CC BY
168
ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА «РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ» В ГОСУДАРСТВАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ И КАВКАЗА
Фуркат ЖУРАКУЛОВ
кандидат философских наук, сотрудник Национального университета Узбекистана имени Мирзо Улугбека (Ташкент, Узбекистан)
Введение
Реализация классического принципа разделения властей, особенно в государствах таких значимых регионов, как Центральная Азия и Кавказ (ЦАК), превращается сегодня, без всякого преувеличения, в важный элемент обеспечения глобальной, национальной и региональной безопасности. Именно координация деятельности независимых, самостоятельных и взаимодействующих ветвей власти, законодательной, исполнительной и судебной, позволяет проводить трезвую, рациональную и адекватную внешнюю полити-
ку, «регулирующую» процесс преодоления угроз, рисков и вызовов, исходя из подлинных национальных интересов.
Текущий опыт государственного строительства и, в частности, применение на практике принципа разделения властей в девяти странах (Азербайджане, Армении, Афганистане, Грузии, Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, Туркменистане и Узбекистане) ставит перед экспертами ряд неординарных вопросов, связанных с возможностью прямого копирования классического опыта, ролью самобытности, вли-
янием стартовых условий новых независимых стран на деятельность их правительств, парламентов и судов, ссылками реформаторов на угрозы национальной безопасности, превращением процессов созидания в простую фикцию и др.
Включение в наше исследование вместе с постсоветскими странами и такой достаточно самобытной страны, как Афганистан, не случайно. Как будет подробно показано ниже, это государство становится уникальной площадкой, где укрепление исторических и национальных элементов способствует ускоренному продвижению к демократии. Кроме того, к проводимым в Афганистане политическим реформам приковано внимание практически всех продвинутых демократий современного мира.
Обострение дискуссий вокруг будущего политической системы этой страны связано также с предстоящим в мае 2012 года чикагским форумом НАТО по формированию следующего этапа переходного процесса в Афганистане1.
События новейшей истории соседних стран: России (например, конституционный кризис 1992—1993 гг.), Украины (политические кризисы 2004, 2006, 2007, 2008—2009 гг.) и Молдовы (апрельские выборы в парламент 2009 г. и последовавший за ним политический кризис)2, связанные с противостоянием между ветвями власти, перераставшим иногда в масштабные или локальные физические стычки (разгон Верховного Совета РФ 3—4 октября 1993 г., массовые беспорядки в Кишиневе 7 апреля 2009 г. и т.п.), еще больше сконцентрирова-
1 См.: Obama Says 10,000 U.S. Troops Leaving Afghanistan in 2011, 22 June, 2011 [iipdigital.usembassy.gov].
2 Об этом подробнее см.: Wise C.R., Brown T.L. The Separation of Powers in Ukraine // Communist and Post-Communist Studies, 1999, No. 1; Мандрыка E.B. Реализация принципа разделения властей в России и в Украине: сравнительно-правовое исследование. Санкт-Петербург, 2006; Crowthera W. Second Decade, Second Chance? Parliament, Politics and Democratic Aspirations in Russia, Ukraine and Moldova // The Journal of Legislative Studies, 2011, Vol. 17, Issue 2 и ряд др.
ли внимание постсоветских обществ на проблемах становления, функционирования и развития системы тройственного разделения властей.
К сожалению, тематика разделения властей (особенно в контексте вызовов и угроз безопасности) пока еще не стала предметом детального обсуждения ученых, специалистов и экспертов (не считая нескольких небольших успешных «страновых» исследований3 и освещения данной проблемы на страницах журнала «Центральная Азия и Кавказ»)4.
В предлагаемой работе предпринята попытка с использованием наиболее традиционной схемы «состояние — проблемы — перспективы» расширить круг и объем анализа, а также выйти за пределы политологического и правового подхода, сосредоточившись при этом на специфике данной проблемы в странах региона, сравнительном анализе и конфликтогенном потенциале проблемы разделения властей в этих странах.
3 См.: Grote R. Separation of Powers in the New Afghan Constitution // Max-Planck-Institut ffir auslandisches offentliches Recht und Volkerrecht [www. zaoerv.de]; Hyp-neucoв K.A. Становление национальной модели разделения властей в Республике Казахстан: политологический анализ. Алматы, 2003; Джaнгupян Д.Ж. Разделение властей в Республике Армения: конституционная модель и практика. М., 2004; Шмaвoнян r.A. Конституционное правосудие Армении в системе разделения властей. М., 2000; Kapaeв A.A. Конституционный совет Республики Казахстан в системе разделения власти // Российский юридический журнал, 2008, № 6; Myxaмeджaнoв Б^. Институт президентства и механизм разделения властей: соотношение в единстве государственной власти // Среднерусский вестник общественных наук, 2007, № 2 и ряд др.
4 См.: Apuфoглy Ф., Aббacoв Ш. Парламент Азербайджана — «заложник» исполнительной власти. Обзор пяти лет работы Милли Меджлиса первого созыва // Центральная Азия и Кавказ, 2000, № 6 (12); Canapoв H. Об особенностях «туркменской модели демократии» // Центральная Азия и Кавказ, 2000, № 2 (8); Tyквaдзe A., Джaoшвuлu Г., Tyквaдзе P. Трансформация политической системы в современной Грузии // Центральная Азия и Кавказ, 2006, № 2 (44); Чедum Б. Конституционная реформа — следствие неустойчивости политической системы Грузии // Центральная Азия и Кавказ, 2011, Том 14, Выпуск 2 и ряд др.
Общее и особенное в функционировании «триады властей»
Принцип разделения властей так или иначе опосредованно присутствовал в советских (1924, 1936 и 1977 гг.)5 и афганских (1923, 1964, 1976, 1987 и 1990 гг.)6. конституциях; таким образом, в 9 рассматриваемых странах существовала определенная политико-правовая основа для трансформации тройственной системы.
В годы «перестройки» советское законодательство менялось в части, касающейся совершенствования избирательной системы (в декабре 1988 г. были внесены изменения в Конституцию СССР), повышения роли Съезда народных депутатов СССР, усиления конституционного надзора (соответствующий закон был принят в декабре 1989 г.), многопартийности, учреждения института президентства (март 1990 г.), разграничения сферы деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов власти (декабрь 1990 г.) и др.; отсюда следует, что после обретения независимости речь шла о «новых условиях демократического разделения властей»7.
С начала 1990-х годов изменились статус и содержание исполнительной власти, игравшей важную роль в советские времена: за чисто формальным на первый взгляд преобразованием «советов министров» в «кабинеты министров» стояло постепенное превращение социалистической системы управления в капиталистическую, возникли коллегиальные исполнительные органы, действовавшие в рамках актов, принятых законодательной властью.
Кабинетам министров постсоветских республик предстояла трудная работа по деидеологизации экономики: необходимо было трезво оценить природно-экономический, минерально-сырьевой и человеческий потенциал своих стран, демонтировать тоталитарную систему управления, упразднить старые планово-распределительные системы (госпланы, госснабы, госкомцены, госагропромы) и т.п. Кроме того, правительства должны были научиться работать в условиях перманентной административной реформы.
Качественно новую роль приобретали и национальные парламенты, созданные в первой половине 1990-х годов взамен Верховных Советов. Почему это происходило? Возможно, ответ на этот вопрос можно найти в высказывании одного из лидеров новых государств, считающего, что в новой модели государственного устройства молодого независимого государства «изначально было заложено глубинное и непреодолимое противоречие между новой, президентской формой правления и старой системой Советов, которая генетически перенесла в новое государство все прежние пороки»8.
5 См.: Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (СССР) (утверждена II Съездом Советов СССР от 31 января 1924 г.) // НПП «Гарант-Сервис» [constitution.garant.ru]; Конституция (Основной закон) СССР (утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г.) [constitution.garant.ru]; Конституция (Основной закон) СССР. Принята на внеочередной VI сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 года [www.hist.msu.ru].
6 См.: The Constitution of Afghanistan, 9 April, 1923 [www.afghan-web.com]; The Constitution of Afghanistan, 1964 [www.afghan-web.com]; The Constitution of Afghanistan, 1976 [www.afghan-web.com]; The Constitution of Afghanistan, 1987 [www.afghan-web.com]; The Constitution of Afghanistan, 1990 [www.afghan-web. com].
7 Каримов И.А. Путь созидания — основа скорейшего процветания Родины. Выступление на IV сессии Олий Мажлиса Республики Узбекистан (РУз). 21 декабря 1995 года [ www.press-service.uz].
8 Назарбаев Н. Конституция — основа стабильности и процветания Казахстана, 30 августа 2000 [www. akorda.kz].
Во многом именно поэтому в 1993 году в Казахстане депутаты советов всех уровней (от местных представительных органов до Верховного Совета 12-го созыва) начали слагать с себя полномочия; менее чем за полтора месяца система представительных органов власти в республике самоликвидировалась, и было принято решение о передаче всех полномочий до новых выборов президенту.
Помимо казахстанского примера можно упомянуть о неудачном опыте двухпалатного парламента Кыргызстана 1995—2005 годов и фальсификации состоявшегося 13 марта 2005 года второго тура выборов в Жогорку Кенеш; о главенствующей роли Верховного Совета Таджикистана в 1992—1994 годах; о существовании до 1995 года Госсовета Грузии (вместо Верховного Совета) и захвате митингующими здания грузинского парламента 22 ноября 2003 года, ознаменовавшем начало «революции роз»; об ограничении в 2003—2008 годах полномочий Меджлиса в пользу Халк Маслахаты в Туркменистане; о привлечении к работе Лойи джирги в Афганистане пакистанского руководства (2006 г.) и либерально настроенных талибов (2009—2010 гг.); о террористическом акте в армянском парламенте 27 октября 1999 года и др.
Таким образом, в рассматриваемых регионах путь парламентаризма был весьма неоднозначным и тернистым.
Милли Меджлис Азербайджана, Маджлиси Оли Таджикистана, Меджлис Туркменистана, Олий Мажлис Узбекистана и Маджлиси мили Афганистана, очевидно, более других учитывали исторически сложившиеся принципы и традиции исламской политической системы, предполагающие, что постоянное профессиональное законодательное собрание депутатов действует параллельно с всенародного избранным совещательным собранием.
В свою очередь, Жогорку Кенеш Кыргызстана пытался предельно эффективно использовать прошлый парламентский опыт страны. Что же касается парламентов Казахстана, Г рузии и Армении, то, на наш взгляд, сам факт их учреждения подчеркивал прежде всего стремление максимально опереться на опыт продвинутых зарубежных, прежде всего европейских, стран.
Какую роль в изучаемых процессах играет институт президентства, или, проще говоря, какое место в системе трех ветвей власти занимает «глава государства»?
Введение данного института в современной Центральной Азии пришлось на 1990 год (в марте он был введен в Узбекистане, в апреле — в Казахстане, в октябре — в Туркменистане и Кыргызстане, в ноябре — в Таджикистане), а в странах Кавказа — на 1991 год (в апреле — в Грузии, в августе — в Азербайджане, в октябре — в Армении). В подобном хронологическом раскладе не последнюю роль сыграла политическая воля тогдашних лидеров советских республик, стремившихся к независимости в условиях СССР.
Согласно конституциям Афганистана9 и Кыргызстана10, президент является только «главой государства» и не принадлежит ни к одной из ветвей власти. Как справедливо отмечает один из экспертов, в «афганском» случае эта особенность проистекает из желания создать «сильную президентскую систему» и возложить на главу государства «всеобъемлющую ответственность за бесперебойное функционирование государства в целом»11.
Что касается конституции Кыргызстана, то здесь, на наш взгляд, очевидно обратное — стремление преодолеть негативные политические последствия прошлых лет и создать парламентскую демократию. Согласно выводам Европейской комиссии за демократию через право (боле известной как «Венецианская комиссия»), конституционная ре-
9 См.: The Constitution of Afghanistan. Year 1382 [www.afghan-web.com].
10 См.: Конституция Кыргызской Республики (КР) 2010 года [www.kyrgyz-el.kg].
11 Grote R. Op. cit.
форма 2010 года в Кыргызстане была шагом вперед в укреплении системы разделения властей и президент ставился, таким образом, фактически вне традиционной тройственной системы12.
Наиболее радикальные перемены в функционировании традиционной системы ветвей власти в связи с институтом президентства можно наблюдать на примере конституционной реформы 2010 года в Грузии. Согласно последним грузинским конституционным новеллам, президент государства не может, например, отменять или приостанавливать действия правовых актов исполнительной власти различных уровней, по собственной инициативе созывать заседание или сессию парламента и т.д.13 Известно также, что в Грузии функционирует так называемый Совет публичной службы, являющийся совещательным органом при президенте. Он был создан для подготовки решений по разработке единой государственной политики в области публичной службы. В состав Совета входят по три представителя от законодательной, исполнительной, судебной власти и органов местного самоуправления. О специфике государственного строительства в Грузии свидетельствуют и другие интересные примеры.
С другой стороны, конституции Таджикистана, Туркменистана и, особенно, Азербайджана отражают непосредственную причастность института президентства к исполнительной власти. Так, согласно Конституции Азербайджана, исполнительная власть принадлежит президенту, а кабинет министров «является вышестоящим органом исполнительной власти президента»; другая особенность азербайджанского конституционного строительства — наделение президента полномочиями гаранта независимости судебной системы14.
Современный азиатский парадокс — «чем меньше страна, тем выше в ней централизация власти» — объясняется, среди прочего, и стремлением позволить государству как «главному реформатору» более эффективно решать проблемы переходного периода развития экономики.
Обязанности обеспечить согласованность функционирования и взаимодействие органов трех ветвей государственной власти15 закреплены за президентом только в конституциях Узбекистана и Армении.
Конституционная реформа 2011 года в Узбекистане наделила премьер-министра правом представлять президенту кандидатуры хокимов — губернаторов вилаятов, возложила на председателя сената (верхней палаты) Олий Мажлиса временное исполнение обязанностей президента при невозможности исполнения таковых главой государства и т.д.16
В Казахстане, как известно, президент является «высшим должностным лицом»17, которому, по словам самого казахстанского лидера, статус главы государства позволяет находиться «над ситуацией». Как считают реформаторы, для полиэтничного и многоконфессионального общества, переживающего сильную социальную дифференциацию, важно иметь в лице президента «гаранта гражданского мира, общественной стабильности и межнационального согласия», что также является «эффективным средством повышения ответственности власти перед учредившим ее народом»18.
12 Текст на русском языке: Заключение по проекту Конституции КР (редакция, опубликованная 21 мая
2010 г.). Принято Венецианской комиссией на ее 83-м пленарном заседании (Венеция, 4 июня 2010 г.) [www.venice.coe.int].
13 Об этом подробнее см.: Чедия Б. Указ. соч.
14 См.: Конституция Азербайджанской Республики (АР) [www.president.az].
15 См.: Конституция Республики Узбекистан [www.lex.uz]; Конституция Республики Армении (РА) [www.president.am].
16 См.: Закон Республики Узбекистан «О внесении изменений и дополнений в отдельные статьи Конституции Республики Узбекистан» (статьи 78, 80, 93, 96 и 98) [www.lex.uz].
17 Конституция РК [www.akorda.kz].
18 Назарбаев Н. Указ. соч.
Естественные коллизии в реализации классической модели тройственной системы
В контексте функционирования вертикали органов власти интересно проследить эволюцию института главы местного органа государственного управления. В годы «перестройки» происходила ликвидация монополии территориальных комитетов коммунистических партий на власть и росла роль местных представительных органов (в большинстве своем возглавлявшихся теми же секретарями партийных комитетов). В особенностях таких специфических институтов, как институт акимов в Кыргызстане (главы государственной территориальной администрации) и Казахстане (главы территориальной администрации, являвшейся представителем президента и правительства), хякимов и раисов в Туркменистане и Таджикистане (в обеих республиках — главы территориальной исполнительной власти, представители президента), хокимов в Узбекистане (официальные представители президента, возглавляющие представительную и исполнительно-распорядительную власть), гамгебели в Грузии19, башчи (Ьаддг) в Азербайджане, вали в Афганистане и марзпеты в Армении (за исключением мэра Еревана, они назначались на должность и освобождались от должности правительством), отражались особенности каждой страны, но, как показало время, эффективность их оказалась различной.
Одна из причин качественных различий в функционировании института главы местного органа государственного управления — характер его взаимодействия с местным представительным органом власти. В Казахстане, например, законодательная база подобного взаимодействия пересматривалась несколько раз, в том числе и в ходе конституционных реформ 1998 и 2007 годов; согласно постановлению Конституционного совета 2000 года акимы получили большие возможности для маневра (в частности, в решении бюджетных вопросов), которых не имеют маслихаты (местные представительные органы).
Скорее всего, многие конституционные новеллы в молодых независимых государствах СНГ отражали воплотившуюся в правлении В. Путина в России и относительно общую для ряда стран Содружества тенденцию укрепления властной вертикали.
Другая причина неодинаковой эффективности институтов глав местного госуправ-ления в разных странах — различия в характере функционирования органов самоуправления граждан и их взаимодействия с органами государственного управления. На наш взгляд, в этом отношении показателен опыт Узбекистана, в котором после освобождения от советского господства возродился, например, многовековой институт махалли — самоуправления (схода) граждан; в переходный период (1991—2000 гг.) он успешно выполнял и роль органа социального вспомоществования. В настоящее же время махалле переданы многие полномочия местных органов госуправления.
Кроме того, в ходе прошедших в 2011 году выборов было избрано около 10 тыс. аксакалов — председателей сходов граждан, и более 98 тыс. их советников (для сравнения: по итогам предыдущих выборов, состоявшихся в ноябре — декабре 2008 г., были избраны 9 881 аксакалов и свыше 85 000 советников).
Говоря о роли местных органов государственного управления и самоуправления в укреплении как «вертикального», так и «горизонтального» разделения властей, нельзя не
19 Об этом подробнее см.: Болашвили П. Особенности реформирования муниципальной системы управления в Грузии [emsu.ru].
упомянуть о современном опыте Афганистана. Среди положительных сторон афганского опыта можно назвать предоставление относительной свободы действий губернаторам, их эффективную связь со старейшинами и улемами, отделениями политических партий, правозащитными организациями, СМИ (проведение еженедельных пресс-конференций) и другими гражданскими институтами, а также привлечение к руководящей работе женщин, компьютеризацию и т.д. Среди негативных сторон — частое нарушение этнокон-фессионального баланса, кумовство, отсутствие четкого штатного расписания и стабильного бюджета низших административных единиц, разногласия губернаторов с их заместителями, влияние талибов, коррупция и т.п.20
Важную роль в становлении системы тройственного разделения властей в рассматриваемых нами странах играет внедрение демократических норм и процедур, исключающих рецидивы авторитаризма и тоталитаризма. Так, по выражению одного из государственных лидеров, авторитаризм — это «путь в никуда»21, а тоталитаризм — «наднациональное явление»22, с которым надо бороться сообща.
В свою очередь, глава Узбекистана считает, что носителями двух вышеуказанных рецидивов являются «малообразованные, невежественные люди», что эти пороки должны изживаться уже в переходный период, наилучшими средствами для этого являются «сильные массовые, общественные противовесы» в лице гражданских институтов, «рост политической сознательности народа и избирателей» и т.п. Причем речь идет об обоюдном процессе: отсутствие разделения властей также становится фундаментом сохранения рецидивов авторитаризма и тоталитаризма. Кроме того, по мнению лидера Узбекистана, одним из источников авторитаризма и тоталитаризма является шовинизм23.
Хотелось бы сказать и несколько слов о либерализации, являющейся одновременно и формой, и этапом развития системы разделения властей после переходного периода. Трактуют ее по-разному. В Армении, например, под либерализацией понимают преодоление наследия горбачевской «перестройки» и свободу передвижения; в Грузии и Кыргызстане — реформы финансово-экономической системы; в Азербайджане и Таджикистане — модернизацию экономики в целом. В Казахстане «либерализацию» толкуют еще шире: здесь это понятие охватывает политическую, экономическую, правовую, медийную и даже религиозную сферы24.
20 См.: Lister S. Caught in Confusion: Local Governance in Afghanistan. Kabul: Afghanistan Research and Evaluation Unit, 2005; Local Governance and Development. Kabul: UNDP, 2009; Final Report: Local Governance and Community Development Program Evaluation. Kabul: USAID, 2009; Executive Summary: Sub-national Governance Policy. Kabul: Independent Directorate of Local Government, 2010; Miakhel S., Coburn N. Many Shuras Do Not a Government Make: International Community Engagement with Local Councils in Afghanistan. Washington: United States Institute for Peace, 2010; Lefevre M. Local Defence in Afghanistan: A Review of Government Backed Initiatives. Kabul: Afghanistan Analysts Network, 2010; Saltmarshe D., Medhi A. Local Governance in Afghanistan. A View from the Ground. Kabul: Afghanistan Research and Evaluation Unit, 2011.
21 Назарбаев Н.А. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии. Послание народу Казахстана. Сентябрь 1998 года [www.akorda.kz].
22 Там же.
23 См.: Каримов И.А. «Готов спорить с любым оппонентом...». Ответы на вопросы газеты «Труд» [www.press-service.uz]; Он же. Важнейшие задачи углубления демократических реформ на современном этапе. Выступление на VI сессии Олий Мажлиса Республики Узбекистан первого созыва. 29 августа 1996 года [www.press-service.uz]; Он же. Узбекистан на пороге XXI века: угрозы безопасности, условия и гарантии прогресса. 1997 год [www.press-service.uz]; Он же. По пути демократического развития. Интервью работникам средств массовой информации в связи с Всенародным референдумом. 27 января 2002 года [www.press-service.uz]; Он же. Процессы преобразований и обновления необратимы. Доклад на VIII сессии Олий Мажлиса Республики Узбекистан второго созыва. 4 апреля 2002 года [www.press-service.uz].
24 См.: Назарбаев Н.А. Историческая память, национальное согласие и демократические реформы — гражданский выбор народа Казахстана. Доклад на IV сессии Ассамблеи народов Казахстана. 6 июня 1997 года [www.akorda.kz].
В Узбекистане первые официальные призывы к либерализации общественной жизни прозвучали еще в декабре 1995 года25; позже этот призыв распространился также на СМИ и государственное строительство26. В 2000 году были приняты и утверждены комплексные Программы по либерализации и углублению реформ в политической, экономической и духовной сферах общества и обеспечению безопасности страны. В целом же, применительно к нашей тематике, либерализация в Узбекистане затрагивала области государственного строительства и формирования гражданского общества и служила целям «дальнейшего укрепления принципа разделения всех ветвей власти»27.
Как показывает опыт, большую роль в укреплении системы разделения властей играет усиление контрольных функций законодательных и представительных органов власти, иначе говоря, парламентский и депутатский контроль. В рассматриваемых странах в этой сфере также наблюдаются разные подходы.
Примечательно, например, что законодательство Туркменистана предусматривает осуществление Меджлисом контроля за исполнением и толкованием законов28.
В соответствии с Конституцией Таджикистана, Маджлиси милли и Маджлиси намо-яндагон (две палаты высшего законодательного органа) проводят парламентские слушания, а Маджлиси намояндагон контролирует исполнение государственного бюджета29.
Политическая система Грузии «программируется» нынешним руководством под сильного президента и сильный парламент, который будет формировать и контролировать правительство. Согласно грузинской Конституции, главной целью системы является урегулирование отношений между правительством, парламентом и, что самое главное, обществом, чей «заказ» в этом процессе является наиболее приоритетным30.
Еще одну ключевую роль в развитии триады властей играет обеспечение независимости суда. В этом отношении интересен опыт Армении. По мнению армянского лидера, независимость судов и судей — это «независимость финансовая, независимость от влиятельных людей, независимость от чиновников, но в то же время не независимость от зако-на»31. Политический кризис 2008 года выявил уязвимые стороны правовой системы, законодательства и правоприменительной практики, в результате чего было серьезно пересмотрено законодательство. Так, начала осуществляться реформа в сфере полиции, разрабатывается Программа судебно-правовых реформ на 2012—2014 годы (ее целью, в частности, является гарантирование независимости судов), вносятся изменения в статьи Уголовного кодекса, касающиеся массовых беспорядков и насильственного захвата власти, пересматривается закон о свободе собраний, исходя из презумпции свободы собраний, и т.п.32
Один из важнейших инструментов обеспечения независимости суда — эффективное функционирование специальных, относительно самостоятельных структур отбора
25 См.: Kapuмoв ИЛ. Путь созидания — основа скорейшего процветания Родины. Выступление на IV сессии Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 21 декабря 1995 года [www.press-service.uz].
26 См.: Kapuмoв ИЛ. Узбекистан на пороге XXI века: угрозы безопасности, условия и гарантии прогресса.
27 Kapuмoв ИЛ. Узбекистан, устремленный в XXI век. Доклад на XIV сессии Олий Мажлиса Республики Узбекистан первого созыва. 14 апреля 1999 года [www.press-service.uz].
28 См.: Конституция Туркменистана // Информационный портал Туркменистана «Туркменинформ» [www.turkmeninform.com].
29 См.: Конституция Республики Таджикистан (РТ) [www.president.tj].
30 См.: The Meeting of the President of Georgia with the Majority Members of Georgia’s Supreme Legislative Body in Anaklia [www.president.gov.ge].
31 CapzcMH С. Поздравление президента на приеме в честь 10-летия Кассационного суда, 10 июля 2008 года [www.president.am].
32 См.: CapzcMH С. Речь на Парламентской Ассамблее Совета Европы, 22 июня 2011 года [www. president.am].
судей. В той же Армении, например, успешно действует так называемый Совет правосудия, составляющий и представляющий на утверждение президента республики списки кандидатур судей и их служебного продвижения, на основании которых производятся назначения.
В Кыргызстане действует Совет по отбору судей. Высшая квалификационная комиссия по отбору и рекомендации на должности судей создана и работает при президенте Республики Узбекистан.
Возвращаясь к вопросу о роли президентства в становлении, функционировании и развитии тройственной системы, необходимо подчеркнуть важность определения срока полномочий лидера страны. Напомним, что при внесении изменений в Конституцию и проведении досрочных президентских выборов официальные круги Казахстана (который одним из первых инициировал решение этой проблемы) исходили, в частности, из опасений по поводу негативного влияния российского дефолта 17 августа 1998 года на экономическую и политическую стабильность республики.
В Узбекистане аналогичные процессы протекали в несколько ином русле: здесь речь шла о завершении переходного периода, начале работы двухпалатного парламента, повышении роли Кабинета министров и результатах судебно-правовой реформы, что подразумевало установление оптимального конституционного срока полномочий президента как главы не исполнительной власти, а всего государства33.
Следует отметить некоторые коллизии в Афганистане, являющемся наиболее «праводефицитной» страной рассматриваемого региона. Как отмечает лидер этой страны, здесь действует унитарная президентская система. По его собственному признанию, сегодня руководство Афганистана интенсивно изучает состояние управления на городском, районном и областном уровнях. При этом Х. Карзай и его окружение отвергают «ложный выбор между централизацией и децентрализацией», предпочитая оптимальное сочетание вертикали власти и гражданского самоуправления.
Кроме того, президент страны признает наличие проблем, связанных с соответствием между уровнями и функциями органов государственного управления и предоставлением услуг гражданам; подотчетность рассматривается как средство формирования системы сдержек и противовесов между тремя ветвями власти34.
Перспективы демократических реформ в контексте разделения законодательной, судебной и исполнительной властей
Сегодня парламенты девяти стран решают разные по содержанию и масштабам задачи. Так, Олий Мажлис Узбекистана, в соответствии с выдвинутой в ноябре 2011 года лидером страны Концепцией дальнейшего углубления демократических реформ и формирования гражданского общества в стране, в ближайшие годы будет решать следующие шесть задач: демократизация государственной власти и управления, преобразование судебно-правовой системы, реформирование информационной сферы и обеспечение свобо-
33 Основные направления законодательной работы по итогам референдума Республики Узбекистан от
27 января 2002 года. Утверждены Постановлением Олий Мажлиса Республики Узбекистан от 4 апреля 2002 года [www.lex.uz].
34 См.: Karzai H. Statement at the 47th Munich Security Conference, 6 February 2011 [president.gov.af].
ды слова, информации и выбора, развитие избирательного законодательства, формирование и развитие институтов гражданского общества, а также дальнейшее углубление демократических рыночных реформ и либерализации экономики.
Как отмечает Н. Назарбаев, перед нынешним парламентом Казахстана стоят четыре блока законотворческих задач: разработка законодательных норм, стимулирующих инновационный процесс, особенно в приоритетных отраслях; законодательное обеспечение дальнейшей социальной модернизации; расширение законодательной основы реформы правоохранительных органов и системы правосудия; развитие отечественных СМИ и НПО35. И хотя двухпалатный казахстанский парламент работает весьма плодотворно, все еще существуют проблемы, связанные с парламентской оппозицией, критическим подходом высшего законодательного органа к деятельности правительства и т.п.
Маджлиси Оли Таджикистана занят усовершенствованием механизмов практической реализации законов и привлечением к работе над законопроектами экспертного сообщества36.
Меджлис Туркменистана заботит увеличение количества и качества подготавливаемых законопроектов (в 2009—2010 гг. было рассмотрено 300 законопроектов, принято 66 законов и 94 постановления37, причем это количество считается недостаточным), создание дополнительных правовых условий для рыночной экономики, мобилизация всех сил общества на дальнейшее углубление проводимых в стране преобразований; совершенно очевидно, что идет активная подготовка к президентским выборам, которые должны состояться 12 февраля 2012 года.
Перед Милли Меджлисом Азербайджана стоят вопросы усовершенствования политической системы, обеспечения плюрализма, свободной борьбы идей и мнений политических оппонентов и деятельности СМИ38.
Парламентом Армении реализуется ряд законодательных инициатив по внесению изменений в нормативно-правовые документы, касающиеся призыва и службы в армии и др.
Законотворческая деятельность парламента Грузии осуществляется в рамках конституционной реформы, заключающейся в придании больших полномочий парламенту и правительству, на фоне подготовки к парламентским выборам 2012 года. Сегодня наиболее приоритетными считаются нормативно-правовые акты, предусматривающие привлечение и защиту инвестиций, сохранение государственного контроля над стратегическими объектами, проблемы национальных меньшинств и т.п.
Согласно общеизвестному высказыванию Дж. Актона, «власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно». Принцип разделения властей призван предотвратить «абсолютное развращение» путем создания системы сдержек и противовесов, что, в принципе, предусматривается конституционными установлениями всех рассматриваемых стран, хотя и по-разному.
В качестве примера можно привести конституционные реформы последнего десятилетия в Узбекистане: посредством создания двухпалатного парламента (2002 г.) была обеспечена сбалансированность общегосударственных и региональных интересов; рас-
35 См.: Назарбаев Н.А. Выступление на открытии V сессии Парламента четвертого созыва, 1 сентября
2011 года [www.akorda.kz].
36 См.: Рахмон Э. Выступление на встрече с представителями интеллигенции страны, 19 марта 2011 года [www.president.tj]; Он же. Выступление на заседании по случаю 15-летия Общественного Совета Республики Таджикистан, 29 апреля 2011 года [www.president.tj].
37 См.: Президент Туркменистана подверг критике деятельность парламента, 20 января 2011 года [www.regnum.ru].
38 См.: Алиев И. Речь на первом заседании Милли Меджлиса АР, 29 ноября 2010 года [www.president.az].
ширились полномочия Олий Мажлиса и местных Кенгашей народных депутатов, повысилась самостоятельность исполнительной власти, сократились полномочия и функции президента (2006)39 и т.п.
Следует подчеркнуть, что двухпалатный парламент (напомним, он функционирует в Казахстане, Узбекистане, Таджикистане и Афганистане) играет в тройственной системе не только роль регулятора. Участие в выборах парламентариев (в частности, в нижнюю палату) широкого круга таких субъектов, как политические партии, органы самоуправления граждан, массовые общественные движения, призвано максимально учитывать интересы электората.
На наш взгляд, кыргызстанский опыт возврата к однопалатному парламенту является всего лишь исключением из правил: он обусловлен стремлением ограничить президентское правление и обеспечить больший демократизм в принятии решений с учетом опыта и традиций. Однако надо признать, что на этот счет существуют и иные авторитетные мнения.
Как представляется, формирование системы сдержек и противовесов — это очень сложная задача, которая предполагает, например, участие в процессе принятия решений и ветвей власти, и всех общественных и гражданских институтов (а не только политических партий), в частности СМИ и неправительственных организаций; не следует упускать из виду, что и сама тройственная система является своего рода общественным договором. Так, считается, что разделению властей в Афганистане значительно способствовало принятие законов (2002 и 2003 гг.) не только о политических партиях, но и прежде всего о печати40.
Как подтверждает мировой опыт, наивысшей эффективности система сдержек и противовесов достигает тогда, когда не только лидер, но и любая отдельная личность имеет свободную и реальную возможность заявить о себе и стать инициатором важнейших институциональных изменений. Но это дело будущего, и связано оно с формированием основ сильного, открытого и справедливого гражданского общества. Например, то же афганское законодательство пока не предусматривает подобных процедур рассмотрения индивидуальных жалоб, однако это можно осуществить через Независимую комиссию по правам человека41.
Полноправный фигурант системы разделения властей в регионе — не только «четвертая власть» (СМИ), но и «пятая власть», к которой, на наш взгляд, относятся религиозные организации, относительно самостоятельные экономические структуры, неформальные диаспоральные общества, экспертное сообщество, блог-сообщество, и даже теневой сектор, криминалитет и мафия. Причем сегодня наибольший интерес для современных экспертов представляют пограничные между «четвертой» и «пятой» властями структуры — социальные сети, особенно в свете событий, произошедших в Молдове, Беларуси и североафриканских арабских странах. А это означает, что системе разделения властей предстоит ряд новых испытаний.
«Вопрос контроля за социальными сетями, за Интернетом — это вопрос будущего; государства должны сообща противодействовать этому злу»42. Это тревожное резюме
39 См.: Kapuмoв ИЛ. Избранный нами путь — это путь демократического развития и сотрудничества с прогрессивным миром. Доклад на XI сессии Олий Мажлиса РУз 24 апреля 2003 года [www.press-service.uz]; Он же. Обеспечение интересов человека, совершенствование системы социальной защиты — наша приоритетная задача. Доклад на торжественном заседании, посвященном 14-летию Конституции РУз. 7 декабря 2006 года [www.press-service.uz].
40 См.: Grote R. Op. cit.
41 См.: Ibidem.
42 Генпрокурор России хочет контролировать социальные сети. 14 сентября 2011 года [bbc.co.uk]; Прокуроры выступают за контроль над социальными сетями, 15 сентября 2011 года // Информационное агент-
прокурора Казахстана свидетельствует о том, что у властных структур ряда стран существуют опасения по поводу использования Интернета в деструктивных целях43.
В несколько иной, «более правовой» плоскости лежит недавняя совместная инициатива России, Китая, Узбекистана и Таджикистана о распространении в качестве официального документа ООН на 66-й сессии Генеральной ассамблеи организации Международного кодекса по обеспечению безопасности в сфере информации. Речь идет об обязательствах не использовать информационные технологии для проведения враждебных действий или агрессии, создания угрозы для международного мира и безопасности, а также о запрете распространения информационного оружия и технологий44.
Есть и другие вопросы, связанные с перспективами системы тройственного разделения властей; например, вопрос о месте в этой системе органов прокуратуры: функционирует ли она в рассматриваемом нами регионе в рамках системы трех ветвей власти, над ней или вне ее пределов? (В Венгрии, например, существует четыре независимые ветви власти — три традиционные и офис общественного обвинителя, т.е. генерального прокурора).
Прокуратура (по крайней мере, на постсоветском пространстве) относительно независима от органов исполнительной власти; она имеет свою систему сдержек и противовесов в отношениях с другими ветвями власти, поставлена наравне с законодательной, исполнительной и судебной властью и обладает своей сферой действия и исключительными полномочиями, что обеспечивает ее независимость в этой системе45. Вместе с тем сохраняющаяся неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений продолжает вызывать в научных кругах дискуссии о ее месте и роли в системе разделения властей.
Для эффективного функционирования системы разделения властей судебная система уже на этапе переходного процесса должна быть выведена из-под контроля исполнительной власти. Более того, законодательная и судебная власти должны иметь возможность контролировать полномочия исполнительной власти.
В Афганистане глава государства имеет относительно сильные позиции по отношению к судебной власти. Назначение и увольнение судей ниже уровня Верховного суда не требует утверждения парламентом. Президент имеет возможность серьезно влиять на обзор практики Верховного суда в отношении конституционности законов, законодательных декретов и международных договоров, то есть на наиболее чувствительные в политическом отношении вопросы. Суд не может осуществлять эти полномочия по собственной инициативе46. Все это нельзя рассматривать как «актив».
В Узбекистане же, в соответствии с принятым в декабре 2000 года в новой редакции Законом «О судах» (его старая редакция была принята в сентябре 1993 г.), а также с изменениями и дополнениями, внесенными в уголовно-процессуальное законодательство, из полномочий Министерства юстиции были исключены функции по представлению кандидатов на судейские должности, приостановлению и досрочному прекращению полномочий судей и возбуждению в отношении них дисциплинарного производства. В 2007 году в законодательство республики были внесены изменения и дополнения, связанные с
ство (ИА) «Kazakhstan Today» [www.kt.kz] (см. также: Tемupбoлam Б. Политический интернет в Казахстане: тенденции, проблемы и перспективы // Центральная Азия и Кавказ, 2011, Том 14, Выпуск 1 и ряд др.).
43 См.: Прокурор Асхат Даулбаев напомнил, что в Казахстане «прокуратура принимает самые жесткие меры», благодаря которым были закрыты «десятки сайтов», в том числе LiveJournal.
44 См.: Россия, Китай, Таджикистан и Узбекистан отправили в ООН кодекс информационной безопасности, 13 сентября 2011 года // ИА «Росбалт» [www.rosbalt.ru].
45 См.: Шевченko В.Ю. Место прокуратуры в системе разделения властей // «Черные дыры» в российском законодательстве, 2008, № 1.
46 См.: The Constitution of Afghanistan. Year 1382.
передачей судам права выдачи санкций на заключение под стражу, а в 2010 году — по совершенствованию порядка взаимодействия судов, прокуроров, следователей и органов дознания с компетентными органами иностранных государств и т.п.
Наконец, хотелось бы упомянуть об имплементации зарубежных стандартов в практику государственного строительства. Доктрина Монтескье о разделении властей имеет, как отмечает один из государственных лидеров, «не безусловный, а ориентирующий ха-рактер»47. Тем не менее изучение опыта стран свершившейся демократии — необходимое направление совершенствования системы взаимодействия ветвей власти.
Странам ЦАК необходимо, на наш взгляд, сосредоточиться на развитии «нижних этажей» представительных органов власти и постепенном переносе центра тяжести взаимодействия властей на муниципальный уровень (с нашей точки зрения, в том вопросе весьма показателен опыт Германии).
Другое направление заключается в четком разграничении функциональных обязанностей ряда не относящихся ни к одной из основных ветвей власти структур (той же прокуратуры, а также Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты, омбудсмена, администрации президента, Совета национальной безопасности и т.п.). В данном случае можно сослаться на позитивный опыт США.
Существует и ряд других вопросов.
Заключение
Внешняя политика рассмотренных выше стран является, как известно, исключительной прерогативой их глав государств и правительств. Вместе с тем хорошо известно, что на сегодняшний день эффективность действий цивилизованных государств на международной арене во многом зависит не только от того, насколько хорошо организована координация и взаимодействие между различными ветвями власти, но и от взаимоотношений координаторов внешней политики с бизнес-средой, отечественными и международными неправительственными организациями и т.п.
Можно сделать вывод, что уже в ближайшее время страны ЦАК ждет, так сказать, «переход от арифметики к алгебре»: осуществление принципа разделения властей потребует от них решать политико-правовые вопросы более высокого порядка.
Конечно, чрезвычайно важно не допустить такую крайность, как «разделенная власть»: открытое противостояние ветвей власти, противоборство отдельных личностей во власти и, в конце концов, набирающее рост противодействие народа власти. Даже самые проработанные модели системы разделения властей не будут работать в обществе с низким уровнем правосознания, в котором не укрепились демократические ценности.
Вот почему самые важные демократические преобразования, на наш взгляд, должны совершаться прежде всего именно в сознании населения.
47 Назарбаев Н. Конституция — основа стабильности и процветания Казахстана, 30 августа 2000.
