Показатели оценки эффективности деятельности налоговых органов: обзор существующих подходов Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Удк 336.02

показатели оценки эффективности деятельности налоговых органов: обзор существующих подходов

А. Р. ХАФИЗОВА, ассистент кафедры финансов E-mail: hafiwka@mail. ru Институт экономики и финансов, г. Казань

В статье рассмотрены различные методики оценки эффективности деятельности налоговых органов в Российской Федерации. Определены преимущества и недостатки каждой из методик. Предложены основные показатели повышения эффективности деятельности налоговых органов.

Ключевые слова: методика, деятельность налоговых органов, эффективность.

За относительно небольшой период функционирования российской налоговой системы неоднократно пересматривались критерии оценки эффективности деятельности налоговых органов. На каждом этапе налогового реформирования устанавливались новые приоритеты и оценочные критерии. Однако до настоящего времени отсутствует эффективный методический инструментарий, позволяющий качественно и количественно оценить результативность налогового администрирования и контроля.

В настоящее время утверждена методика оценки эффективности территориальных налоговых органов. Для оценки состояния конкретной налоговой инспекции в данной методике используются сведения, представленные инспекцией, а также данные, используемые в форме налоговой статистики 2-НК. Для анализа рассчитываются следующие показатели:

- качественные показатели (например такие как процент взысканных платежей к общей сумме доначислений, доля доначислений к сумме поступивших налоговых платежей и др.);

- количественные показатели (например такие как «всего доначисленных налогов и штрафных сан-

кций», сумма доначисленных налогов и штрафных санкций на одного работника налоговых органов и др.

Сопоставление этих показателей между инспекциями позволяет дать оценку уровня организации контрольной работы, акцентировать внимание на проблемных вопросах и нацелить руководство налогового органа на их решение. Достоинством является то, что данная методика позволяет сравнить работу конкретных инспекций. Недостаток данной методики заключается в том, что используется большое количество качественных и количественных показателей, которые снижают качество оценки эффективности контрольной работы.

Методика, разработанная в УФНС Росси по г. Москве под руководством профессора Д. Г. Черника, лежит в основе многих методик региональных ИФНС, которые иногда дополняют ее своими показателями. Взяв за основу предложенную профессором Д. Г. Черником методику оценки эффективности контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами, МНС России разрабатывало и ежегодно уточняло общие рекомендации. Кроме того, в 2003 г. МНС России было предложено использовать следующие показатели [1]:

- обобщающий показатель эффективности контрольной работы налоговых органов, который рассчитывается как отношение дополнительно начисленных в результате камеральных и выездных налоговых проверок налогов, пеней и штрафов, к начисленным налогам по данным деклараций налогоплательщиков;

- коэффициент начисления пеней, который определяется как отношение сумм начисленной

пени за несвоевременное перечисление налоговых платежей в бюджет к начисленным налогам по данным декларации;

- коэффициент выявления ошибок при заполнении налоговых деклараций - рассчитывается как отношение сумм начисленных налогов по результатам камеральной проверки к начисленным налоговым платежам по данным декларации;

- коэффициент сокрытия или занижения налогов - рассчитывается как отношение сумм начисленных налогов по результатам выездных налоговых проверок к начисленным налоговым платежам по данным декларации;

- коэффициент применения санкций за нарушение налогового законодательства - определяется как отношение сумм штрафных налоговых санкций по результатам камеральных и выездных налоговых проверок к дополнительно начисленным налогам по результатам камеральных и выездных налоговых проверок.

Недостатком данной методики является то, что она требует значительного времени для проведения анализа, а иногда и специальных программных продуктов.

Существуют также методики оценки эффективности контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами на основе статистического сравнительного анализа, которые заключаются в том, что рассчитываются показатели контрольной работы налоговых органов, которые впоследствии сопоставляются с прошлогодними или с показателями у одноуровневых субъектов. Так, впервые разработанная в 1993 г. Государственной налоговой службой РФ методика оценки эффективности контрольной работы налоговых органов предполагает сравнение следующих показателей:

- изменений налогооблагаемой базы против предыдущего отчетного периода или отчетного периода предшествующего года по основным видам налогов с соответствующей динамикой поступления налоговых платежей;

- сумм дополнительно начисленных платежей в бюджет по результатам проверок за отчетный период по сравнению с предыдущим отчетным периодом либо с соответствующим периодом предшествующего года;

- удельного веса суммы дополнительно начисленных платежей в бюджет по результатам проверок в общей сумме поступивших платежей с этим же показателем за предыдущий отчетный период либо

за соответствующий отчетный период предшествующего года;

- суммы платежей, дополнительно начисленных в бюджет по результатам проверок, приходящейся на одного работника налогового органа, с соответствующим показателем за предыдущий период и со средним уровнем по России или региону;

- удельного веса финансовых санкций в сумме дополнительно начисленных платежей в бюджет с аналогичным показателем за предшествующие отчетные периоды, а также со средним уровнем по России или региону;

- суммы недоимки с данными на предшествующие даты и динамики ее роста (снижения) со средним темпом по России или региону;

- удовлетворенных обращений в налоговые инспекции юридических и физических лиц по поводу действий налоговых работников (количество обращений и сумма претензий) со значениями аналогичных показателей за предшествующие периоды, а также со средним уровнем по России или региону;

- количества дел, рассмотренных по результатам проверок в арбитражных судах и решенных в пользу налогоплательщика, со значением соответствующего показателя за предшествующие отчетные периоды и со средним уровнем по России или региону.

Недостатком методики оценки эффективности контрольной работы налоговых органов является факт невозможности определения комплексной оценки контрольной работы налоговых органов.

Существует еще одна методика, которая разработана УФНС России по г. Москве. С помощью этой методики исследуются и сравниваются не только количественные, но и качественные показатели. По данной методике предполагается, что помимо ранее указанных критериев сравнение целесообразно проводить еще и по показателям, представленным в табл. 1.

В данной методике используется немалое число как количественных, так и качественных показателей. В этом ее неоспоримое достоинство. Другим достоинством является возможность ее использования при анализе проблемных вопросов деятельности налоговых органов, а также для сравнения результатов конкретных инспекторов, инспекций и т. п. Недостаток указанной методики состоит в применении большого количества сравниваемых показателей для анализа эффективности деятельности налоговых органов.

Таблица 1

Показатели, используемые для оценки эффективности контрольных мероприятий,

проводимых налоговыми органами

Показатель Параметр

Качественные показатели Сумма доначислений на одного работника налоговых органов. Сумма доначислений на одного документально проверенного налогоплательщика

Количественные показатели Удельный вес дополнительно начисленных налоговых и иных платежей по результатам проверок в общей сумме налоговых поступлений. Рост дополнительно начисленных проверками налогов и других платежей в общей сумме налоговых поступлений (как в абсолютных цифрах, так и по удельному весу в общей сумме налоговых поступлений). Удельный вес финансовых санкций в общей сумме дополнительно начисленных платежей. Удельный вес доначислений по камеральным и выездным проверкам в общей сумме дополнительно начисленных налогов и платежей. Процент взыскания (удельный вес взысканных в общей сумме доначислений)

Существуют также авторские методики, которые подготовлены различными исследователями и являются, по сути, теоретическими разработками.

Так, по методике, разработанной Д. В. Крыловым, критерий эффективности налогового администрирования определяется на основе коэффициента собираемости налогов, который рассчитывается как отношение общего объема налоговых поступлений по региону к налоговому потенциалу региона. При этом под термином «налоговый потенциал региона» исследователь понимает сумму потенциалов налогооблагаемой базы, контрольной работы налоговых органов и задолженности по налоговым платежам, штрафам и пеням налогоплательщиков контролируемой территории. Потенциал контрольной работы характеризуется величиной возможных доначислений налоговых платежей, штрафных санкций и пеней по результатам действий налогового контроля. Под потенциалом задолженности предлагается рассматривать величину задолженности, реальную к взысканию в отчетном периоде. Определение величины реальной к взысканию задолженности является сложной процедурой и должно предусматривать как качественную оценку задолженности, так

и разработку плановых и методических мероприятий по ее снижению.

Несколько иной подход предложен в работе А. Т. Щербинина, где предлагается использовать коэффициент начисления налогов, который определяется как отношение суммы самостоятельно начисленных налогоплательщиком налогов к общей сумме начисленных налогов [4].

По мнению А. Т. Щербинина, данный показатель позволяет учесть характер взаимоотношений налоговых органов с налогоплательщиками и дать комплексную характеристику их работы. Однако А. Т. Щербинин не принял во внимание очень важный показатель, характеризующий конечный результат взаимоотношений с налогоплательщиками - фактическую уплату налоговых платежей в бюджетную систему РФ.

Методика А. Н. Дорофеевой и А. В. Суворова предлагает использовать следующие показатели оценки эффективности деятельности налоговых органов, которые представлены в табл. 2 [2].

По мнению А. Н. Дорофеевой и А. В. Суворова, показатель действенности налогового контроля предполагает оценку его влияния на поведение налогоплательщиков. Так, действенным налоговый контроль является в случае, если он влечет реальное снижение количества совершаемых налоговых правонарушений. К сожалению, определить количество совершенных налогоплательщиками нарушений налогового законодательства не представляется возможным. Тем не менее действенность налогового контроля может быть охарактеризована соотношением самостоятельности начисленных налогоплательщиком сумм налогов и налогового потенциала территории.

Сложность расчетов и невозможность точного определения налогового потенциала территории затрудняют применение показателя действенности налогового контроля на практике. Поэтому данные авторы для оценки эффективности деятельности налоговых органов предлагают показатели, характеризующие эффективность отдельных проводимых мероприятий налогового контроля:

- показатель интенсивности деятельности налоговых органов;

- показатель качества проведенных проверок;

- показатель результативности выездных проверок;

- показатель результативности доначислений налогов.

Таблица 2

Показатели оценки эффективности деятельности налоговых органов по а. н. дорофеевой и а. В. суворову

Показатель Метод расчета (параметр)

Показатель, характеризующий экономичность налогового контроля Э = (СДП + СНП + СШП) / З, где СДП - поступившая в бюджет сумма доначисленных по результатам налоговых проверок платежей; СНП - поступившая в бюджет сумма, самостоятельно начисленных и уплаченных налогоплательщиков платежей; З - затраты на осуществление налогового контроля

Показатель действенности налогового контроля Д = НН / НП, ^н. к ' где НН - сумма самостоятельно начисленных налогов; НП - налоговый потенциал территории

Показатель интенсивности деятельности налоговых органов О = К / (К + К ИП), в.п 4 н.о н.ИП' где Квп - количество выездных проверок, проведенных налоговыми органами за отчетный период; Кно - количество налогоплательщиков - организаций, состоящих на учете в налоговых органах; Кн ИП - количество налогоплательщиков - индивидуальных предпринимателей, состоящих на учете в налоговых органах

Показатель качества проведенных проверок П = (С - С ) / С , 4 д у.рс д' где Сд - сумма доначисленных платежей по результатам контрольной работы; Сур с _ сумма уменьшения доначисленных платежей по решениям судебных вышестоящих органов

Показатель результативности выездных проверок Р = В / В , в р.в.п п.в.п где В рвп - количество результативных выездных проверок; Вп.в.п - количество проведенных выездных проверок

Показатель результативности доначислений налогов Сумма дополнительно взысканных налоговых платежей по результатам контрольной работы в расчете на одного сотрудника налогового органа. Удельный вес дополнительно начисленных налоговых платежей в общей сумме начисленных платежей

Показатель, характеризующий затраты на функционирование налоговых органов З = Н/ З, н.о с где Н - суммы налогов, полученных в консолидированный бюджет; Зс - суммы, затраченные на функционирование налогового органа

И, наконец, последний показатель, предложенный исследователями А. Н. Дорофеевой и А. В. Суворовым, - это показатель, характеризующий затраты на функционирование налоговых органов. Соотнесение полученных в консолидированный бюджет сумм налогов с затраченными на функционирование налогового органа средствами не является достаточным для проведения объективного сравнения эффективности деятельности налоговых органов. Данный показатель применим к работе всей системы налогообложения, функционирующей в определенный период времени и в конкретном государстве.

Таким образом, исходя из анализируемых существующих и предложенных различными исследователями методик и показателей, автор считает, что для реальной оценки эффективности деятельности налоговых органов необходимы следующие основные показатели повышения эффективности деятельности налоговых органов:

- показатель, указывающий удельный вес налогоплательщиков, сдающих налоговые декларации в электронном виде;

- показатель эффективности процедур досудебного урегулирования налоговых споров;

- комплексный показатель, характеризующий работу налоговых органов по основным направлениям деятельности;

- динамика задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджеты различных уровней;

- доля плательщиков, удовлетворительно оценивающих качество работы налоговых органов по данным социологических опросов.

Показатель, указывающий удельный вес налогоплательщиков, сдающих налоговые декларации в электронном виде, является одним из наиболее актуальных. Это объясняется тем, что в настоящее время одним из направлений налогового администриро-

вания являются повышение качества и расширение спектра услуг, оказываемых налоговыми органами налогоплательщикам, в том числе организация приема плательщиков, оперативное проведение сверки по расчетам с бюджетом, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан. Здесь, прежде всего, нужно выделить проблему увеличения объемов приема налоговой отчетности от налогоплательщиков в электронном виде и проблему увеличения доли налогоплательщиков, имеющих возможность бесконтактного доступа к информационной базе налоговых органов о состоянии своих расчетов с бюджетом. Все это характеризует степень привлекаемости налогоплательщиков к сдаче налоговой декларации в электронном виде, доступности электронных видов услуг для налогоплательщиков, а также эффективность принимаемых налоговыми органами субъектов РФ мер по созданию условий для увеличения объемов сдачи налоговых деклараций по телекоммуникационным каналам связи. Так, к примеру, в Республике Татарстан с 2002 г. начала действовать система предоставления налоговой отчетности по телекоммуникационным каналам связи. В настоящий момент уже более 60 % налогоплательщиков - юридических лиц Республики Татарстан представляют отчетность в налоговые органы по телекоммуникационным каналам связи. Необходимо отметить, что пользователи интернет-сайтов ФНС России и УФНС по субъектам РФ могут ознакомиться с налоговым законодательством, образцами и формами налоговых документов, получить ответы на типовые вопросы, относящиеся к налогам, правам и обязанностям плательщиков и налоговых органов. Особой популярностью среди посетителей сайта пользуются сервисы «Узнайте вашу задолженность» и «Личный кабинет налогоплательщика».

Показатель эффективности процедур досудебного урегулирования налоговых споров показывает долю жалоб по налоговым спорам, рассмотренных в досудебном порядке вышестоящими налоговыми органами, к общему количеству исков, рассмотренных судами. Главная задача этого показателя -сокращение числа споров, решаемых в судебном порядке с участием налоговых органов, и смещение нагрузки с судебной системы на подразделения досудебного аудита, созданных в структуре налоговой службы с 2006 г. Основные функции этих подразделений заключаются в рассмотрении жалоб на решения налоговых органов, возражений и разногласий на акты налоговых проверок, что

снимает многие проблемы во взаимоотношениях плательщиков с налоговыми органами. К тому же с 2009 г. в судебном порядке обжаловать решение налогового органа по результатам проверки возможно только после аппеляционного обжалования его в вышестоящий налоговый орган. Так, итоги деятельности налоговых органов Республики Татарстан по досудебному урегулированию налоговых споров с момента создания подразделений досудебного аудита по настоящее время свидетельствуют о достигнутых положительных результатах реализации соответствующих задач. В Республике Татарстан на протяжении 2008-2009 гг. количество актов, оспоренных налогоплательщиками на стадии рассмотрения материалов проверки за счет представления возражений, а также количество жалоб налогоплательщиков на акты ненормативного характера налоговых органов, на действия (бездействие) должностных лиц постоянно увеличивалось. И лишь в 2010 г. наметилась тенденция к прекращению ежегодного прироста числа рассматриваемых в досудебном порядке налоговых споров. При этом количество заявлений в суды об оспаривании правовых актов налоговых органов в Республике Татарстан сократилось в рассматриваемом периоде в 2 раза (см. рисунок).

Существенное снижение количества предъявленных налогоплательщиками исков в суд объясняется в первую очередь вступившими с 01.01.2009 положениями НК РФ, устанавливающими обязательный досудебный порядок обжалования решений о привлечении (отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения в вышестоящий налоговый орган, а также возможностью для налогоплательщика отсрочить вступление обжалованного решения в силу.

1 400 т 1 334 1 200

1 000 800 600 400 200 0

_

1 244

579

695

¿1

2007

2008

2009

2010

Количество исков, предъявленных к налоговым органам Республики Татарстан с 2007 по 2010 г.

Обязательно следует использовать комплексный показатель, характеризующий работу налоговых органов по основным направлениям деятельности, который рассчитывается как отношение сумм фактически поступивших налогов в бюджетную систему Российской Федерации к сумме начисленных налогов. Так, в 2008 г. в Республике Татарстан собираемость налогов составила 96,4 %, 2009 г. - 93,4 %, в 2010 г. - 96,9 %.

Проблема, связанная со снижением налоговой задолженности плательщиков, остается по-прежнему достаточно актуальной. Поэтому к числу основных показателей эффективности деятельности налоговых органов автором была отнесена динамика задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджеты различных уровней.

Задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации по Республике Татарстан за 2008-2010 гг. представлена в табл. 3 [3].

Задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в Республике Татарстан с каждым годом снижается, что является положительной динамикой (см. табл. 3).

Важным показателем эффективности работы налоговых органов является доля плательщиков, удовлетворительно оценивающих качество работы налоговых органов по данным социологических опросов. Определяется этот показатель на основании результатов проводимых в РФ независимых социологических исследований и позволяет учесть критические замечания и предложения, высказанные налогоплательщиками, улучшить координацию работы налоговых органов по выполнению первоочередных задач по обслуживанию налогоплательщиков. При установлении этого показателя Минфин России исходил из оценок деятельности налоговых органов в Европейском Союзе и ряде стран ОЭСР, в которых изменение аналогичного критерия не выходит за 1-2 % в год. В

2008 г. впервые по заказу ФНС России в 40 субъектах РФ было проведено социологическое исследование по теме «Оценка качества работы налоговых органов», затем они проводились и в последующие годы.

Управление ФНС России по Республике Татарстан подвело итоги анкетирования по качеству оказания государственных услуг. Более 160 чел. приняли участие в интернет-анкетировании на сайте Управления ФНС России по Республике Татарстан и оставили свои замечания и пожелания по работе налоговых органов. Сервис позволяет налогоплательщикам оценивать работу налоговых органов на местах в режиме реального времени. Чаще всего, по результатам статистики УФНС России по Республике Татарстан, граждане, оставившие свои отзывы на сайте1, обращались по вопросу регистрации (постановке на учет) организаций, физических лиц и индивидуальных предпринимателей. Среди физических лиц количество таких обращений составило 64 %, среди юридических лиц - 22 %, среди индивидуальных предпринимателей - 14 %. Итоги анкетирования за 2011 г. показывают, что 85 % участников опроса в целом положительно оценивают работу налоговых органов, отмечая, что о порядке предоставления государственной услуги чаще всего узнают благодаря разъяснениям сотрудников инспекции и информации на стендах налоговых инспекций. Среди недостатков в работе налоговых инспекций больше половины участников опроса отметили недостаточность числа сотрудников, которые оказывают услуги населению. Результаты анкетирования показывают, что налоговой службе практически удалось избавиться от одного из основных недочетов в работе с налогоплательщиками - очередями (117 % опрошенных ответили, что очереди не было). Однако, по мнению налогоплательщиков, налоговой службе необходимо уделить больше внимания комфортности мест ожидания в налоговых инспекциях, а информацию на стендах в операционных залах представлять более систематизированно и доступно.

Таким образом, названные ранее показатели, на взгляд автора, позволят:

- качественно оценить эффективность деятельности налоговых органов;

- обеспечить высокий уровень собираемости налогов;

- сократить всевозможные издержки плательщиков;

1 URL: http://www. г!6.па^. ги.

Таблица 3

Задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации по Республике Татарстан за 2008-2010 гг., тыс. руб.

Показатель 2008 2009 2010

Задолженность, всего 18 103 558 14 912 897 6 016 750

В том числе:

- по налогам 10 694 205 9 263 854 8 882 775

- по пеням 6 174 479 4 523 889 3 973 855

- по налоговым 1 234 874 1 125 154 1 154 620

санкциям

- создать для плательщиков максимально удобные условия при исполнении ими обязанностей по уплате налогов;

- уменьшить количество судебных исков со стороны плательщиков за счет их урегулирования в досудебном порядке налоговыми органами.

Список литературы

1. ВасильеваМ. В. Оценка эффективности контрольно-проверочной работы налоговых органов // Управленческий учет. 2011. № 4. С. 70.

2. Дорофеева Н. А., Суворов А. В. О показателях оценки эффективности деятельности налоговых инспекций // Бухгалтерский учет в строительных организациях. 2010. № 7. С. 62.

3. Официальный сайт Управления Федеральной налоговой службы России по Республике Татарстан: Статистика. URL: http://www. r16.nalog. ru.

4. Щербинин А. Т. Об оценке эффективности функционирования налоговых органов или налогообложения // Налоговый вестник. 2007. № 1. С. 34.

IÜ R Регламент

1 v Практический семинар Практика использования документарных аккредитивов во внешнеторговых расчетах

1

20-21 сентября 2012 года

Основные темы: ♦ Современный подход банков к выставлению документарных аккредитивов ♦ Взаимоотношения банка-эмитента с приказодателем аккредитива ♦ Организация работы банка по реализации операций с применением документарных аккредитивов ♦ Актуальные вопросы применения UCP 600 ♦ Особенности использования отдельных видов аккредитивов ♦ Воздушные перевозки: практические аспекты документарного оформления и сложные случаи, включая мошенничество (в т.ч. рекомендации по способам противодействия) ♦ Использование аккредитивной формы расчетов для финансирования внешнеторговых операций ♦ Банковская практика проверки документов по аккредитивам (ISBP, UCP)

Видеопартнер Информационные партнеры COM DI Щ «Жлгй [Лв Нкл0Рк

Регистрация на практический семинар на сайте www.reglament.net или www.Intfin.reglament.net, по тел. (495) 921-2334 доб. 263, e-mail: kazantseva@reglament.net, Казанцева Виктория