всенародного одобрения
1 Roman Marugan P. El modelo parlamenlario en España. P. 1-11; Monedero J.C. La transicion postfranquista a la Monarquia parlamentaria. P.41-80.
Конституции в декабре 1978 г. в фигуре короля слились разные типы легитимности — династическая (14 мая 1977 г. отец Хуана Карлоса дон Хуан де Борбон отказался от своих прав на престол в пользу сына), франкистская (22 июля 1969 г. генерал Франко назначил Хуана Карлоса принцем Испании и своим наследником с титулом короля) и демократическая.
Испанская конституция отводит монарху скромную роль, несоизмеримую с тем реальным местом в политической жизни, которое он занимает. Особенность положения короля состоит в том, что он не интегрирован в ветви власти. Исполнительная власть отделена от короля. Все акты, исходящие от короля, нуждаются в министерской поддержке, причем ответственность несет только правительство. В политической жизни Испании наиболее значительное лицо — его председатель, занимающий исключительное место в системе органов государственной власти и способный влиять на все стороны жизни общества. Король назначает на эту должность лидера партии, получившей на выборах большинство мест в конгрессе депутатов. По мнению Хуана Карлоса Монедеро, политическая система Испании функционирует как квазипрезидентская, не допускающая классического парламентского контроля и позволяющая председателю правительства обрести в системе властей ту же значимость, которой обладает избранный всеобщим голосованием президент (с. 75).
Что касается кортесов, то они, согласно Конституции, осуществляют законодательную власть, принимают государственный бюджет, контролируют деятельность правительства1. В их деятельности выделяются разные этапы. В 1977-1982 гг., пока существовали правительства меньшинства, сформированные Союзом демократического центра (СДЦ), кортесы были местом переговоров, играли важную роль в принятии решений. В 1982-1993 гг., в условиях обладания ИСРП абсолютным большинством мест в кортесах, их способность вмешиваться в законодательный процесс заметно уменьшилась. Начиная с 1993 г., когда социалисты сформировали правительство меньшинства, кортесы вновь превратились в место дебатов и политических переговоров.
Парламент служит школой подготовки кадров для правительства. Работа здесь позволяет политикам обрести соответствующую подготовку, общественную известность и признание. В европейских странах в среднем 3/4
1 Sánchez de Dios M. Las Cortes: el Congreso de los Diputados y el Senado. P. 207—
министров были прежде депутатами. В Испании эта доля меньше. Она составляла 60% в правительствах СДЦ, меньше 40% при ИСРП и немного более 75% в первом правительстве НП (с. 222).
Две палаты Кортесов — конгресс депутатов и сенат (считающийся органом территориального представительства) не равны по правам, хотя ни одна из них не рассматривается в Конституции как верхняя по отношению к другой. В реальной жизни верхняя палата занимает подчиненную позицию по отношению к нижней. Законодательная деятельность сената ограничена. Так, только 4 из 35 законопроектов, принятых в ходе работы пятой демократической легислатуры, были одобрены сенатом. Если сенат накладывает вето на законопроект, одобренный конгрессом депутатов, последний тем не менее может принять его абсолютным большинством голосов (с. 223).
Весьма ограничены и возможности сената контролировать деятельность правительства. Только конгресс депутатов по конституции обладает правом выражать вотум доверия кандидату на пост председателя правительства. Лишь эта палата может поставить вопрос о политической ответственности правительства, приняв абсолютным большинством голосов резолюцию осуждения. В конгрессе депутатов присутствуют ведущие политические деятели Испании, в то время как в сенате — бывшие политические лидеры, уже не обладающие властью.
Кортесам подчиняется ряд институтов, с помощью которых они контролируют исполнительную власть. Среди этих институтов — счетная палата, являющаяся высшим контролирующим органом финансовой отчетности и экономической деятельности государства.
Кортесам подотчетен также народный защитник, избираемый ими. Миссия народного защитника — «охрана прав граждан». В этих целях он может осуществлять контроль за деятельностью администрации, проводить расследования, выяснять существо актов и резолюций администрации в отношении граждан, побуждать администрацию к изменению или аннулированию этих актов и резолюций. Любое физическое лицо может обратиться к народному защитнику с жалобой на решение администрации.
По данным кортесов, в 1999 г. народный защитник рассмотрел 2461 жалобу. Большинство их касалось деятельности министерств внутренних дел, труда, экономики и финансов. Многие жалобы были признаны обоснованными. После вмешательства народного защитника положение дел было исправлено (с. 230-231).
Вместе с тем роль кортесов в политической системе Испании ослабевает. После присоединения Испании к ЕС (1986 г.) часть суверенных прав ее государственных структур была делегирована институтам Сообщества. Кортесы превратились в одного из участников создания конституционно-юридической структуры ЕС, частично утратив законодательные полномочия и контролирующие функции в самой Испании. В соответствии с 93 ст. Конституции страны обязанностью кортесов стало обеспечение исполнения договоров или резолюций, исходящих от международных или наднациональных организаций. В Испании, как и в других странах ЕС, законодательная власть теряет позиции, в то время как исполнительная, напротив, усиливается. Во всех случаях ослабление влияния национальных парламентов объясняется тем, что решения в ЕС принимаются Европейским советом (его образуют главы правительств стран-членов) и Советом министров (в его состав входят представители правительств стран-членов). Таким образом, в распоряжении кортесов остаются лишь очень ограниченные возможности влиять на процесс принятия решений в Союзе: они выступают не самостоятельно, а как представители испанского правительства.
Существенно также, что интенсивность законодательной деятельности испанского парламента невысока. Кортесы в этом смысле уступают, к примеру, итальянскому и немецкому парламентам. Неразвитая политическая культура испанского парламентаризма предполагает активное участие правительства в нормотворческой деятельности. Кабинет министров издает законы-декреты, составляющие 25% от всех принимаемых законодательных актов (с. 225). В то же время парламент — основной демократический компонент современного политического режима, символизирующий отрицание авторитарных порядков.
В общественном мнении Испании парламент оценивается как третья по степени важности сила, которую превосходят только правительство и монархия. Вместе с тем, по мнению 79,8% опрошенных, парламентариев беспокоят «главным образом их собственные интересы». Лишь 35,6% полагают, что депутаты озабочены «интересами своих избирателей» (с. 77).
Главным гарантом законности в Испании выступает судебная власть1. Судебная система включает Верховный суд, суды первой и второй инстанции, а также Генеральный совет судебной власти, на который возлагается функция общего руководства и управления в этой сфере.
1 Sanchez de Dios M. La justicia у el Tribunal Constitutional. P. 259—285.
Важное место в судебной системе занимает Конституционный суд. Он наделяется правом рассматривать заявления о неконституционности законов и нормативных актов, имеющих силу закона, и объявлять их неконституционными, разрешать споры о компетенциях и разделении полномочий в случаях, предусмотренных законом. В Органическом законе о Конституционном суде сказано, что он «является высшим толкователем Конституции». Конституционный суд был создан с целью вносить ясность и решать спорные вопросы, которые возникают при новом демократическом режиме и связаны с территориальным устройством «государства автономий», защитой индивидуальных прав и свобод, деятельностью политических партий и т.д.
Один из крупных вызовов, с которым сталкивается испанская демократия в начале XXI в., состоит в необходимости модернизации судебной системы, повышении ее эффективности, устранении медлительности судопроизводства на фоне увеличения дел, по которым годами не выносятся решения. В 2001 г. НП и ИСРП подписали «государственный пакт по реформе юстиции», предусматривающий преобразование судопроизводства и рассчитанный на две легислатуры. Реформа предполагает, в числе прочего, значительное расширение финансирования судебной сферы (расходы на нее составляли в 1999 г. 1% затрат, в то время как среднеевропейский уровень — 4,5%), а также расширение и обновление штатов судебных работников (в настоящее время 46% судей в Испании старше 40 лет и только треть их общего числа составляют женщины) (с. 275-276).
Важный субъект политического процесса — партии2. Согласно 6 ст. Конституции Испании, «политические партии в соответствии с принципами политического плюрализма участвуют в формировании и выражении народной воли и являются основным институтом политического участия» (с. 117). Эта констатация свидетельствует о максимальном признании, которое когда-либо имели партии в истории страны.
В Испании, по словам составителя монографии и автора нескольких статей Паломы Роман Маруган, сформировалась модель «умеренной многопартийности» (с. 121). В ходе процесса демократизации все ведущие партии сдвинулись к центру, сменив идеологическую парадигму. ИСРП отказалась от марксизма, КПИ — от ленинизма. Правящая ныне Народная партия, образованная в начале демократизации франкистскими сановниками и сохранившая явную идейную связь с прошлым, затем
2 Roman Marugan P. Los partidos у los sistemas de partidos. P. 101—124.
кардинально обновилась в кадровом и идеологическом отношении и полностью вписалась в демократические «правила игры».
Программно-идеологическая перестройка, адаптация к изменившимся настроениям и ориентациям электората стала императивом для всех испанских партий. Выжили те из них, которые трансформировали свои программы. Неспособные осознать необходимость таких изменений сошли с исторической сцены.
В книге показано, что партийное соперничество, развиваясь в рамках модели «умеренной многопартийности», не сводится к простому чередованию у власти право- и левоцентристских партий. Существует еще один срез проблемы — взаимоотношения между национальной «партией власти» и влиятельными в соответствующих автономных областях Конвергенцией и Союзом Каталонии (КС) и Баскской националистической партией (БНП). В политической жизни Испании происходит постоянное чередование консенсусной модели, при которой правящая партия не имеет большинства в кортесах и опирается на поддержку каталонских и баскских националистов, и модели мажоритарной, когда «партия власти» обладает парламентским большинством. В соответствии с этой схемой в политическом процессе на постфранкистском этапе выделяются следующие фазы: 1977-1982 гг. — правительство меньшинства Союза демократического центра (СДЦ) опирается на поддержку националистов; 1982-1993 гг. — кабинет министров Испанской социалистической рабочей партии (ИСРП) правит самостоятельно; 19931996 гг. — правительство меньшинства ИСРП опирается на националистов; 1996-2000 гг. — сходным образом ведет себя кабинет министров Народной партии (НП), не имеющей большинства в Кортесах; с 2000 г. — НП, обладая парламентским большинством, властвует самостоятельно.
В испанском «государстве автономий» существуют региональные подсистемы партий. Большинство их воспроизводит модель «умеренной многопартийности»: доминируют НП и ИСРП, за которыми следуют Объединенные левые (ядром этой коалиции является компартия Испании (КПИ)). Вместе с тем в некоторых областях Испании очень заметную роль играют националистические и региональные партии. Например, в Галисии — это Галисийский национальный блок (ГНБ), заметно укрепивший в последнее десятилетие свои позиции.
Партийная система Каталонии принадлежит к модели «умеренной многопартийности». С 1980 г., когда состоялись первые выборы в автономный парламент, буржуазно-националистическая партия Конверген-
ция и союз (КС) занимает здесь доминирующие позиции. Второе место удерживают социалисты в лице Каталонской социалистической партии (КСП) — регионального филиала ИСРП.
Партийная субсистема в Стране Басков отличается наибольшей в Испании степенью радикализма. С 1980 г. бесспорный лидер здесь — Баскская националистическая партия, правящая либо в одиночку, либо в коалиции с другими партиями (партнерами ее были и социалистическая, и националистические партии). Длительное время второй по влиянию в регионе была ИСРП, однако в 90-е годы ее оттеснила НП, усиление позиций которой в Стране Басков совпало с ее превращением в ведущую силу в стране в целом. Существуют и другие партии, серьезно воздействующие на политическую ситуацию в регионе, например, антирежимная Батасуна — политическое крыло террористической организации ЭТА.
Отличительными особенностями испанских партий является их слабая укорененность в обществе (отчасти объясняющаяся тем, что в годы франкизма они рассматривались как «зло», «порождение либеральной демократии»), а также высокая степень персонализации. На переходном этапе роль партийных лидеров и элит, действовавших в отрыве от членской массы, была огромна. Эта традиция сохранилась и на более рутинном этапе консолидации демократии. Партии были подвержены постоянным метаморфозам. Они создавались и исчезали, заключали коалиции друг с другом, зачастую оказывавшиеся недолговечными, в них происходили крупные и мелкие расколы. Деятельность партий воспринималась электоратом со смешанным чувством недоумения и разочарования. Примечательно, что в парламентских выборах, проводившихся в 1977-2000 гг., в среднем участвовало 73,6 избирателей (ни разу этот уровень не доходил до 80%), что является наиболее низким показателем в Западной Европе (за исключением Швейцарии) (с. 143).
Для электорального процесса в Испании характерна также высокая степень «текучести» избирателей, не имеющих твердых партийных предпочтений и нередко меняющих их. Вместе с тем эта «текучесть» связана с подверженным трансформации характером отношений между избирателями и партиями в обществе, входящем в информационную стадию, когда основным посредником между ними становятся средства массовой информации.
Заметную роль в испанской политике играют также группы интересов, которым посвящена отдельная глава монографии1. Ее автор Эстер
1 Del Campo Garcia E. Los grupos de presion. P. 155—181.
дель Кампо Гарсиа связывает появление этих групп с социально -экономической модернизацией испанского общества в 60-х—начале 70-х годов. Именно тогда, в условиях франкистской «оттепели», возникло множество различных организаций — профсоюзных, предпринимательских, по месту жительства и т.д., защищавших интересы определенных социальных групп. Эти структуры формировавшегося гражданского общества активно участвовали в расшатывании франкистской диктатуры и последующем переходе к демократии.
Число объединений и организаций, функционирующих в различных сферах жизни современной Испании, постоянно возрастает. В 1970 г. их число составляло 9,6 тыс., в 1980 г. — 35,6 тыс., в 1989 г. — 74,9 тыс., а в 1999 г. — уже 216 тыс. (с. 180).
В ряду групп давления выделяются профсоюзы и предпринимательские организации. В Испании действует множество профсоюзных организаций. Однако большинство трудящихся сконцентрировано во Всеобщем союзе трудящихся (ВСТ) и Профсоюзной конфедерации рабочих комиссий (ПКРК), действующих в национальном масштабе, а также в синдикатах автономных областей — Солидарности трудящихся басков и Конвергенции профсоюзов Галисии. Исторический профсоюз Национальная конфедерация трудящихся, находящийся под влиянием анархистов и занимавший в 20-30-е годы, наряду с ВСТ, доминирующие позиции в рабочем движении страны, ныне представляет собой маргинальную силу. Оба ведущих национальных профсоюза называют себя «классовыми». Однако ВСТ ориентируется на «реформы и переговоры», а ПКРК — на «разрыв и конфликтность» (с. 166-167). На постфранкистском этапе они постоянно сменяют друг друга в роли лидеров профсоюзного движения — в зависимости от результатов выборов.
Реакцией предпринимателей на активность профсоюзов стало создание в 1977 г. Испанской конфедерации предпринимательских организаций (ИКПО), которая представляет интересы работодателей при подписании коллективных договоров, оказывает своим членам консультативные и информационные услуги, лоббирует их интересы в отношениях с органами государственной власти и т.д. Автономно от ИКПО действует Испанская организация мелких и средних предпринимателей, созданная в 1980 г.
В современной Испании сложилась неокорпоративная модель взаимодействия профсоюзов, предпринимателей и государства, которая принципиально отличается от франкистского корпоративизма 40-50-х годов, когда все производственные проблемы решались сверху, а рабочие
были лишены законных органов представительства и права на забастовку. Но и на этапе демократизации основная цель соглашений заключалась в установлении социального мира, введении трудовых отношений в рамки, не нарушавшие равновесия системы. Профсоюзы соглашались на политику жесткой экономии, предполагавшую снижение темпов инфляции при одновременном сдерживании заработной платы и сокращении покупательной способности трудящихся. Не менее существенное значение имело также ограничение синдикатами забастовочной активности. Начиная с 1979 г. профсоюзы и предприниматели постоянно заключали двух- или трехсторонние (с участием государства) соглашения. Неизменным участником этих соглашений являлся ВСТ, ПКРК участвовала в их подписании значительно реже (с. 164-166).
В монографии исследуется также современная роль традиционных групп давления, в частности католической церкви. Последняя играла исключительно важную роль во франкистской Испании. Конкордат между Испанией и Ватиканом (подписан в августе 1953 г.) фиксировал монопольное положение католичества «как единственной религии испанской нации» и соединял религиозное воздействие с государственным приказом. Вместе с тем в 50-60-е годы в условиях социально-экономических сдвигов и интенсивного процесса секуляризации прежнему идейному единству испанских католиков пришел конец. Часть их перешла в оппозицию к франкистской диктатуре, влившись в ряды левых партий и организаций. Обновленческие процессы в церкви стимулировали и решения II Ватиканского собора, одобрившего политико-юридическую платформу защиты прав человека.
В 1971 г. президентом конференции испанского епископата стал кардинал Висенте Энрике и Таранкон, сторонник обновленческого движения. На состоявшейся тогда же «Объединенной ассамблее епископов и священников» впервые была сформулирована стратегия дистанцирования от франкистского режима и одобрен курс на переход Испании к демократии. Осудив франкистский режим за «несоблюдение основных принципов христианства», многие деятели церкви связали ряд положений социальной доктрины католицизма с протестом против угнетения, с требованием уважения человеческого достоинства и социальной справедливости. В стране началась борьба за отмену конкордата с Ватиканом и признание светского характера государства.
Вместе с тем на переходном этапе испанская церковь выступала отнюдь не как монолитная сила. Часть клира, комфортно чувствовавшая себя во времена франкизма, не хотела никаких перемен и стремилась сохранить конфессиональный характер испанского государства и гос-
подствующее положение церкви, характерное для раннего франкизма. Напротив, обновленческое крыло священнослужителей, отказавшись от создания собственной партии, предоставило своим сторонникам определенную свободу политического и электорального выбора, правда, ограничив его принципами, установленными Конференцией испанского епископата. Среди этих принципов были, в частности, следующие: отказ от поддержки организаций, отрицающих права человека и демократические свободы, отказ от поддержки материалистической и атеистической идеологии, отказ от поддержки организаций, которые ориентируются на примат частной собственности и прибыли как основной движущей силы экономического развития.
В избирательных кампаниях на этапе демократизации проявилась зависимость между высоким уровнем религиозности и голосованием за правые партии и центр, с одной стороны, и атеизмом и поддержкой левых партий, — с другой. Одновременно наблюдалось и другое — разброс голосов избирателей-католиков. Так, на парламентских выборах 1977 г. 87% сторонников ИСРП и 55% приверженцев КПИ относили себя к католикам (с. 174).
Реформаторское крыло церкви сыграло очень важную политическую роль в 1975-1978 гг. Во-первых, оно выступило своеобразным посредником между реформистским крылом франкистской элиты и демократической оппозицией, помогло им лучше понять друг друга. Во-вторых, оно в значительной мере способствовало смягчению враждебно -го отношения консервативно настроенной части правых сил и армии к демократическому режиму. Прямая и недвусмысленная поддержка свя-щенниками-«обновленцами» демократии серьезно повлияла на результаты общенародных референдумов по Закону о политической реформе (1976 г.) и Конституции (1978 г.).
Конституция 1978 г. провозгласила отделение церкви от государства. Согласно Основному закону, церковь признала «свободу вероисповедания и отправления культов индивидами и их объединениями без каких-либо ограничений» (ст. 16), а также то, что все испанцы равны перед законом и не может быть какой-либо дискриминации по рождению, в частности, по вероисповеданию (ст. 14).
В января 1979 г. был подписан новый конкордат между Ватиканом и Испанией, заменивший старый конкордат. В отношениях между церковью и государством оставались спорные проблемы (например, образования, брака, регулирования рождаемости). Однако обострения отношений носили временный характер. Государство признало важную роль
католической церкви в испанском обществе (показательно, что в 1990 г. 45% испанцев, обязанных платить налоги, отчисляли 0,5% их в пользу церкви), а церковь приняла принцип невмешательства в политические дела как общую норму (с. 174-175). Позиция церкви стала одним из важнейших слагаемых национального примирения и согласия.
В последние годы церковь сохраняет важные позиции в испанском обществе, где 30-40% населения составляют практикующие католики (с. 174). В Испании действуют многочисленные католические организации в разных сферах жизни (семья, образование, борьба с бедностью и т.д.).
На этапе консолидации демократии радикально изменилась и роль другой традиционно мощной группы давления — армии. Военные — одна из опор франкистской диктатуры — занимали министерские посты во всех правительствах с 1938 по 1974 гг. Да и после смерти Франко до 1982 г. без них не обходились ни один состав кабинета министров и парламента. Вместе с тем во время перехода к демократии военные, исключенные из той группы, которая принимала ключевые решения, могли лишь реагировать на инициативы реформистски настроенной гражданской элиты (с. 176). Большая часть офицерства признала демократизацию, чему в немалой степени благоприятствовало то, что во главе этого процесса стоял король Хуан Карлос, являющийся по конституции главнокомандующим вооруженными силами. В то же время профранкистски настроенные группы офицерства предприняли пять попыток государственных переворотов. Военная реформа, начатая СДЦ и завершенная ИСРП, поставила армию под контроль гражданских властей.
Исключительно важную роль в воздействии на население Испании играют средства массовой информации1. По словам Рамона Котарело, демократическое и правовое государство стало в известной степени их продуктом (с. 184). В отличие от многих других стран Западной Европы, в Испании пресса сильно политизирована. Для значительной части изданий характерны агрессивный стиль, оскорбительный тон в отношении оппонентов (с. 195). В прессе просматривается четкий водораздел между правыми и левыми, сторонниками Центра и региональными националистами.
Число читателей газет и журналов составляло в 2000 г. 12 млн. 590 тыс. человек, несколько меньше, чем в 1995-1996 гг., когда таковых было 13 млн. (с. 189). Возможно, сокращение числа читателей связано с
1 Со1яге1о Я. Ьоэ теШоэ de еотишеаеюп. Р. 183-206.
тем, что в 1995-1996 гг., когда у власти находилось правительство меньшинства ИСРП, политическая ситуация в Испании была весьма напряженной.
Значительно меньшая доля людей, читающих печатные СМИ, по сравнению с теми, кто смотрит телевидение и слушает радио, компенсируется более сильным воздействием газет и журналов на свою аудиторию. Аудиовизуальные средства не могут заменить журналистских расследований и аналитических статей специалистов в печатных СМИ.
И все же основной инструмент воздействия на население — телевидение, которое «не лучше и не хуже, чем телевидение в других странах этого культурного ареала». Его аудитория составила в 2000 г. 82,9% населения, в то время как радио слушали 50% (с. 196). Интернет же распространен пока недостаточно: число его пользователей составляет всего 12,6%. Лишь у 37,1% жителей есть дома компьютеры и только 14,7% из них имеют модемную связь (с. 201).
Большое внимание уделено в монографии рассмотрению взаимоотношений между центром и регионами в Испании2. По приводимым в книге словам известного политолога Хуана Линса, трансформационный процесс здесь включал два аспекта — переход от авторитаризма к демократии и переход от традиционного централизма к «государству автономий» (с. 287). Последнее представляет собой промежуточную, компромиссную форму между унитарным государством и федерацией (в Испании 17 автономий, подразделяющихся на 50 провинций). «Государство автономий» исходит из единого суверенитета испанской нации, которая признает автономии и уступает им часть своей компетенции (в то время как основу федеративного государства составляет пакт между различными суверенитетами, решающими сформировать новое государственное образование, которому они уступают часть своих компетенций). Согласно Конституции 1978 г., нацией считается только испанская, все остальные, в том числе «исторические», народы басков, каталонцев, галисийцев — лишь национальности. Различие заключается в том, что нация обладает атрибутами государственности, в то время как национальность лишена таких атрибутов.
Автономии обладают органами самоуправления. В соответствии с 152 ст. Конституции политическая система автономного сообщества включает законодательную ассамблею, избираемую путем всеобщего голосования в соответствии с системой пропорционального представительства, гарантирующего представительство различных районов терри-
2 Еегп Бигя Х Ьаэ comunidades Аи1опотаэ. Р. 287-314.
тории; правительственный совет, осуществляющий исполнительные и административные функции; его председателя, избираемого ассамблеей из числа его членов и назначаемого королем. Хайме Ферри Дура отмечает, что в автономиях существует та же парламентская модель организации власти, что и на национальном уровне, при том, что власть первого лица имеет еще более выраженный характер (с. 299).
Развитие «государства автономий» привело к тому, что в 90-е годы все они приобрели примерно одинаковый объем прав (первоначально Каталония, Страна Басков и Галисия обладали большими компетенциями, чем остальные). Вместе с тем Страна Басков и Наварра имеют большую финансовую автономию, чем остальные автономные сообщества (они оставляют у себя почти все собираемые налоги). Такое положение объясняется тем, что многие века в Стране Басков и Наварре существовал специфический режим политико-административного управления, предоставлявший им определенную самостоятельность (так называемый форальный режим).
В сфере межрегиональных отношений заметна нехватка институтов и структур, позволяющих автономным сообществам обсуждать и решать общие, порой спорные проблемы. Поэтому обычным делом становится их конфронтационное противостояние в средствах массовой информации.
Институтом, способным решать многие проблемы автономий, мог бы стать сенат. Однако в условиях нынешнего уровня децентрализации страны он не сумел освоить специфические функции палаты территориального представительства. Еще в 1994 г. было принято решение реформировать сенат и была создана Главная комиссия по делам автономий, в которую вошли представители правительства, исполнительных органов власти всех автономных сообществ и сенаторы. Комиссия имела совещательный характер. Ей должна была представляться информация о соглашениях и конфликтных ситуациях, возникающих между автономными областями, а также между ними и центром, о распределении фондов ЕС среди испанских регионов. В обязанности комиссии входило также информирование регионов о приспособлении их законодательства к нормам и актам ЕС. Одно из главных направлений ее деятельности состояло в организации дебатов о «государстве автономий» с участием их руководителей. Однако комиссия действовала крайне вяло. Состоялись лишь три дискуссии о «государстве автономий» в 1994, 1995 и 1997 гг.
Неэффективность деятельности Комиссии во многом связана с тем, что различные политические силы по-разному подходят к реформированию сената. Компартия и другие левые организации предлагают федеральную модель его устройства, близкую к германской, что требует реформы Конституции. Напротив, националистические партии в Стране Басков высказываются против реформирования сената, стремясь сохранить особое положение своей автономной области. В свою очередь, правящая Народная партия выступает против реформы Конституции и предлагает активизировать работу Генеральной комиссии по делам автономий.
Возникает и множество других вопросов. «Кто заинтересован в том, чтобы преобразовать слабый и неэффективный сенат в сильный и представительный — правительство, которое в этом случае должно будет постоянно прислушиваться к нему; конгресс депутатов, с которым сенат сравняется по степени влияния; 250 нынешних сенаторов, которые потеряют свои места; руководители политических партий, которые должны будут устраивать нынешних сенаторов на новую работу»? Намного легче поэтому сохранять все, как есть, или ограничиться лишь реформой регламента деятельности сената (с. 307).
Не удивительно поэтому, что в 1998 г. НП отложила рассмотрение конституционной реформы.
В целом же за годы развития демократии в сфере территориального устройства испанского государства произошли глубокие изменения, общий баланс которых, несмотря на зловещую тень терроризма, следует признать позитивным.
В менталитете населения Испании на постфранкистском этапе неуклонно укоренялись понятия многопартийности, политической терпимости и оппозиции, вытесняя авторитарные стереотипы мышления с их иррационализмом и нетерпимостью к инакомыслию1. Если в 1980 г. только 49% населения полагали, что демократия предпочтительнее любой другой формы правления, то в 2000 г. так считали уже 86% населения. Одновременно доля думавших, что авторитарный режим может быть предпочтительнее демократической системы, сократилась с 10 до 4%. Вместе с тем степень удовлетворенности функционированием демократических институтов заметно ниже, хотя и возрастает — с 56% в 1988 г. до 64% в 1995 г. (с. 91, 93).
1 Maldonado Gagor J. La cultura potitica en España. P. 81—100.
Оценивая деятельность различных общественных служб, испанцы считают наиболее эффективной работу почты (67% позитивных ответов), городского транспорта (63%), железных дорог (57%). Наименьшее удовлетворение вызывают системы пенсионного обеспечения (40%), пособий по безработице (34%) и особенно организации судопроизводства (17%) (с. 97).
Несмотря на интеграцию страны в Европейское сообщество, чувство национальной принадлежности у населения доминирует. Отвечая на вопрос, кем они в большей мере ощущают себя, 51% опрошенных ответили — гражданами Испании и только 5% — европейцами. Вместе с тем 33% считают себя европейцами и испанцами одновременно (с. 97). Примечательно, что среди институтов, пользующихся доверием населения, первые места занимают центральное правительство и кортесы, далее следуют муниципалитеты городов и деревень, в которых проживают респонденты, и только потом — Европейский парламент и Европейская комиссия (с. 96).
