CC BY
383
УДК 336.51
ПОКАЗАТЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
© Фрумина Светлана Викторовна, кандидат экономических наук, доцент
кафедры «Теория финансов» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации Россия, 125993, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Е-mail: frumina@mail. ru
Предметом исследования настоящей статьи выступают индикаторы и показатели, применяемые при оценке эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации. Сложность толкования понятия «эффективность» применительно к оценке бюджетных средств не позволяет использовать единую методологию оценки для всех видов расходов. В связи с этим автор рассматривает возможность разработки показателей по следующим группам: программные и непрограммные расходы, проектные расходы, виды бюджетных расходов в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией. Отдельное внимание в статье уделяется нормативным правовым документам, регламентирующим оценку эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации и за рубежом. Данные документы послужили основой разработки показателей публичности и доступности промежуточных и итоговых результатов использования бюджетных ассигнований, а также соответствия показателей целям и задачам разработанных программ.
Ключевые слова: бюджетные ассигнования, бюджетные расходы, государственные программы, показатели, результативность, эффективность, экономность.
INDICATORS OF ASSESSMENT OF BUDGET EXPENDITURES EFFICIENCY Svetlana V. Frumina, PhD in Economics, A/Professor
Department of Theory of Finances, Financial University under the Government of the Russian Federation 49 Leningradskii St. Lane, Moscow, 125993 Russia
The subject of the study are indicators that are used in assessment the efficiency of budget expenditures in the Russian Federation. The complexity of the interpretating the concept "efficiency" concerning the assessment of budgetary funds does not allow to use the unified methodology for the assessment of all types of expenditures. Therefore the author considers the capability to develop the indicators in the following groups: program and non-program expenditures, project expenditures, types of budget expenditures according to the approved budget classification. Special attention is paid in the article to the normative legal documents regulating the assessment of the efficiency of budget expenditures in the Russian Federation and abroad.
These documents have served as the basis for the development of publicity indicators and availability of intermediate and final results in the use of budgetary allocations, as well as of indicators compliance to goals and objectives in the developed programs.
Keywords: budget allocations, budget expenditures, state programs, indicators, resultfulness, efficiency, economy.
Многогранность понятия «эффективность» связана с его неоднозначным толкованием в различных источниках и соответствием английским эквивалентам effectiveness и efficiency, что означает, с одной стороны, способность достигать поставленных целей (русский аналог — результативность), с другой — оптимальное соотношение затраченных ресурсов и полученных результатов (экономность) [5, с. 25]. В связи с двояким значением анализируемого понятия возникают сложности его применения, в том числе в отношении общественных (государственных и муниципальных) финансов.
Понятие «эффективность» в контексте рассмотрения бюджетных средств определяется ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту БК РФ) как достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств [1, ст. 34]. Судя по определению БК РФ, понятие эффективности приравнивается к их экономности и (или) результативности. Вместе с тем результативность является абсолютным показателем, отражающим степень соответствия достигнутых результатов запланированным. Следовательно, определение ст. 34. БК РФ больше ориентировано на экономность, что соответствует современным тенденциям развития российской экономики.
Учитывая, что базовой задачей Министерства финансов Российской Федерации в сложившихся экономических условиях является ограничение темпов роста бюджетных расходов (включая направ-
ление социальных выплат, финансирование государственного аппарата и др.) [4, с. 4], определение эффективности через призму экономии на сегодняшний день становится доминирующим. По праву считается, что снижение величины неэффективных государственных расходов будет способствовать повышению темпов роста российской экономики в среднесрочной перспективе. Однако экономия денежных средств может привести к снижению качества предоставляемых государственных услуг, что следует учитывать при разработке показателей и индикаторов оценки эффективности бюджетных расходов.
В Российской Федерации вопросы повышения эффективности расходования средств бюджетов бюджетной системы регламентируются нормативными правовыми документами, которые регулярно усовершенствуются и дополняются, чтобы удовлетворять требованиям стран с передовым опытом.
Практика введения оценки в систему бюджетного планирования берет свое начало в 2000-х гг. В последние годы на государственном и муниципальном уровне в программные документы включаются наборы оценочных показателей и индикаторов, которые в большей степени ориентированы на результативность использования бюджетных средств.
Значительный прорыв в области нормативного правового обеспечения повышения эффективности государственных расходов наблюдался в 2014 г. В соответствии с приказом Росстата от 14 ноября 2014 г. № 661 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за ходом реализации государственных и федеральных целевых программ (подпрограмм)» установлена необходимость предоставлять в Росстат «Сведения об использовании средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации» и «Сведения о целевых индикаторах и показателях реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации».
Также в 2014 г. была разработана методология оценки эффективности бюджетных расходов на базе двух рабочих групп. Первая группа создана Открытым правительством с привлечением экспертов. Задачей данной группы стал поиск решений по улучшению инструментария анализа эффективности реализации государственных программ.
Вторая группа, завершившая свою работу в 2014 г., создана на базе Министерства финансов Российской Федерации и Счетной палаты. Данной группой были разработаны «Критерии и методика оценки эффективности бюджетных расходов с учетом особенностей определенных видов расходов». Оценка в рамках обозначенной методики осуществляется в следующих направлениях:
• эффективность бюджетных расходов на реализацию государственных программ и непрограммной части бюджетных расходов;
• эффективность бюджетных расходов на выполнение мероприятий;
• эффективность видов бюджетных расходов.
Таким образом, правовые положения, изложенные в официальных документах, регламентирующих осуществление бюджетных расходов в Российской Федерации, содержат достаточное количество норм, включающих различные методики оценки их эффективности. Несмотря на это, оценочная деятельность в российской практике использования бюджетных средств не характеризуется единообразием и не используется повсеместно. Более того, оценка качества финансового менеджмента по компонентам демонстрирует отсутствие значимых положительных изменений в направлении «Исполнение бюджета по расходам» [4, с. 16]. Соответственно, в сложившихся экономических условиях и в связи с требованием сокращения расходов федерального бюджета в 2015-2017 гг. не менее чем на 5 % ежегодно необходимо создание комплексной методики оценки эффективности бюджетных расходов, которая позволит снизить неэффективные затраты государства на реализацию своих функций.
Самый простой подход, используемый для оценки эффективности бюджетных расходов, заключается в определении отношения суммы реально осуществленных бюджетных расходов и величины изменения ВВП за аналогичный период времени.
Данный подход обладает существенными недостатками: в ВВП не включаются государственные трансферты, неясным остается распределение результатов по отдельным группам, статьям и направлениям бюджетных расходов. Кроме того, использование такого подхода не способствует выявлению скрытых причин неэффективного использования средств бюджетов бюджетной системы, что затрудняет поиск инструментов, способствующих устранению выявленной неэффективности [8, с. 17-18].
Вместе с тем динамика величины фактических бюджетных расходов и изменение ВВП свидетельствуют, что за последние 15 лет размеры общего объема расходов бюджетов бюджетной системы
возросли с 34,3 до 40,8 % ВВП, в то время как показатели, характеризующие результаты государственной политики, существенно не изменились [6, с. 72]. Увеличение расходов на социальную политику не способствовало увеличению темпов снижения уровня бедности. Рост бюджетных расходов на науку не повлиял на значительное повышение индексов цитирования Webof Science и Scopus. Увеличение расходов на здравоохранение не содействовало повышению позиций России в рейтинге стран мира по эффективности систем здравоохранения (51 место из 51) и пр. Следовательно, расходы осуществлялись неэффективно.
Кроме того, оценка эффективности расходов бюджетов бюджетной системы до настоящего времени дается после осуществления соответствующих расходов, то есть предварительной оценки эффективности нет [4].
В связи с этим следует отметить, что сегодня определяющей является выработка системного подхода к оценке эффективности бюджетных расходов, включающего показатели и индикаторы, способствующие формулированию выводов и рекомендаций для корректировки деятельности как институтов сектора государственного управления, так и институтов государственного сектора в целом, позволяющего осуществлять оценку эффективности на всех стадиях бюджетного процесса.
Как уже было отмечено, методики оценки эффективности бюджетных расходов, представленные в экономической литературе [6, с. 8] и официальных документах, условно можно разделить на три группы: программные и непрограммные расходы, проектные расходы, виды бюджетных расходов в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией.
Остановимся на первой группе, которая включает в себя программные и непрограммные расходы. Регламентация осуществления расходов по данной классификации проводится в рамках постановления Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 (ред. 17.07.2015) № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», а также приказа Минэкономразвития России от 20.11 2013 №690 «Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».
Недостатки представленных документов достаточно подробно описаны директором Департамента бюджетной политики Минфина России и включают характеристику только исполнительской дисциплины и анализ показателей, заложенных самими ответственными исполнителями программ, которые могут ими оперировать для упрощения достижения поставленных задач [6, с. 8]. Существенные недочеты разработанных и реализуемых программ изложены в докладе Минфина России «Об основных направлениях повышения эффективности бюджета» (далее по тексту — Доклад) [4]. В нем отмечается, что лишь 54,5 % расходов федерального бюджета 2015 г. направлено на осуществление государственных программ, в то время как отдельные направления деятельности без существенных на то оснований отнесены к непрограммным. Также в Докладе обосновывается необходимость разработки показателей для каждой государственной программы в целях оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов и разработки состава индикаторов, которые позволят обеспечить разнонаправленную оценку промежуточных и итоговых результатов.
Важно отметить, что на уровне программ целесообразно осуществлять анализ привязки к целям, задачам и адекватности показателей в отношении программ и подпрограмм, в соответствии с которыми реализуется задача повышения эффективности государственных расходов.
Базовая программа — Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами до 2018 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р (далее по тексту — Программа повышения эффективности), предполагает разработку и реализацию конкретных инструментов и механизмов достижения эффективности бюджетных расходов.
В соответствии с вышеназванной Программой система анализа эффективности бюджетных расходов должна быть основана на следующих подходах [2]: анализ эффективности бюджетных расходов на всех стадиях бюджетного процесса; сопоставимость объекта анализа; оценка всей совокупности финансовых, административных и иных ресурсов; публичность и общедоступность промежуточных и итоговых результатов анализа; учет результатов анализа эффективности бюджетных расходов для будущих бюджетных циклов.
Промежуточные итоги реализации Программы повышения эффективности прокомментированы в Докладе Минфина России. Однако программа не содержит показателей, в соответствии с которыми может осуществляться оценка достигнутых результатов.
Тем не менее подавляющее большинство мероприятий Программы повышения эффективности нашло отражение в Государственной программе Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 320 «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», в частности подпрограмме № 1 «Обеспечение сбалансированности федерального бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов» (далее по тексту — Подпрограмма №1). К целевым индикаторам и показателям, отражающим исполнение Подпрограммы № 1 относятся следующие (таблица 1).
Из представленной в таблице информации видно, что большинство показателей отражают качественную характеристику и наличие либо отсутствие заданных параметров. Часть показателей (1.3, 1.4, 1.5) дублирует результаты, достигнутые при исполнении Программы повышения эффективности.
Считаем, что такой подход не вполне объективно отражает эффективность бюджетных расходов, более того, не соответствует определению ст. 34 БК РФ.
Таблица 1
Целевые индикаторы и показатели Подпрограммы №1
Показатели
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
Наличие долго- Охват бюджетных Наличие базовых Наличие ведомствен- Наличие общих требо-
срочной бюд- ассигнований феде- (отраслевых) пе- ных перечней госу- ваний к определению
жетной страте- рального бюджета речней государ- дарственных услуг и нормативных затрат
гии Российской показателями, ха- ственных и муни- работ, оказываемых и на оказание государ-
Федерации рактеризующими ципальных услуг и выполняемых феде- ственных и муници-
цели и результаты работ ральными государ- пальных услуг и работ
их использования ственными учрежде- в соответствующих
ниями, сформирован- сферах
ных на основании
сводного перечня гос-
ударственных и муни-
ципальных услуг и
работ
Критерии
Да = 1 % Да = 1 Да = 1 Да = 1
Нет = 0 от 25 в 2013 г. Нет = 0 Нет = 0 Нет = 0
до 90 в 2018 г.
Источник: составлено на основе Приложения 1 Государственной программы Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 320 «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»
В связи с этим предлагаем дополнить целевые ориентиры Подпрограммы №1 показателем «Публичность и доступность промежуточных и итоговых результатов» и представить их в следующем формате (таблица 2).
Поскольку в соответствии со ст. 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям относятся в том числе ассигнования на бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями [1, ст. 69, 79, 80]; субсидии юридическим лицам [1, ст. 69, 78]; межбюджетные трансферты и др., каждый из перечисленных инструментов, на который предоставляются бюджетные ассигнования, должен быть учтен в оценочных показателях.
В этом случае промежуточные и итоговые результаты будут рассматриваться обособлено для бюджетных субсидий, бюджетных инвестиций, ассигнований на обеспечение выполнения функций казенных учреждений и т. д.
Таблица 2
Требования к публичности и доступности промежуточных и итоговых результатов использования бюджетных ассигнований Подпрограммы 1 «Обеспечение сбалансированности федерального бюджета и повышение эффективности
бюджетных расходов»
Баллы Требования
3 1. Промежуточные и итоговые результаты использования бюджетных ассигнований раскрыты в полном объеме, доступны на официальном сайте Минфина России, едином портале бюджетной системы Российской Федерации и в средствах массовой информации, подлежат общественному обсуждению. Своевременная публикация промежуточных и итоговых результатов является юридическим обязательством ответственного исполнителя программы. Разработанные календарные графики публикации промежуточных и итоговых результатов использования бюджетных ассигнований строго соблюдаются. 2. Сведения об использования средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение государственных программ переданы в Росстат. Данные об использовании бюджетных ассигнований представлены с выделением направлений и объемов расходов, полученных доходов, являются непротиворечивыми. Любые изменения предаются гласности. 3. Предоставляемые данные достоверны, понятны, излагаются в доступной для широкой общественности форме, исключают свободу толкования.
2 1. Итоговые результаты использования бюджетных ассигнований раскрыты в полном объеме, доступны на едином портале бюджетной системы Российской Федерации и официальном сайте Минфина России. 2. Сведения об использования средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение государственных программ переданы в Росстат. Данные об использовании бюджетных ассигнований представлены с выделением направлений и объемов расходов, полученных доходов, являются непротиворечивыми. 3. Предоставляемые данные достоверны и излагаются в доступной форме.
1 1. Итоговые результаты использования бюджетных ассигнований доступны на едином портале бюджетной системы. 2. Предоставляемые данные достоверны и излагаются в доступной форме.
0 1. Промежуточные и итоговые результаты использования бюджетных ассигнований не представляются
Источник: составлено автором Также для устранения нарушений, выявленных Министерством финансов Российской Федерации в вышеупомянутом Докладе, предлагаем ввести показатель «Соответствие показателей целям и задачам» (таблица 3). Таблица 3 Требования к соответствию показателей целям и задачам Подпрограммы 1 «Обеспечение сбалансированности федерального бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов»
Баллы Требования
3 1. Каждая задача подпрограммы содержит подлежащие исполнению непротиворечивые, не дублирующие исполнение других государственных программ, обоснованные и достаточные мероприятия и оценочные показатели, позволяющие анализировать промежуточные и итоговые результаты достижения заданных задачей параметров. 2. Задачи и показатели подпрограммы соответствуют задачам и показателям государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в случае оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).
199
3. Количественные показатели, отражающие исполнение задачи подпрограммы, содержат формулу(ы) расчета. Качественные показатели, отражающие исполнение подпрограммы, оцениваются по разработанной шкале балльной оценки.
2 1. Каждая задача подпрограммы содержит подлежащие исполнению обоснованные и достаточные мероприятия и оценочные показатели, позволяющие анализировать итоговые результаты достижения заданных задачей параметров. 2. Задачи и показатели подпрограммы коррелируют с задачами и показателями государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в случае оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
1 1. Группа задач подпрограммы содержит подлежащие исполнению мероприятия и оценочные показатели, позволяющие анализировать итоговые результаты достижения заданных параметров.
0 1. Задачи подпрограммы и оценочные показатели не согласованы и противоречивы
Источник: составлено автором
Таким образом, оценка с учетом предложенных изменений будет складываться из определения соответствия показателей и индикаторов целям и задачам подпрограммы, определения эффективности использования применяемых инструментов, на которые направлены бюджетные ассигнования, и анализа исполнительской дисциплины, способствующей достижению промежуточных и итоговых результатов.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Консультант плюс.
2. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами до 2018 г. от 30 декабря 2013 г. № 2593-р // Консультант плюс.
3. Государственная программа Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 320 «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» // Консультант плюс.
4. Доклад Министерства финансов Российской Федерации «Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета». 2015.
5. Антипова Т. В., Фадейкина Н. В. Оценка эффективности деятельности бюджетополучателей субъектов сектора государственного управления // Сибирская финансовая школа. 2008. № 5(70).
6. Куликова Е. И. Разработка экономической политики российских регионов: инвестиционный аспект // Ученые записки Российской академии предпринимательства. 2015.
7. Соколов И. А. Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, в том числе государственных программ // Финансовый журнал. 2014. № 2.
8. Сухарев О. С. Бюджетные расходы, эффективность и приоритеты развития экономики // Финансовый журнал. 2015. № 1.
References
1. Byudzhetnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii [Budget Code of the Russian Federation]. Konsultant plyus — Consultant Plus.
2. Programma povysheniya effektivnosti upravleniya obshchestvennymi (gosudarstvennymi i munitsipal'nymi) fi-nansami do 2018 g. ot 30 dekabrya 2013 g. №2593-r [The program of public (governmental and municipal) finance management up to 2018 No. 2593-r of December 30, 2013]. Konsultant plyus — Consultant Plus.
3. Upravlenie gosudarstvennymi finansami i regulirovanie finansovykh rynkov [Government finance management, and the regulation of financial markets]. The Russian Federation Government program No. 320 of April 15, 2014. Konsultant plyus — Consultant Plus.
4. Doklad Ministerstva finansov Rossiiskoi Federatsii «Ob osnovnykh napravleniyakh povysheniya effektivnosti raskhodov federal'nogo byudzheta [On the ways of federal budget expenditures effectivization]. Report of the Russian Federation Ministry of Finance. 2015.
5. Antipova T. V., Fadeikina N. V. Otsenka effektivnosti deyatel'nosti byudzhetopoluchatelei sub"ektov sektora gosudarstvennogo upravleniya [Evaluation of budget recipients efficiency in governance subjects]. Sibirskaya fi-nansovaya shkola — Siberian school of finance. 2008. No. 5 (70).
6. Kulikova E. I. Razrabotka ekonomicheskoi politiki rossiiskikh regionov: investitsionnyi aspekt [Economic policy of the Russian regions: investment aspect]. Uchenye zapiski Rossiiskoi Akademii predprinimatel'stva — Russian Academy of Entrepreneurs scientific notes. 2015.
7. Sokolov I. A. Metodologicheskie podkhody k otsenke effektivnosti byudzhetnykh raskhodov, v tom chisle go-sudarstvennykh programm [Methodological approaches to evaluating effectiveness of budget expenditures, including government programs]. Finansovyi zhurnal — Finance Journal. 2014. No. 2.
8. Sukharev O. S. Byudzhetnye raskhody, effektivnost' i prioritety razvitiya ekonomiki [Budgetary expenditures, efficiency and priorities of economy development]. Finansovyi zhurnal — Finance Journal. 2015. No. 1.
