CC BY
162
ЭФФЕКТИВНОСТЬ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ В РАМКАХ МОДЕЛИ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ: ТЕОРИЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Аннотация. В статье исследуются процедуры бюджетирования, ориентированного на результат, позволяющие повысить эффективность бюджетных расходов, проводится анализ применения понятий «эффективность» и «результативность в нормативных правовых документах и в теоретических исследованиях. Дается авторское определение понятия эффективности бюджетных расходов.
Ключевые слова. Бюджетирование, ориентированное на результат, эффективность бюджетных расходов, эффективность использования бюджетных средств, результативность, экономность.
Pratasenia S.I.
EFFICIENCY OF BUDGETARY EXPENDITURES WITHIN THE FRAMEWORK OF THE BUDGETING MODEL ORIENTED TO THE RESULT: THEORY AND LEGISLATION
Abstract. The article explores the procedures for result oriented budgeting, which allow to increase the efficiency and effectiveness of budget expenditures, analyzes the application of the concepts of «efficiency» and «effectiveness» in conceptual documents and legislation, theoretical studies. Author gives own definition of concepts of efficiency.
Keywords. Budgeting for results, efficiency of budgetary expenditures, efficiency of use of budgetary funds, effectiveness, economy.
Использование прогрессивной модели организации бюджетного процесса - бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) - позволяет увязать распределение ограниченных бюджетных ассигнований для достижения стратегических целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с планируемыми результатами деятельности участников бюджетного процесса. Суть модели «управления по результатам» состоит в том, что бюджет распределяется в прямой зависимости от достижения конкретных (конечных) результатов в рамках государственных программ. Использование модели БОР обеспечивает кратко- и среднесрочную бюджетную сбалансированность и долгосрочную бюджетную устойчивость, позволяет максимально эффективно управлять государственными (муниципальными) финансами в соответствии с целями и планируемыми результатами государственной политики. В рамках процедур БОР решаются задачи по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов.
Основным методом, применяемым в БОР, является программно-целевое бюджетное планирование, которое с 2010 года обеспечивается государственными программами (I II) как основным инструментом программно-целевого управления и повышения эффективности бюджетных расходов. Государственная программа - это система взаимоувязанных по задачам, срокам реализации и ресурсам
ГРНТИ 06.73.15 © Протасеня С.И., 2018
Светлана Ивановна Протасеня - аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Контактные данные для связи с автором: 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 911 999-41-01. Е-mail: protasenia@mail.ru. Статья поступила в редакцию 22.11.2018.
мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Государственные программы позволяют перейти к формированию программного бюджета и создают условия для повышения качества бюджетного планирования, эффективности, гибкости и результативности использования бюджетных средств. Основными принципами формирования государственных программ являются измеримость результатов бюджетных расходов и проведение регулярной оценки эффективности и результативности реализации государственных программ.
Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации регулируется Постановлением правительства Российской Федерации № 588 от 02.08.2010 г. Согласно Постановлению, все государственные программы должны содержать методику оценки эффективности, при этом определение понятия «эффективность» в указанном постановлении отсутствует. Речь идет не о сопоставлении результата и затрат, а об оценке вклада программы в экономическое или социальное развитие, методика расчета которого не предложена. Требование о необходимости содержания в государственных программах методик оценки эффективности автору представляется существенным недостатком, поскольку обоснованнее было бы создать единую методологию оценки эффективности бюджетных расходов и закрепить ее основы в нормативных правовых документах, сформировать единые методологические подходы к оценке эффективности программ на федеральном, региональном и местном уровнях. В самих государственных программах следовало бы конкретизировать только оценочные индикаторы (показатели), используемые для измерения социального, экономического и социально-экономического эффектов применительно к каждой конкретной программе с учетом ее специфики.
Порядок оценки эффективности использования бюджетных средств установлен Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации № 690 от 20.11.2013 г. и в последующем -Приказом № 582 от 16.09.2016 г., в соответствии с которым «методика оценки эффективности государственной программы должна представлять собой алгоритм оценки фактической эффективности реализации государственной программы и быть основана на оценке результативности государственной программы с учетом объема ресурсов, направленных на ее реализацию» [1]. Однако в указанных приказах понятия «эффективность» и «результативность» не формализованы.
Целями повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами в соответствии с Программой повышения эффективности управления общественными финансами является «повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств», «ориентация на оценку эффективности бюджетных расходов», «аудит эффективности, в том числе направленный на определение результативности государственных (муниципальных) программ и обоснованности объемов бюджетных средств, использованных на выполнение программных мероприятий» [2]. Методологической основой оценки эффективности бюджетных расходов является принцип эффективности использования бюджетных средств, который установлен ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации и включает два компонента - экономности и результативности. В соответствии с данным принципом под эффективностью бюджетных расходов понимается их экономность (экономичность) и (или) их результативность.
Понятие «результативность» используется в ряде статей Бюджетного кодекса Российской Федерации: ст. 158 закрепляет за главными распорядителями бюджетных средств бюджетные полномочия по обеспечению результативности использования бюджетных средств; ст. 162 закрепляет за получателем бюджетных средств полномочия по обеспечению результативности использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; ст. 160-2-1 закрепляет за главными распорядителями бюджетных средств осуществление внутреннего финансового контроля, направленного на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
Таким образом, несмотря на широкое применение в действующих документах терминов «эффективность» и «результативность», до настоящего времени данные понятия не формализованы, как и не формализованы критерии, с помощью которых можно сделать вывод об эффективности бюджетных расходов (см. табл. 1). При этом заметим, что используемая в нормативных документах терминология не всегда соответствует понятийному аппарату, разработанному в теоретической литературе, в результате чего одни и те же термины несут различную смысловую нагрузку (см. табл. 2).
Таблица 1
Понятия «эффективность» и «результативность» бюджетных расходов в нормативных правовых документах Российской Федерации
Документ Критерии оценки эффективности и результативности бюджетных расходов
Распоряжение Правительства РФ от 30.07.2010 № 1101-р Результативность - оценка эффективности и экономности использования бюджетных средств
Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 Успешное (полное) выполнение запланированных целевых индикаторов и показателей, а также мероприятий ГП в установленные сроки. Экономическая эффективность - оценка вклада ГП в экономическое развитие РФ в целом, оценка влияния ожидаемых результатов ГП на различные сферы экономики. Социальная эффективность - ожидаемый вклад реализации ГП в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке
Приказ Министерства экономического развития РФ от 20.11.2013 № 690 Степень достижения целей и решения задач ГП (подпрограмм, ФЦП). Степень реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий. Степень достижения запланированных результатов ГП (подпрограмм). Степень достижения запланированного уровня затрат ГП (подпрограмм). Эффективность использования средств федерального бюджета
Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р Сопоставление целевых индикаторов и фактически достигнутых результатов
Приказ Министерства экономического развития РФ от 16.09.2016 № 582 Степень реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий. Степень достижения показателей (индикаторов) подпрограмм и ГП в целом. Степень достижения запланированного уровня затрат. Степень достижения запланированных результатов ГП (подпрограммы). Степень исполнения плана реализации ГП (подпрограммы)
Приказ Минтранса РФ от 02.03.2017 № 69 Оценка результативности ГП с учетом объемов финансового обеспечения, направленных на ее реализацию
БК РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ Экономность - достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Результативность - достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств
Стандарт финансового контроля СФК 104 Эффективность использования государственных средств - соотношение между результатами использования и затратами на их достижение, которое включает в себя определение экономичности, продуктивности и результативности. Экономность - наилучшее соотношение между ресурсами и результатами. Достижение заданных результатов с применением наименьшего объема бюджетных средств (абсолютная экономия) или более высоких результатов с использованием заданного объема государственных средств (относительная экономия). Продуктивность -соотношение между результатами деятельности и ресурсами, характеризует рациональность использования ресурсов. Использование государственных средств оценивается как продуктивное если затраты ресурсов на единицу произведенной продукции на единицу затрат будут равны или меньше соответствующих запланированных показателей. Результативность - степень достижения намеченных целей (решения поставленных задач). Экономическая результативность - сравнение достигнутых и запланированных экономических результатов использования государственных средств. Социально-экономический эффект показывает, как экономические результаты использования государственных средств оказали влияние на удовлетворение потребностей экономики, общества, какой-либо части населения или определенной группы людей, то есть тех, в чьих интересах были использованы бюджетные средства
Стандарт ISO 9000:2008 Результативность - степень достижения запланированных результатов. Эффективность - соотношение между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами
Постановление Правительства РФ от 12.10.2017 № 1242 Принцип формирования ГП: достижение заданных в пилотных государственных программах целей в полном объеме наиболее эффективным способом
Составлено автором.
Анализируя научные работы в области методологии оценки эффективности бюджетных расходов, можно сделать вывод о том, что используемые характеристики эффективности - экономность (экономичность) использования бюджетных средств, эффективность использования ресурсов и результатив-
ность осуществления затрат - взаимосвязаны и выражают различные аспекты понятия эффективности бюджетных расходов (см. рис.). Оценка эффективности бюджетных расходов (инструмент управления бюджетными ресурсами) должна быть направлена на оценку того, насколько эффективно и экономно используются бюджетные средства для достижения целевого результата. Экономность (расходы/ресурсы) обеспечивает более высокую экономическую эффективность (результат/расходы), которая в свою очередь приводит к более высокой социально-экономической эффективности (эффект/расходы).
Таблица 2
Теоретические подходы к понятиям «эффективность» и «результативность» бюджетных расходов
Автор Определение понятия
Большой экономический словарь Эффективность - результативность экономической деятельности, экономических программ и мероприятий, характеризуемая отношением полученного экономического эффекта, результата к затратам ресурсов, обусловившим получение этого результата, достижение наибольшего объема производства с применением ресурсов определенной стоимости
Андреева Е.И. Горшкова И. Д. Ковалевская А. С. Эффективность - соотношение результатов/эффектов, являющихся следствием выполнения программ/проектов, и ресурсных затрат на их реализацию. Экономичность - соотношение объёма потребляемых ресурсов на одну операцию или на единицу выпуска (мероприятие, услугу). Результативность - это степень достижения запланированных результатов или соотношение реально достигнутых и запланированных результатов. Социально-экономическая эффективность - это отношение результатов/эффектов к ресурсным затратам на реализацию программы
Афанасьев М.П. Шаш Н.Н. Результативность - степень достижения цели ГП, соответствие поставленных целей, объема общественных расходов и полученных с их помощью результатов. Экономичность - затратная (ресурсная) сторона эффективности, экономичные решения с минимально возможными издержками на все виды используемых ресурсов
Афанасьев Р.С. Голованова Н.В. Эффективность - достижение наилучшего результата при использовании определенного бюджетом объема средств. Результативность - степень соответствия полученных результатов заранее запланированным
Баранова И.В. Эффективность - относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта. Определяется как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим их получение. Соотношение достигнутых результатов и суммарных затрат бюджетных средств на получение этого результата. Эффективность в смысле действенности - способность производить эффект (результат) неких действий, которая не всегда может быть измерена при помощи количественных показателей. Эффективность в смысле результативности - способность производить намеченный результат в желаемом объеме, выражается мерой (процентное соотношение) фактически произведенного результата к нормативному (запланированному). Эта мера фокусируется на достижении, а не на ресурсах, затраченных на достижение желаемого эффекта
Беленчук А. А. Результативность - соотношение полученных результатов при произведенных расходах с их планируемыми значениями, показывает степень достижения цели и решения задач. Эффективность - соотношение затрат и результатов при осуществлении расходов. Показывает, насколько низки затраты, с которыми были достигнуты конкретные результаты. Чем ниже затраты при определенном объеме результата, тем выше эффективность
Бобкова О.В. Романова Е.В. Эффективность использования бюджетных средств - достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которых предусмотрено расходование бюджетных средств
Иванова Н.Г. Кацюба И. А. Эффективность - сравнение установленных и фактически достигнутых показателей и затраченных средств, полнота и качество социально-экономических эффектов, степень удовлетворения предоставляемых обществу услуг
Панов М.М. Ключевые показатели эффективности - это показатели результата деятельности. Результат деятельности содержит в себе и степень достижения, и затраты на получение результата
Окончание табл. 2
Автор Определение понятия
Романовский М.В. Врублевская О.В. Результативность - соотношение фактических результатов и запланированных или требуемых результатов. Экономность - минимизация затрат на необходимые для достижения цели финансируемой деятельности ресурсов
Рукина С.Н. Самодурова В.Н. Эффективность бюджетных расходов - сопоставление достигнутых результатов деятельности, мероприятий государственных программ и затраченных бюджетных средств
Соколов И.А. Бюджетный эффект в проектной сфере - дисконтированные объемы налоговых поступлений, которые порождает проект. Проявляется как равноправный компонент, когда государство поддерживает проекты через свои инструменты - госгарантии, субсидии, взносы в уставный капитал, бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства
Тишутина О.И. Михайлов А.В. Результативность бюджетных расходов - уровень достижения запланированных целей с использованием определенного бюджетом объема средств. Эффективность бюджетных расходов - соотношение затраченных средств, определенных бюджетом, и результатов от деятельности соответствующих участников бюджетного процесса, в рамках установленных им бюджетных полномочий.
Составлено автором.
Программы (подпрограммы) Мероприятия
Непосредственный результат
У (эффект, вызванный реализацией мероприятий)
Экономическая эффективность
Социально-экономическая эффективность
Конечный результат
(эффект, вызванный реализацией ГП)
Рис. Взаимосвязь показателей эффективности бюджетных расходов
Таким образом, использование процедур БОР решает проблемы повышения эффективности бюджетных расходов. Главным инструментом повышения эффективности использования бюджетных средств и создающих условия для повышения качества бюджетного планирования, эффективности и результативности бюджетных расходов стали государственные программы. Однако до настоящего времени нет четкого понимания, что такое эффективность бюджетных расходов, не сформированы единые теоретико-методологические подходы к измерению эффективности, отсутствует комплексная система оценки эффективности использования бюджетных средств. Нам представляется, что проблематика оценки эффективности государственных программ, как инструмента программно-целевого бюджетирования, является значительно более многогранной и включает в себя широкий спектр вопросов, начиная от формализации критериев оценки эффективности и заканчивая внедрением конкретных управленческих решений по повышению эффективности бюджетных расходов.
Предлагается определение эффективности бюджетных расходов (бюджетной эффективности) как интегрального показателя, отражающего степень достижения целей и задач государства и характеризующего полученный результат установленного качества в сопоставлении с бюджетными расходами (затратами бюджетных средств), обусловившими получение этого результата.
ЛИТЕРАТУРА
1. Приказ Министерства экономического развития РФ от 16.09.2016 № 582 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».
2. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года».
3. Афанасьев Р. С., Голованова Н.В. Понятие эффективности бюджетных расходов: теория и законодательство // Финансовый журнал. 2016. № 1. С. 61-69.
4. Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3. С. 48-69.
5. Беленчук А.А. Эффективность расходов бюджета: подходы и сравнения // Финансовый журнал. 2010. № 3. С. 31-44.
6. Иванова Н.Г., Кацюба И.А. Бюджетная политика и экономический рост // Управление общественными финансами: актуальные проблемы, новые решения и стратегии развития: монография. СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2016. С. 6-18.
7. Протасеня С.И. Теория и практика оценки эффективности использования средств дорожных фондов Российской Федерации // Финансы и кредит. 2017. Т. 23, № 48. С. 2903-2915.
