Научная статья на тему 'Политическая система Афганистана: международные усилия, собственные ресурсы, неиспользованные резервы'

Политическая система Афганистана: международные усилия, собственные ресурсы, неиспользованные резервы Текст научной статьи по специальности «Политика и политические науки»

CC BY
1414
160
Поделиться
Ключевые слова
АФГАНИСТАН / ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА / ПОЛИТИКА НАЦИОНАЛЬНОГО ПРИМИРЕНИЯ / СУДЕБНО-ПРАВОВАЯ РЕФОРМА / АФГАНСКИЙ ПАРЛАМЕНТ / ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ

Аннотация научной статьи по политике и политическим наукам, автор научной работы — Эргашев Баходыр

Международное сообщество, по крайне мере его подавляющая часть, считают формирование демократической политической системы одним из ключевых условий успешного восстановления Афганистана. Более того, успехи Афганистана в легитимизации и демократизации власти служат положительным примером для соседних государств, для стран "арабской весны" и мусульманского Востока в целом. Разумеется, политические процессы развиваются неоднозначно: прогрессу в Афганистане помимо талибов и их многочисленных зарубежных пособников, тайно или явно препятствуют и другие, более цивилизованные силы. Основные параметры политических процессов в Афганистане были определены еще 10 лет назад. Они включают принятие и функционирование новой конституции, становление правового государства и эффективных институтов управления, формирование гражданского общества и его составляющих (в том числе политических партий), обеспечение прав человека и избирательную дорожную карту. Тематика укрепления политической системы страны рассматривалась на Боннской (2001 г.), Берлинской (2004 г.), Лондонских (2006 и 2010 гг.), Римской (2007 г.), Парижской (2008 г.), Московской (2009 г.) и Гаагской (2009 г.) международных конференциях. Политическая система Афганистана переходного периода, ее состояние, проблемы и перспективы — весьма сложные объекты исследования. Возможно, легче и методологически корректнее было бы рассматривать не "политическую систему" в целом, а организацию государственной власти, тем более что термин "политическая система" носит отчасти консервативный оттенок. Однако все бóльшая включенность в афганские политические процессы негосударственных гражданских институтов заставляет обращаться именно к совокупности всех субъектов политики. Пример современной Исламской Республики Афганистан (ИРА) уникален еще и тем, что требует комплексного изучения экспертным сообществом трех достаточно "дистанцированных" друг от друга компонентов: 1) отношений таких государств, как страны — участницы Международных сил содействия безопасности (ISAF), Россия, Китай, Индия, Пакистан, бывшие советские республики Центральной Азии (ЦА) и др.; 2) новейшей и прошлой истории Афганистана; 3) перспектив развития.

Текст научной работы на тему «Политическая система Афганистана: международные усилия, собственные ресурсы, неиспользованные резервы»

ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА АФГАНИСТАНА: МЕЖДУНАРОДНЫЕ УСИЛИЯ, СОБСТВЕННЫЕ РЕСУРСЫ, НЕИСПОЛЬЗОВАННЫЕ РЕЗЕРВЫ

Баходыр ЭРГАШЕВ

доктор философских наук, профессор, независимый исследователь

(Ташкент, Узбекистан)

Введение

Международное сообщество, по крайне мере его подавляющая часть, считают формирование демократической политической системы одним из ключевых условий успешного восстановления Афганистана. Более того, успехи Афганистана в легитимизации и демократизации власти служат положительным примером для соседних государств, для стран «арабской весны» и мусульманского Востока в целом. Разумеется, политические процессы развиваются неоднозначно: прогрессу в Афганистане помимо талибов и их многочисленных зарубежных пособников, тайно или явно препятствуют и другие, более цивилизованные силы.

Основные параметры политических процессов в Афганистане были определены еще 10 лет назад. Они включают принятие и функционирование новой конституции, становление правового государства и эффективных институтов управления, формирование гражданского общества и его составляющих (в том числе политических партий), обеспечение прав человека и избирательную дорожную карту. Тематика укрепления политической системы страны рассматривалась на Боннской (2001 г.), Берлинской (2004 г.), Лондонских (2006 и 2010 гг.), Римской (2007 г.), Парижской (2008 г.), Московской (2009 г.) и Гаагской (2009 г.) международных конференциях.

Политическая система Афганистана переходного периода, ее состояние, проблемы и перспективы — весьма сложные объекты исследования. Возможно, легче и методологически корректнее было бы рассматривать не «политическую систему» в целом, а организацию государственной власти, тем более что термин «политическая система» носит отчасти консервативный оттенок. Однако все большая включенность в афганские политические процессы негосударственных гражданских институтов заставляет обращаться именно к совокупности всех субъектов политики.

Пример современной Исламской Республики Афганистан (ИРА) уникален еще и тем, что требует комплексного изучения экспертным сообществом трех достаточно «дистанцированных» друг от друга компонентов:

1) отношений таких государств, как страны — участницы Международных сил содействия безопасности (ISAF), Россия, Китай, Индия, Пакистан, бывшие советские республики Центральной Азии (ЦА) и др.;

2) новейшей и прошлой истории Афганистана;

3) перспектив развития.

К оценке основных достижений истекшего десятилетия

Афганистан имеет определенный опыт функционирования института президентства, который впервые появился еще в 1973—1978 годах, когда власть в ИРА возглавлял Мухаммад Дауд Хан. Однако этот институт в стране изначально ассоциируется с антиправительственными заговорами и насильственными сменами власти, к которым можно отнести переворот 16—17 июля 1973 года, «Саурскую революцию» 27 апреля 1978 года и события 27 апреля 1992 года. В исторической памяти афганского народа президентство во многом ассоциируется с диктаторской властью.

Что же касается нынешнего президента Хамида Карзая, то здесь мы имеем дело не с единоличной диктатурой конкретного лидера, а с попыткой международной коалиции обеспечить сильную, пока совсем не американскую, а собственно афганскую, «сред-нюю»1 модель власти, «жесткое политическое лидерство»2, то есть на главу государства возлагается ответственность за государственное и общественное строительство3.

Х. Карзай показал себя достаточно эффективным лидером, по крайней мере в первые годы своего правления. В этой связи Залмай Халилзад, являвшийся спецпредставителем президента США по Афганистану (с 1991 г.) и американским послом в этой стране (2003—2005 гг.), отмечает, что изначально США опирались на «мощные политические фигуры, помогая афганцам строить политическую систему, которая потребует, чтобы все силы играли по новым правилам»4.

Справедливости ради надо сказать, что Х. Карзай и сейчас в целом справляется со своей ролью. Так, был реализован целый ряд инициатив афганского лидера в социальноэкономической, общественно-политической и судебно-правовых сферах, которые были позитивно восприняты ключевыми странами мира. К ним, в частности, относятся недавно разработанные конкретные параметры процесса передачи ответственности афганским властям за управление страной5.

Одним из несомненных достижений нынешнего президента Афганистана является проводимая им политика национального примирения, практическая основа которой была заложена в июне 2011 года на Джирге мира, созванной, как известно, именно по инициативе Х. Карзая. В ней приняли участие представители широких слоев населения.

Х. Карзай вместе с поддержавшим его бывшим президентом Б. Раббани участвовал в создании Высшего совета мира, который включает в себя представителей всех территорий Афганистана и позволяет весьма эффективно решать некоторые проблемы.

Следует отметить, что глава Белого дома полностью поддержал намерение афганского президента интегрировать в процесс примирения только тех талибов, которые решительно порвали с «Аль-Каидой», отказались от насилия и признают афганскую конститу-цию6. После известного выступления госсекретаря Хиллари Клинтон в Нью-Йорке в

1 Karzai H. Statement at the 47th Munich Security Conference, 6 February 2011 [president.gov.af].

2 Clinton Says Building New Silk Road is Critical for Afghanistan, 23 September 2011 [iipdigital.usembassy.gov].

3 См.: Grote R. Separation of Powers in the New Afghan Constitution // Heidelberg Journal of International Law, 2004, Vol. б4. P. 897.

4 Khalilzad Z. Lessons From Afghanistan and Iraq // Journal of Democracy, July 2010, Vol. 21, No. 3. P. 46.

5 См., например: О встречах заместителя министра иностранных дел РФ А.Н. Бородавкина и спецпредставителя президента РФ по Афганистану З.Н. ^булова со спецпредставителем США по Афганистану и Пакистану М. Гроссманом, 28 марта 2011 года [www.mid.ru].

6 См.: Obama B. Statement by the President on the Afghanistan-Pakistan Annual Review, 16 December 2010 [www.whitehouse.gov].

феврале 2011 года7 США усилили дипломатическую поддержку осуществляемого афганцами процесса примирения8.

Необходимо добавить, что политика национального примирения проводилась и одним из прежних афганских режимов. 30—31 декабря 1986 года тогдашний лидер страны Мухаммед Наджибулла выступил в Кабуле с большим докладом, посвященным установлению мира и безопасности и прекращению братоубийственной войны. Однако вполне понятно, что содержавшиеся в нем идеи и формулировки всецело принадлежали московским разработчикам и были санкционированы высшими инстанциями Кремля.

Просоветскому режиму Наджибуллы удавалось убедить противоборствующие стороны прекратить огонь, привлекать к сотрудничеству с властями племенных вождей и местных авторитетных лидеров в зонах племен, наладить диалог с оппозиционными силами и нейтралами, содействовать возвращению в Афганистан беженцев и т.п.

Следует также добавить, что поддерживавшие Наджибуллу советские коммунистические власти уже имели определенный опыт в этой области. Именно они впервые в мировой истории опробовали (причем весьма и весьма результативно) стратегию национального примирения в Бухарской республике (1920—1924 гг.), которая, кстати, непосредственно соседствовала с Афганистаном. Эта политика впоследствии проводилась в европейских и африканских странах, а также в Таджикистане; сегодня она осуществляется в Кыргызстане9.

К другим важным завоеваниям афганского демократического процесса следует отнести укрепление властной вертикали, усиление действенности и эффективности местных органов государственного управления, «совершенствование как национального, так и субнационального управления»10.

При нынешнем политическом режиме в Афганистане губернаторы и их администрации устанавливают тесную связь с местным самоуправлением и религиозными деятелями, взаимодействуют с гражданскими институтами и СМИ, встречаются с населением и осуществляют прием граждан; работа управленческого аппарата компьютеризируется, растет участие женщин в структурах власти и т.п. Кроме того, в последнее время изменился статус заместителей губернаторов, внедрены прозрачные процедуры подбора и расстановки кадров, действует Комиссия по гражданской службе и т.д. Происходящие перемены позитивно воспринимаются зарубежной и, отчасти, местной обществен-ностью11.

Одна из основ политики стран международной коалиции в Афганистане — наращивание гражданских усилий для содействия эффективному и добросовестному государственному управлению. За два с половиной года (с января 2009 по июль 2011 гг.) в три раза увеличилось число американских гражданских служащих и экспертов, которые вносят определенный вклад в развитие Афганистана, хотя, как отмечает госсекретарь США Х. Клинтон, «эта мера не была задумана как способ решения всех проблем развития Афганистана и не решит их»12. В настоящее время в ИРА более 1 100 гражданских специалистов из девяти федеральных ведомств США занимаются широким спектром

7 Cm.: Clinton’s Remarks on Afghanistan and Pakistan to Asia Society, 18 February 2011 [iipdigital.usembassy.

gov].

8 Cm.: The Situation in Afghanistan and its Implications for International Peace and Security: Report of the Secretary-General, 23 June 2011 [http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/379/13/PDF/N1137913.pdf7Open Element].

9 Cm.: Assistant Secretary Blake on U.S. Policy in Central Asia, 10 March 2011 [ipdigital.usembassy.gov].

10 NATO Declaration Reaffirming Commitment to Afghanistan’s Security, 20 November 2010 [iipdigital.usembassy.

gov].

11 Cm.: The Situation in Afghanistan and its Implications for International Peace and Security...

12 Afghans Seeing Progress from U.S. Civilian Surge, Clinton Says, 23 June 2011 [iipdigital.usembassy.gov].

вопросов от улучшения сельского хозяйства до развития инфраструктуры, пресечения торговли наркотиками и подготовки афганских государственных служащих13.

Достигнуты заметные успехи в законотворческой и парламентской деятельности. Разработана стратегия действий законодательной власти, налажено членство в межпарламентских организациях. В законотворчестве участвуют люди, ранее находившиеся «по разные стороны баррикад»; их деятельность удалось до известной степени систематизи-ровать14. Вновь избранный афганский парламент — Национальная ассамблея, а точнее, его нижняя палата Волеси джирга, сумела приблизиться к такому феномену, как политическое противостояние парламентских фракций15; ей в той или иной степени удалось добиться подотчетности правительства и организовать общественные слушания. Как и в развитых странах, население Афганистана имеет возможность слышать прямую трансляцию живых дискуссий в парламенте16.

За короткое время в Афганистане была создана относительно стройная нормативно-правовая база выборов всех уровней. 16 августа 2010 года принят Избирательный за-кон17, разработаны положения о подсчете голосов, финансировании выборов, регистрации кандидатов и избирателей, аккредитации наблюдателей, журналистов, представителей политических партий и независимых лиц, проведении опросов и т.п., а также, что особенно примечательно, о предоставлении мест в нижней палате парламента женщинам. Приняты кодексы поведения для представителей СМИ, наблюдателей, политических партий и кандидатов.

По признанию крупнейших международных структур, парламентские выборы 18 сентября 2010 года стали важным шагом в демократическом развитии страны18. Продолжает функционировать Независимая избирательная комиссия. Местные избирательные структуры хорошо зарекомендовали себя в самых сложных обстоятельствах и проявили «реальное мужество под давлением со всех сторон»19. В противовес полевым командирам кандидатами в депутаты были впервые выдвинуты представители бизнеса и гражданского общества; благодаря деятельности умеренных представителей оппозиции появились перспективы формирования в новом парламенте конструктивной оппозиции.

В Афганистане была организована деятельность достаточно специфичной структуры — Специального суда по рассмотрению связанных с выборами вопросов, в чьи функции входил пересчет избирательных бюллетеней (эта процедура была завершена 27 апреля 2011 г.). Этот созданный Х. Карзаем и финансируемый международными организациями орган боролся с подтасовками. После проведения расследования по обвинению в массовой фальсификации результатов выборов было дисквалифицировано около четверти «победителей». Причем право решающего голоса вышеупомянутой Независимой избирательной комиссии в подведении итогов выборов не оспаривалось.

На эволюцию политической системы Афганистана напрямую влияет и проводимая в стране судебно-правовая реформа, предусматривающая, в частности, легитимизацию управления, защиту прав человека и др. Считается, что реформа началась с возрождения судебной системы (1964 г.)20, инвентаризации законов, совершенствования нормативно-

13 Cm.: Clinton’s Remarks on Afghanistan and Pakistan to Asia Society.

14 Cm.: Gran G. Afghanistan: The Beginning of Democracy — Achievements and Challenges [www.asgp.info].

15 Cm.: The Situation in Afghanistan and its Implications for International Peace and Security...

16 Cm.: Gran G. Op. cit.

17 Cm.: Electoral Law [As in effect 16 August, 2010] [www.iec.org.af].

18 Cm.: NATO Declaration Reaffirming Commitment to Afghanistan’s Security. 20 November 2010.

19 SedwillM. «Afghanistan: The 2011-14 Campaign». Speech by Ambassador NATO’s Senior Civilian Representative for Afghanistan, at the Institute for International Affairs, Helsinki, 25 January 2011 [www.nato.int].

20 Cm.: Thier J. Reestablishing the Judicial System in Afghanistan // Working paper of Center on Democracy, Development, and the Rule of Law. Stanford Institute for International Studies [cddrl.stanford.edu].

правовых актов, повышения качества и оперативности правосудия, подготовки судей новой формации, создания системы повышения квалификации и т.п.21 Сегодня в стране действуют Независимая комиссия по правам человека, функционирующая на основании особого закона22 и имеющая стратегию действий на 2010—2013 годы23, и Комиссия по судебной реформе; однако опыт работы этой последней комиссии оказался неудачным24. Кроме того, к процессу повышения правовой грамотности и культуры подключены международные организации.

Затрагивая тему борьбы с коррупцией в Афганистане, следует подчеркнуть, что преступные схемы существенно подрывают основы и легитимность любой политической системы, ибо «гражданин, который не может доверять правительству, вряд ли будет его защищать и поддерживать»25.

Борьба с коррупцией, расточительством и мошенничеством стала одним из главных приоритетов международного сообщества в Афганистане26, и руководство страны предприняло ряд шагов в этом направлении. В частности, приняты поддерживаемая международными донорами Дорожная карта по противодействию коррупции, Антикоррупционная стратегия и ряд других документов.

Определенных результатов в практической реализации антикоррупционных нормативно-правовых актов удалось добиться некоторым министерствам и ведомствам. Так, улучшилась ситуация в таможенных органах (наиболее коррумпированных), что, естественно, мгновенно сказалось на росте поступления доходов в государственную казну.

Значительных успехов удалось добиться и Верховному управлению по надзору и противодействию коррупции, деятельность которого ведется в соответствии с выработанной им программой действий на 2011—2013 годы. Предпринимаются попытки охватить антикоррупционной работой с участием институтов гражданского общества как высшие, так и низшие уровни государственной власти.

Нынешняя афганская конституция охватывает и обеспечение прав женщин, которые становятся все более политически активными; согласно законодательству им предоставляются места в нижней палате парламента и в правительстве. Афганки привлекаются и к другой руководящей работе.

В Афганистане существует Министерство по делам женщин, возглавляемое этнической узбечкой Хосн Бано Газанфар, действует Федерация женщин-предпринимателей, имеется довольно широкая сеть женских НПО. Принят и реализуется Национальный план действий в интересах женщин Афганистана, поддерживаемый международными организациями.

По удачному выражению одного из экспертов, правовое государство в Афганистане «по-прежнему является смешением официальных инициатив, в центре которых находится правительство, и неофициальных инициатив, основанных на общине»21. Если учесть, что около 80% населения Афганистана живет в сельских районах, ясно, насколько велико значение общинного начала в эволюции политической системы страны. Афганское ру-

21 Cm.: Tondini M. Rebuilding the System of Justice in Afghanistan: A Preliminary Assessment // Journal of Intervention and Statebuilding, 2007, Vol. 1, No. 3. P. 333—354; Nauta N. The Judicial Reform Process in Afghanistan: In Everyone’s Interest // NATO Review, 2009, No. 3 (April). P. 63.

22 Cm.: Law on the Structure, Duties and Mandate of the Afghanistan Independent Human Rights Commission (AIHRC) [www.aihrc.org.af].

23 Cm.: Strategic Plan and Action Plan [www.aihrc.org.af].

24 Cm.: Nauta N. Op. cit.

25 Kouvo S. Rule of Law Deficits as a Security Challenge: «Touching the Surface» // NATO Review, 2009, No. 3 (April). P. 23.

26 Cm.: Clinton’s Remarks on Afghanistan and Pakistan to Asia Society.

27 Cm.: Kouvo S. Op. cit.

ководство изначально было заинтересовано в создании органов самоуправления — общественных советов; в 2/3 из 393 административных районов была реализована Национальная программа солидарности. В нее удалось вовлечь и активизировать более 26 тыс. общин, получивших возможность участвовать в малых проектах развития28.

Противоречия — источник повышения или снижения устойчивости политической системы?

Хотя в стране существует президентская форма правления, до сих пор имеются многочисленные и влиятельные сторонники парламентской системы и федеративного устройства страны, что объясняется целым рядом причин. В частности, президентская система Афганистана устроена таким образом, что глава государства и каждый из вице-президентов представляют то или иное крупное племя или этническую группу. Такой избирательный порядок не позволяет лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, занять посты президента и вице-президента; по мнению многих, в подобной системе изначально заложено непримиримое противоречие с национальной политикой.

Далее, проблематичной может стать процедура прямого назначения президентом губернаторов. Неоднозначно воспринимаются и конституционные полномочия президента ИРА, позволяющие ему оказывать значительное влияние на контроль и пересмотр практики Верховного суда.

Как удачно выразился З. Халилзад, высокая концентрация власти в руках президента ИРА означает, «что те, кто проигрывает президентские выборы, могут чувствовать себя изолированными от власти»29.

Нежелание президентских кругов создавать как «всеафганские», так и «национальные» партии связано, в основном, с остаточными проявлениями аллергии на все «просоветское» (в список политических партий входят около 8 основных, 7 исламских и ряд левых)30. Практика нынешнего президентского правления «грешит» особым статусом администрации главы государства, который, как показывает опыт, открывает доступ к ряду ресурсов и услуг.

Уроки реализации многочисленных инициатив политики национального примирения (в частности, в той же Бухарской республике) подтверждают справедливое замечание одного из экспертов, считающего, что успех в большой степени зависит от того, насколько хорошо «сбалансированы карательная и собственно примирительная компоненты».

Если доминирует первая, то велик риск появления повсеместного сопротивления официальной власти, обусловленного обыкновенной человеческой жаждой мести.

Если же преобладает вторая компонента, то подрывается доверие потерпевших к справедливости, правосудию и политическому процессу в целом31.

28 Cm.: Karzai H. Statement at the 4th UN Conference on the Least Developed Countries (LDCs), Istanbul, Turkey, 9 May 2011 [president.gov.af].

29 Khalilzad Z. Op. cit.

30 Cm.: Leftist Parties of the World. Afghanistan // Marxists Internet Archive [www.broadleft.org].

31 Cm.: Maass G. National Reconciliation in Afghanistan. Conflict History and the Search for an Afghan Approach // Internationales Asienforum, 2006, Vol. 37, No. 1—2. P. 35.

Процесс национального примирения требует длительного времени; его форсирование может привести к усилению общественного антагонизма и социально-политической нестабильности. Промедление же способно свести на нет все усилия и спровоцировать консолидацию деструктивных сил, что чревато «передачей» социального конфликта следующим поколениям.

Определенные противоречия существуют также между центральными и местными органами государственного управления. Например, в местных органах недовольны тем, что лица, ответственные за реализацию программ национального примирения и реинтеграцию, стремятся «выходить» не на авторитетные общины, а на бывших боевиков32; подобные «мосты» подрывают авторитет как губернаторов, так и общин. С другой стороны, структуры исполнительной власти по многолетней инерции абсолютно бездушно относятся к нуждам и запросам населения и зачастую берут на себя не предусмотренные для них полицейские, прокурорские, судейские и другие функции. Причем во многих областях страны масштабы коррупции не только не уменьшаются, но и подрывают даже основы конституционного строя.

В «пассив» деятельности политического режима следует записать отсутствие возможности свободного гражданского влияния на государственную службу, эффективного привлечения туда выпускников престижных вузов и привлекательных возможностей карьерного роста. Из-за низкой заработной платы (или отсутствия таковой), непрописан-ности функциональных обязанностей, существования ряда социальных рисков, отсутствия действенных властных рычагов и т.п. многие должности до сих пор остаются вакантными; на районном уровне отсутствуют офисы, помещения или даже административный персонал33.

Как явствует из отчетов международных экспертов, в Афганистане до сих пор нет механизмов проверки кандидатов на государственные посты34, среди которых могут быть явные и скрытые сторонники талибов. Отсутствуют и стабильные механизмы составления и исполнения бюджета на уровне провинций, что не позволяет обеспечить поступление финансовых средств, выделенных центральным правительством, в распоряжение провинциальных и окружных властей35.

Еще один распространенный и естественный порок управления — местный бюрократизм, «расцвет» которого во многом связан с не совсем верно скоординированной технической помощью со стороны партнеров (от донора — непосредственно к потребителю, минуя правительство)36.

Афганский парламент — один самых молодых в мире и страдает пороками, присущими аналогичным структурам подобной «зрелости». Высший законодательный орган страны не обладает достаточным уровнем парламентской культуры, а личные интересы депутатов зачастую подменяют национальные. Парламентариям свойственно слабое понимание демократических принципов; работа фракций как таковая отсутствует. Несмотря на высокую степень «внедренности» секретариата в законотворчество, заработная плата и профессиональная подготовленность его сотрудников невысоки; чрезвычайно высока текучесть кадров. Связь депутатов со своими избирателями оценивается как неустойчивая и неэффективная, причем депутаты часто становились мишенью для боевиков37.

32 Cm.: The Situation in Afghanistan and its Implications for International Peace and Security.

33 Cm.: Sedwill M. Op. cit.

34 Cm.: Kouvo S. Op. cit.

35 Cm.: The Situation in Afghanistan and its Implications for International Peace and Security.

36 Cm.: Karzai H. Statement at the 47th Munich Security Conference, 6 February 2011.

37 Cm.: Gran G. Op. cit. P. 3.

Для международного сообщества крайне необходимо, чтобы в Афганистане функционировал принцип разделения властей, которые взаимодействовали бы друг с другом, а не вступали в непреодолимый конфликт. Стране нужен парламент национального единства, способный в сотрудничестве с президентом решать проблемы военно-политической стабилизации, социально-экономического восстановления и динамичного развития страны38.

Перечень недостатков избирательной системы Афганистана варьируется «от уточнения взаимоотношений между избирательными органами до обеспечения прозрачности процесса проверки бюллетеней и тщательного составления реестра избирателей»39.

На функционирование современных афганских выборных процессов негативно влияет и местничество: «выборы вращаются вокруг конкурирующих местных интересов, а не сквозных вопросов или идеологий». Этот феномен усиливается и существующей тенденцией рассматривать депутатов как «прямых поставщиков услуг». Кроме того, в ходе избирательных кампаний в Афганистане, как и во многих мусульманских странах, очевидно, еще довольно долго будут возникать многочисленные рецидивы коллективного голосования. В общих результатах голосования все еще силен этнический дискурс; процветает мошенничество при выборах. И, наконец, широкие споры вызывает деятельность вышеупомянутого Специального суда по рассмотрению связанных с выборами вопросов.

Судебно-правовая реформа в Афганистане также не свободна от противоречий и проходит на фоне борьбы религиозных и светских сил; она серьезно осложняется тем фактом, что ни один крупный военный преступник или нарушитель прав человека не был предан правосудию40, а наркобароны и влиятельные мятежники41 все еще остаются на свободе.

Боннское соглашение, признавая существование традиционной неформальной судебной практики, роль которой в Афганистане весьма велика, уточняет, что она не должна применяться в случае противоречия ее положениям афганской Конституции или международным нормам права42.

Далека от совершенства и пенитенциарная система: камеры переполнены и находятся в плохом состоянии, качество питания чрезвычайно низкое, тюремное начальство не имеет возможности обеспечить заключенным определенную степень уединенности и доступ к свежему воздуху; из-за несоблюдения санитарных норм и правил гигиены растет число заболеваний, а строения настолько примитивны, что обеспечивают лишь самые основные потребности43.

Известно, что в Афганистане имеются все социально-экономические условия для воспроизводства коррупции, являющейся тормозом развития политической системы. Образ сотрудника правоохранительных органов, который готов измываться над людьми, если ему не дадут взятку, достаточно живуч. Зарплата афганских полицейских и работников судебных органов абсолютно «неконкурентоспособна»: патрульный, например, получает около 100 долл. в месяц (средняя ежемесячная зарплата в Афганистане составляет при-

38 Об оглашении окончательных результатов выборов в нижнюю палату парламента Афганистана,

26 ноября 2010 года [www.mid.ru].

39 Coburn N., Larson A. Undermining Representative Governance: Afghanistan’s 2010 Parliamentary Election and Its Alienating Impact. Kabul: Afghanistan Research and Evaluation Unit (AREU), 2011 [www.areu.org.af].

40 См.: Safi W. Security and Elections in Afghanistan: Why the Two Must Go Together // NATO Review, 2009, No. 3 (April). P. 73.

41 См.: Nauta N. Op. cit.

42 См.: The Bonn Agreement. Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending the Re-establishment of Permanent Government Institutions [www.aihrc.org.af].

43 См.: Nauta N. Op. cit. P. 63.

мерно 40 долл.). Между тем любая афганская семья, выращивающая опиумный мак, может без труда заработать около 600 долл. в месяц.

Афганцы все еще предпочитают использовать неформальную систему поиска справедливости, поскольку формальная государственная система считается сильно коррум-пированной44. В джирге или шуре люди видят больше стабильности, предсказуемости и консенсуса, нежели в основанных на конкурентном индивидуализме демократических структурах, и это, естественно, должно настораживать. В некоторых общинах, обычно состоящих из местных старейшин, землевладельцев и религиозных лидеров45, существуют собственные традиции разрешения конфликтов и действуют собственные «правовые кодексы», к которым можно отнести, например, пуштунвали.

Решения, принимаемые влиятельными людьми общины, зачастую не отвечают интересам ее членов; «не всегда учитываются точки зрения женщин и маргинализованных групп, например молодежи»46. Коллективным голосованием община негативно влияет и на избирательные процессы.

Несмотря на все предпринимаемые меры, женщины пока не играют весомой роли в политической жизни Афганистана, особенно на провинциальном и местном уровнях47 (не говоря уже об общинах и общинных советах). Как недостаточную можно рассматривать и работу по электоральному просвещению женщин (они составляют 38% афганских избирателей)48 и политическому образованию девушек. Деятельность афганских женских неправительственных организаций, похоже, рискует повторить такие пороки и ошибки аналогичных структур в Центральной Азии (также спонсируемых международными организациями), как грантомания, замкнутость в городах, недостаточное знание о социально-экономических проблемах и т.п.

Прогнозы и пути совершенствования политической системы в кратко- и среднесрочной перспективе

Национальное примирение и реинтеграция бывших боевиков в мирную жизнь продолжают оставаться важными и неотъемлемыми частями политических процессов, происходящих в настоящее время в Афганистане.

По мнению экспертов, в ближайшей перспективе первоочередные меры должны сконцентрироваться на достижении определенных целей. Это расширение действия программы национального примирения и реинтеграции по всей стране, улучшение положения беженцев, укрепление взаимодействия между чиновниками и силами безопасности, обеспечение устойчивого финансирования программ и дальнейшее подключение к работе религиозных деятелей49.

44 Cm.: Ibidem.

45 Cm.: Dennys C. Conflict Resolution: Afghans, Doing It for Themselves // NATO Review, 2009, No. 3 (April). P. 63.

46 Ibidem.

47 Cm.: Clinton’s Remarks on Afghanistan and Pakistan to Asia Society.

48 Cm.: Women Indispensable to Elections, Democratization in Afghanistan (Participation supports «longterm democratic behavior», Foundation says), 28 July 2009 [iipdigital.usembassy.gov].

49 Cm.: Afghanistan and the International Community Discuss Reintegration after Afghan Leader’s Assassination, 22 September 2011 [www.afghanistan-un.org].

Как отметил американский президент, на сегодняшний день основной задачей афганских властей в сфере управления является «предоставление основных услуг, а также обеспечение прозрачности и подотчетности»50, то есть «создание правительства для народа».

Сам афганский лидер обещает «и дальше упрощать процесс взаимодействия между гражданами и правительством». По его мнению, это предполагает «сокращение процедур и улучшение законов и нормативных актов»51, другими словами, дальнейшую рационализацию и повышение эффективности управленческого труда.

Как справедливо считают эксперты, Афганистан уже в ближайшем будущем столкнется с проблемой дальнейшей демократизации органов государственного управления, для решения которой необходимо проведение открытых, прямых и прозрачных выборов гу-бернаторов52, участие в этом процессе политических партий, органов самоуправления граждан и т.п. В формировании органов исполнительной власти будут более активно участвовать гражданские институты; повысятся престиж государственной службы (особенно в провинциях) и роль представительных органов власти (причем последние начнут привлекаться к составлению и реализации бюджета), укрепит свои позиции верхняя палата парламента и т.п. Работа аппарата губернаторов станет более легитимной, отлаженной и конструктивной.

В число важнейших направлений своей работы по совершенствованию государственного управления афганское руководство включает «четкие и последовательные реформы государственной службы и осуществление инвестиций в высшее образование»53. Очевидно, Х. Карзай и его окружение считают важным восстановить нарушенную советским присутствием и господством «Талибана» стройную систему государственной службы, которая требует готовить квалифицированных специалистов и проводить целенаправленную кадровую политику. По мнению президента Афганистана, госслужба должна быть эффективной, современной и деидеологизированной.

Что касается развития парламентаризма в Афганистане, то, как справедливо отмечает один из исследователей, международное сообщество должно уделить еще большее внимание «развитию крепкой, неплеменной, нерелигиозной и всеафганской оппози-ции»54. Предстоит сломать устоявшиеся стереотипы относительно политических партий, ассоциирующихся сегодня с «ополченцами и насилием» и пробуждающих «горькие воспоминания о советской коммунистической партии и воюющих моджахедах»55.

В этой связи хотелось бы отметить, что возможность и необходимость в условиях многонациональности и многоконфессиональности создавать всенародные, общенациональные или даже построенные на этнической основе политические партии подтверждается опытом Индии.

Кроме того, необходимо развертывание политической конкуренции (которая, очевидно, является спутником конкуренции экономической), без чего, как известно, невозможен нормальный законотворческий процесс.

Афганские граждане имеют полное право и должны выражать свои политические симпатии. Не исчерпали своих возможностей и некоторые действующие в стране законы: достаточно либеральный Закон «О политических партиях» и относительно свободный

50 Obama B. Op. cit.

51 Karzai H. Statement at the 47th Munich Security Conference.

52 Cm.: Kouvo S. Op. cit.

53 Karzai H. Statement at the 47th Munich Security Conference.

54 Mehdi M. Challenges Faced by the Afghan Elections: Could They Follow Current Polarizations and Ethnic Divisions? // NATO Review, 2009, No. 3 (April). P. 43.

55 Khalilzad Z. Op. cit.

Закон «О собраниях, забастовках и демонстрациях» от 9 января 2003 года; этот последний требует уважать «священную религию ислам», а также религиозные, национальные, исторические и культурные обычаи и традиции страны56.

Сегодня как никогда важна выработка особой «избирательной дорожной карты». Следует продолжить избирательные реформы; они будут осуществляться в соответствии с обязательствами, принятыми Афганистаном на Кабульской конференции57. Эта конференция, обещав Афганистану широкую международную поддержку, призвала страну разработать долгосрочную стратегию избирательной реформы, предусматривающую устойчивость избирательных процессов, проведение прозрачных и заслуживающих доверия выборов, а также обеспечение участия в этих процессах женщин58.

Несколько слов о том, что в одном из авторитетных отчетов названо «политической пропагандой»59. Это действительно важная часть работы по демократическому просвещению, гражданскому образованию, развитию политической системы. Действенность политической пропаганды особенно наглядно видна в контексте процесса национального примирения и реинтеграции. В канун парламентских выборов были организованы семинары для провинциальных старейшин, местных лидеров и влиятельных женщин страны; этот опыт, несомненно, надо развивать. Одним из основных компонентов избирательной кампании стала установка по всей стране рекламных конструкций и щитов; кроме того, были опубликованы плакаты, брошюры, листовки, флипчарты, информационные бюллетени, листовки и т.п.

Афганское руководство справедливо считает, что одним из направлений противодействия коррупции, как это ни парадоксально, является усиление правительственного контроля за регулированием импорта топлива, продуктов питания, строительных материалов, фармацевтических препаратов и других товаров первой необходимости. Это поможет ликвидировать коррупционные схемы, связывающие коммерческие структуры с зарубежными подрядчиками. Правительство намерено реализовать программы управления земельными ресурсами, ввести в действие государственно-частные и общественные партнерства в сфере жилищного строительства60 и т.д.

Развитие органов самоуправления граждан в Афганистане — это двуединый процесс. Именно поэтому важно продолжать создание цивилизованного правового поля для деятельности общин, внедрять современные демократические механизмы, а также разрабатывать и проводить в жизнь специальные государственные программы. С другой стороны, необходимо предоставлять общинам больше полномочий, укреплять их взаимодействие с местными органами государственного управления и привлекать к решению конкретных социально-экономических вопросов. В среднесрочной перспективе можно предоставить органам самоуправления право производить регистрацию актов гражданского состояния (составление документов регистрации рождения, заключения и расторжения брака, смерти), совершать определенные нотариальные действия и т.п.

По практически единодушному мнению западных экспертов, неотъемлемой частью законодательства и практики во всех аспектах развития судебной системы Афганистана61 должны стать международные нормы. Конечно, в течение достаточно длительного периода, который понадобится Афганистану для создания полностью функционирующей судебной системы, необходимо будет поддерживать и упоминавшуюся выше неформаль-

56 Cm.: The Law on Gatherings, Strikes, and Demonstrations [www.iec.org.af].

57 Cm.: International Conference on Afghanistan, Kabul, 20 July 2010 [www.mfa.af]; NATO Declaration Reaffirming Commitment to Afghanistan’s Security, 20 November 2010 [iipdigital.usembassy.gov].

58 Cm.: Communique, Kabul International Conference on Afghanistan, 20 July 2010 [www.mfa.af].

59 The Situation in Afghanistan and its Implications for International Peace and Security.

60 Cm.: Karzai H. Statement at the 47th Munich Security Conference.

61 Cm.: Nauta N. Op. cit.

ную систему62. Следует воспользоваться преимуществами неформальных структур и в то же время поощрять дальнейшее продвижение судебно-правовой реформы63.

При разработке законопроектов следует полнее учитывать интересы женщин. Для этого можно использовать, например, предоставление им 25%-й квоты мест в законодательных и представительных органах власти. Хотя институт квотирования не вполне соответствует современным избирательным стандартам, в современном Афганистане подобные законодательные оговорки пока необходимы, тем более что мужчины в стране пользуются «преимуществом с точки зрения знакомства с системой выборов, доступа к финансированию политических кампаний и даже мобильности»64. Актуальным остается и вопрос подготовки женщин-журналистов, пишущих на темы, близкие их соотечественницам.

Вместо заключения

По удачному выражению одного из экспертов, политические процессы в современном Афганистане представляют собой «гибрид демократических процедур и существующей практики»65. А исследовать «существующую практику» невозможно, не зная суть и механизмы влияния национально-исторических традиций. Необходим также анализ и комплексная всесторонняя оценка воздействия этой практики на менталитет и психологию основной массы населения. Несмотря на неоднозначное отношение афганцев к западным демократическим ценностям, результативность их внедрения зависит от повышения качества жизни каждого жителя страны, независимо от его этнической и религиозной принадлежности.

Как следует из вышеизложенного, будущее афганской политической системы характеризуется следующими восемью факторами.

1. Дальнейшим развертыванием демократии.

2. Все более широким участием афганцев в управлении делами государства и общества.

3. Совершенствованием государственного аппарата.

4. Повышением активности общественных организаций.

5. Усилением общественного контроля.

6. Укреплением правовой основы государственной и общественной жизни.

7. Расширением открытости, гласности и прозрачности.

8. Постоянным учетом общественного мнения.

В ближайший (постконфликтный) период крайне важно «расширять пространство» для лидеров и групп, пользующихся народной поддержкой и разделяющих указанные цели.

К сожалению, насилие остается одной из составляющих международной стратегии применительно к Афганистану (по отношению к непримиримым противникам существующего политического режима), внутригосударственной стратегии (по отношению к тем же субъектам, хотя и не всегда проводимой достаточно логично, избирательно и эффективно) и, естественно, стратегии талибов. Политическая система страны все еще развива-

62 Cm.: Dennys C. Op. cit. P. 63.

63 Cm.: Nauta N. Op. cit.

64 Women Indispensable to Elections, Democratization in Afghanistan.

65 Lough O. Practicing Democracy in Afghanistan. Key Findings on Perceptions, Parliament and Elections. Kabul: Afghanistan Research and Evaluation Unit, 2011. P. 8.

ется в условиях военного конфликта между МССБ и талибами, а также операции «Несокрушимая свобода». Все это накладывает отпечаток на те средства и методы, которые в конечном счете и формируют политический режим Х. Карзая.

Двумя последними важными событиями уходящего года, связанными с совершенствованием политической системы Афганистана, стали саммит региональных лидеров в начале ноября в Стамбуле и конференция «Бонн+10» в декабре в Германии под председательством афганского правительства66.

В Стамбуле соседи Афганистана продемонстрировали приверженность стабильному развитию афганского государства и определили механизм оценки выполнения своих обязательств. В Бонне международное сообщество поддержало эту региональную концепцию, а также подтвердило свою готовность к долгосрочным инвестициям в Афганистан. Параметры переходного процесса в Афганистане определит форум НАТО, проведение которого намечено на май 2012 года в Чикаго.

66 Cm.: Clinton Says Building New Silk Road Is Critical for Afghanistan.