CC BY
8Е. М. Бухвальд1 ПОЕДЕТ ЛИ ТЕЛЕГА ВПЕРЕДИ ЛОШАДИ?2
Утверждение в июне 2016 г. Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года [1] (далее - Стратегия) следует рассматривать как событие весьма неординарное, по меньшей мере, в двух аспектах. Во-первых, данная стратегия, безусловно, смотрится как наиболее значительный «официоз» в системе разного рода программ, концепций, «дорожных карт» и прочих документов, когда-либо принимавшихся в стране по вопросу развития и государственной поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП). Во-вторых, данная стратегия стала одним из первых документов стратегического характера, разработанных и получивших законную силу после принятия федерального закона о стратегическом планировании в Российской Федерации [2]. По сути, Стратегия МСП стала своеобразным тестом нашей способности готовить высококачественные, работоспособные документы стратегического планирования.
В данной статье мы не будем останавливаться на тех достижениях и нерешенных проблемах российского МСП, которые нашли обстоятельное отражение в названной Стратегии. Отметим лишь то, что в качестве ключевых ориентиров Стратегии МСП к 2030 г. обозначен ряд масштабных задач, таких как увеличение хозяйственного оборота МСП в сопоставимых ценах в 2,5 раза по сравнению с 2014 г. Это соответствует увеличению доли МСП в ВВП России не менее чем в 1,5 раза. Стратегией также предполагается увеличение в 2 раза производительности труда занятых в секторе МСП по отношению к 2014 г; увеличение доли обрабатывающей промышленности в хозяйственном обороте сектора МСП до 20% (против 12-13% в настоящее время). В плане социальных эффектов Стратегией предусматривается увеличение доли занятых в сфере МСП до 35% в общей численности занятых.
На повторяемость ключевых индикаторов Стратегии МСП по отношению к тем задачам, которые уже ставились в ранее принимавшихся документах аналогичной направленности, мы уже указывали ранее [3]. Однако, полагаем мы, вынужденная необходимость возвращаться в Стратегии к целевым индикаторам, которые уже ставились ранее (а часто и не раз!), не отвергает того факта, что в целом данный документ глубоко анализирует ситуацию в сфере российского МСП. Стратегия глубоко раскрывает основные проблемы и практические возможности усиления вклада этого сегмента рос-
1 Евгений Моисеевич Бухвальд, главный научный сотрудник, заведующий Центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН, д-р экон. наук, профессор.
2 Статья подготовлена при поддержке исследовательского проекта РГНФ .№14-02-00324 «Альтернативы государственной политики в отношении малого и среднего предпринимательства России».
сийской предпринимательской среды в решение приоритетных для страны хозяйственных и социальных задач.
Цель данной статьи - проанализировать на ряде примеров то, насколько Стратегия «вписывается» в общую логику, основные принципы и систему документов, которые обозначены в 172-м ФЗ. Подобное исследование имеет и научное значение с точки зрения дальнейшей проработки теоретико-методологических основ стратегирования социально-экономического развития, и глубокий практический смысл. Ведь «пикантность» ситуации со Стратегией заключается в том, что она не просто появилась на свет до разработки и принятия основополагающих документов стратегического планирования. Документ был одобрен на фоне принятия решения об отсрочке практического решения этой задачи в полном объеме - с 1.01. 2017 г. до 1.01. 2019 г. [4]. Подобная ситуация неизбежно генерирует существенные сложности согласования основных положений Стратегии с приоритетами развития российской экономики как в отраслевом, так и в пространственном аспекте. Последнее особенно важно с учетом того, что откровенно слабым местом всех ранее принимавшихся программно-концептуальных документов по развитию и поддержке российского МСП и, соответственно, одной из наиболее весомых причин неудач с их реализацией неизменно была некая «самоизолированность» этих документов. Другими словами, постоянно наблюдалась недостаточная согласованность основных целей и инструментов государственной политики в отношении МСП с основными приоритетами отраслевого и пространственного развития национальной экономики [5]. Кроме того, ранее разрабатывавшиеся документы практически были лишены сценарного предвидения событий, в связи с чем в течение ряда кризисных периодов в развитии российской экономики сфера МСП оказалась неспособной обеспечить свою естественную для этих случаев функцию социально-экономического демпфирования. Станет ли в этих условиях новая Стратегия МСП действительно продуктивным рабочим документом для данного направления социально-экономической политики государства или останется еще одним выражением традиционного политеса в отношении российского малого бизнеса?
Стратегия МСП как старт системы стратегического планирования
Стратегическому планированию характерны следующие принципы:
• системный охват всех основных хозяйственных и социальных процессов в эко -номике в целом и ее отдельных отраслях в согласовании с пространственной картиной развития и размещения производительных сил;
• сценарный вариант долгосрочного социально-экономического планирования;
• долговременность целей и их адекватное экономическое обеспечение;
• программно-целевое управление и бюджетирование;
• использование механизмов государственно-частного партнерства.
Как вписывается Стратегия в канву 172-го ФЗ, в общую логику и основные принципы стратегического планирования в целом?
Строго говоря, в самом 172-м ФЗ ничего о сфере МСП непосредственно не говорится. Но это не значит, что требования стратегических подходов на государственную политику в отношении МСП вообще не распространяются. Во-первых, крайне сложно представить себе продуктивное социально-экономическое стратегирование в стране, особенно на субфедеральном уровне, вне представлений о долговременных трендах развития сферы МСП, а также и о потребных ей мерах государственной и муниципаль-
ной поддержки. Во-вторых, 172-й ФЗ ориентирован не на отдельные сегменты экономики, а на ключевые принципы, методы и документы стратегического планирования, детализация которых в практике управления будет определяться значительным числом подзаконных нормативно-правовых актов. В-третьих, в преимущественной мере успех стратегического планирования в стране в его отраслевых и пространственных составляющих в значительной мере будет определяться степенью взаимодействия целого ряда принятых в последнее время законодательных важных актов, создающих основу государственного регулирования экономики. Помимо названного выше закона о стратегическом планировании, это также закон о промышленной политике [6] и закон о государственно-частном партнерстве [7].
В соответствии с п.1. ст.11 172-го ФЗ, документы стратегического планирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования. При этом документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания, делятся на стратегические разработки по отраслевому и территориальному принципу. Анализ Стратегии МСП показывает, что по своему содержанию она не может быть однозначно отнесена ни к одному из названных блоков документов. Этот документ, несомненно, носит синтетический характер, интегрируя в себе элементы и целеполагания, и прогноза, и основ государственного программирования. Кроме того, Стратегия содержит в себе еще один важный функциональный блок, формально не обозначенный в 172-м ФЗ, но необходимость которого ныне становится все более очевидной. Это - блок институционального стратегиро-вания, т.е. долговременного предвидения и практического осуществления тех институциональных новаций, которые должны обеспечить достижение ориентиров стратегического плана [8].
Формально Стратегию МСП можно соотнести с положениями ст.19 172-го ФЗ (Отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации), где к отраслевым документам стратегического планирования Российской Федерации относятся также стратегии отдельных сфер (?) социально-экономического развития и иные документы стратегического планирования, решение о разработке которых принято Президентом РФ или Правительством РФ. В принципе, можно было бы инициировать вопрос о включении Стратегии МСП в круг обязательных стратегических документов, предусмотренных 172-м ФЗ. Однако это могло бы повлечь за собой многочисленные аналогичные инициативы относительно стратегий развития того, что так или иначе может ассоциироваться с достаточно неопределенным понятием «сфера социально-экономического развития».
Однако, несмотря на те или иные формальные соподчиненности, система приоритетов и конкретных целей стратегического планирования должна быть единой и логически последовательной. В этом смысле отдельные положения Стратегии МСП, появившейся «априори» основного блока документов стратегического планирования, вызывают определенные сомнения. Это, в частности, касается формулировки тех принципов, на которых основывается как сама Стратегия, так и, судя по всему, базовая гипотеза ее практической реализации. Получается, что или Стратегия как бы диктует некие принципы всем иным последующим документам стратегического планирования, или между этими документами неизбежно возникнет существенное методологическое противоречие.
Первый из таких принципов, представленных в Стратегии, - «малый бизнес прежде всего. При проектировании и реализации государственных решений в сфере
регулирования предпринимательской деятельности в первую очередь учитываются интересы представителей малых и средних предприятий». На наш взгляд, здесь допущен явный перебор, который в итоге неизбежно приведет к конфликту приоритетов среди документов стратегического планирования. При всем уважении к авторам Стратегии очевидно, что все приоритетные задачи инновационной модернизации российской экономики, совершенствования ее отраслевой и пространственной структуры силами только МСП решены быть не могут. В этом плане куда более близким к истине нам представляется мнение Р. С. Гринберга: «..мантра про то, что малый и средний бизнес вытащит страну, совершенно беспочвенна. Малый и средний бизнес у нас очень активен и хорошо работает, но там, где есть спрос — в сфере строительства, общественного питания, торговли, сферы услуг и немного в финансовом секторе. И все. А почему его нет в промышленности? Потому что там нет нашего большого бизнеса. В этой области для большого производства, которое осуществляет поставку на рынок готовых изделий, узлы и детали производит малый бизнес. В России недостаточно бизнеса, ориентированного на масштабное производство и крупное машиностроение» [9]. Одним из сквозных принципов стратегического планирования во всех его ключевых документах должен быть не приоритет только малого или только крупного бизнеса, а формирование сбалансированной, высококонкурентной предпринимательской среды, отвечающей специфике отдельных отраслевых и пространственных сегментов российской экономики.
Не меньшее возражение вызывает и «постулат» Стратегии о том, что реализация ее целевых индикаторов обеспечивается за счет выделения следующих целевых групп (секторов) малых и средних предприятий:
• массовый сектор - предприятия, которые, как правило, специализируются на осуществлении торговых операций, предоставлении услуг гражданам, производстве и реализации сельскохозяйственной продукции и, таким образом, играют ключевую роль в обеспечении занятости, повышении качества и уровня комфорта среды для проживания;
• высокотехнологичный сектор - экспортно-ориентированные предприятия, предприятия в сферах обрабатывающего производства и предоставления услуг, быстрорастущие предприятия, которые обеспечивают внедрение инноваций и решают задачи по диверсификации экономики и повышению ее конкурентоспособности.
По нашему мнению, для всех предприятий (а не только для малых и средних) деление на «массовый» и «высокотехнологичный» сектора в современных условиях некорректно. Такое деление повторяет принцип развития экономики «советского типа», где полагалось возможным постоянно продвигать высокотехнологичный (прежде всего, оборонно-промышленный) сектор экономики на фоне консервации технической отсталости сферы «массового производства» (прежде всего, товары народного потребления). Однако в итоге крах этой модели оказался настолько очевидным, что трудно было ожидать, что кто-то возьмется за его реанимацию. По нашему мнению, одним из ключевых принципов стратегического планирования во всех его основных документах должна быть идея последовательности и всеобъемлющего характера инновационности и высокотехнологичного производства в отношении всех видов товаров и услуг. Только на этом пути можно решить сформулированную авторами Стратегии задачу «обеспечения занятости, повышения качества и уровня комфорта среды для проживания». Кстати заметим, что в известных «майских указах» Президента РФ речь идет не просто об обеспечении занятости, а о создании миллионов высокотехнологичных рабочих мест,
что со всей очевидностью недостижимо, если ограниченному высокотехническому сектору экономики, в том числе и в сфере МСП, будет противостоять некий «массовый», технически застойный сектор.
Вызывают сомнения и некоторые трактовки Стратегии в отношении институциональных аспектов государственной политики МСП. В частности, в документе содержится такой призыв: «Необходимо перейти от политики тотальных запретов к применению гибких инструментов регулирования, направленных на стимулирование предприимчивости и творчества граждан». Конечно, стимулировать предпринимательский настрой, деловые инициативы граждан необходимо. Однако по поводу все еще якобы актуального ныне ухода от «политики тотальных запретов» - это уже явный перебор. «Тотальных запретов» в отношении МСП в России вообще никогда не было, а в последние десять лет продвижения по пути дерегулирования, при всей их противоречивости, стали достаточно заметны [10]. То, что Стратегия сегодня оперирует «тотальными запретами», по сути, ради красного словца, говорит о том, что авторы документа просто не различают формальные и неформальные аспекты взаимодействия власти и бизнеса.
Действительно, формально еще наличествующие сегодня факторы бюрократического давления на предпринимательскую среду во многом снимаются намеченной в Стратегии дальнейшей реализации решений, принятых в 2014-2015 годах. Это формирование и ведение единого реестра проверок; обеспечение 3-летнего моратория на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства; апробация риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отдельных сферах и пр. Однако на деле, как многократно свидетельствовали и эксперты, и сами представители самого малого бизнеса, нормативно ограниченные формальные методы регулирования и контроля довольно быстро трансформируются бюрократической средой в инструменты неформального воздействия. В их числе разного рода «навязанные услуги» со стороны действующих в интересах бюрократии «обслуживающих» или «обеспечивающих» структур; слабая защищенность интересов субъектов МСП как собственников и арендаторов, в т. ч. со стороны институтов судебной системы. Сюда же следует отнести различные формы оттеснения неугодных МСП от системы закупок для государственных и муниципальных нужд; многообразие и чрезвычайная усложненность многих видов разрешительных документов, в т. ч. в сфере внешнеэкономической деятельности и пр.
Понимание этой проблемы в Стратегии заметно, но косвенно, «подспудно». Речи идет о замещении публичной стороны во взаимодействии «власть - малый бизнес» уполномоченных органов исполнительной власти федерального и регионального уровня3 специализированными организациями, не выступающими как собственно властные структуры. Такой подход несколько снижает риски забюрократизированности всей системы государственной поддержки и регулирования МСП, однако также имеет свои слабые стороны. Так, институциональный раздел Стратегии МСП сконцентрирован вокруг деятельности «Корпорации развития МСП», осуществляемой в соответствии с №209-ФЗ, которая в документе рассматривается «системным интегратором мер поддержки
3 Именно по этой причине «не прошло» активно продвигавшееся еще 2-3 года назад предложение вернуться к деятельности существовавшего в 1995-1988 гг. Государственного комитета Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства.
малого и среднего предпринимательства». Однако Корпорация не является федеральным органом исполнительной власти и не может в полной мере действовать, как сказано в Стратегии, как механизм, который позволит скоординировать действия органов власти всех уровней, представителей предпринимательского сообщества и организаций инфраструктуры поддержки МСП. Ни в одном нормативно-правовом документе, включая и Устав Корпорации (утв. Распоряжением Росимущества от 21 июня 2015 г. № 581-р), нет четкого описания о том, каковы ее координирующие полномочия по взаимодействию с федеральными органами власти, как с органами власти управления субъектов, с институтами поддержки МСП и его общественными организациями. Решение проблемы видится в том, чтобы «реанимировать» формально заложенную в 209-й ФЗ [11] идею общественно-государственной поддержки МСП, привлечь различные организации МСП не только к консультированию программ и отдельных мер поддержки МСП на всех уровнях управления, но и к общественному контролю за всеми формальными и неформальными сторонами взаимодействия власти и бизнеса. Эти позиции необходимо отразить и в законодательстве о государственно-частном партнерстве, в частности в виде дополнительной главы в названный выше 224-й ФЗ 2015 г.
Стратегия МСП: что можно и нужно улучшить
Центральное место в новой Стратегии развития и поддержки МСП должно занять утверждение новой, отвечающей вызовам времени идеологии этого «среза» экономической политики государства. Отсюда и требование новой системы приоритетов, институтов и инструментов реализации этой политики. Это тем более необходимо, учитывая, что в российских условиях в течение последних 20 лет эта политика в преимущественной мере основывалась на идеологии государственного патернализма в отношении МСП, на предпочтении все охватывающих («веерных») мер его поддержки и, соответственно, вливания в эту сферу значительных бюджетных ресурсов. Последнее, как приходится признать, отвечало и отвечает не только нуждам самого малого бизнеса, но и коррупционным интересам части государственного аппарата, что в итоге во многом и предопределяло низкую результативность бюджетных затрат на указанные цели.
Отсюда и сложилась ситуация, при которой в практике государственной политики в отношении МСП преобладающими оказались принципы вспомоществования, льготирования, квотирования и пр. Разумеется, эти методы государственной политики в отношении МСП как таковые никто не подвергает сомнению: они были и остаются значимыми в практике поддержки МСП всех экономически развитых и тем более развивающих стран. Другое дело, когда эти принципы приобретают самодовлеющий, часто безальтернативный характер; как бы отрываются от социально-экономических реалий и вызовов времени. Тогда результативность государственной политики в отношении МСП, как показала российская практика, существенно снижается и, соответственно, на каждом новом этапе социально-экономическая отдача от каждого бюджетного рубля, направляемого на эти цели, неизменно сокращается.
С этих позиций совершенно очевидно, что стратегия МСП до 2030 г. не сможет эффективно «работать», будучи простым подновлением целой серии подобных документов, принимавшихся в предшествующие годы и не имеющих особого успеха в плане их практической реализации. Иначе итоговый результат новой стратегии МСП опять будет таким же. Примером может служить так называемая «Дорожная карта» «Развитие малого и среднего предпринимательства» до 2012 г., которая, кстати, предусматривала
увеличение доли сектора МСП в ВВП страны с 21% в 2008 г. (что мы имеем и сегодня) до 29% в 2012 г., чего мы так и не достигли. Сейчас предполагается довести эту долю до 45-50% (!), что на деле требует в принципе иной структуры всей национальной экономики в целом и, следовательно, очень тщательного согласования целевых индикаторов Стратегии МСП с теми основными положениями и конкретными задачами, которые будут представлены в отраслевых стратегиях для российской экономики.
Как мы полагаем, последовательная наработка системы документов стратегического планирования рано или поздно потребует значительного числа согласительных поправок и уточнений в Стратегию МПС, а также принятия соответствующих им законодательных новаций. Для того, чтобы в ходе этих уточнений получить в лице Стратегии регулятивный документ нового, действительно стратегического характера, нужно, как минимум, определиться с двумя главными вопросами. Во-первых, четко сформулировать то, что конкретно подлежит стратегированию в сфере развития и государственной поддержки МСП и, главное, отвечает ли этим требованиям нынешний вариант Стратегии МСП. Во-вторых, в какой мере и как конкретно следует увязывать подобную стратегию с иными документами отраслевого и территориального стратегического планирования. Как мы полагаем, четкая позиция по двум названным вопросам должна быть сформулирована и закреплена на законодательном уровне.
Что же конкретно подлежит стратегированию в сфере развития и государственной поддержки МСП? Разумеется, стратегирование в сфере развития и поддержки МСП не может свестись к количественному и качественному видению того, как хотелось бы видеть этот сектор российской экономики в долговременной перспективе. Без такого видения всякая стратегия «слепа», а без понимания того, что эта идеальная картина не достижима только методами государственной политики в отношении МСП, вне общего стратегического курса преобразований в российской экономике, всякая стратегия просто беспомощна. В этой связи, как мы полагаем, в содержательном плане всякая Стратегия МСП будет заведомо малопродуктивна, если она будет просто повторять идеологию и практический инструментарий государственной политики в отношении МСП, которые сложились за 20 лет экономических реформ в России и ныне нуждаются в глубоком переосмыслении. Речь идет о переходе к новой, фокусно-ориентированной государственной политике в отношении МСП. Реализовать эффективную систему мер поддержки МСП вне выделения в ней соответствующих фокусных групп в настоящее время в принципе невозможно. Это требует системы мер:
• ориентированной в преимущественной мере не на вспомоществование и льготирование, а на быстрое достижение рыночной зрелости и устойчивости основной массы МСП, на достижение их все большей независимости от факторов так называемой «государственной поддержки»;
• ориентирующейся на уже сложившуюся внутреннюю сегментацию российского малого бизнеса по потребным мерам содействия со стороны государства, что, собственно, и должно стать своеобразным компасом для данного направления экономической политики государства;
• возросшую способность российского малого бизнеса осуществлять уже не только и не столько «компенсаторные» функции в экономике переходного типа, но и решать задачи стратегического характера, в том числе и связанные с инновационной модернизацией производства и политикой реиндустриализации;
• учитывающей качественно различия, характеризующие степень развития МСП в различных регионах России и отсюда - необходимость локально специфических мер
государственной поддержки малых форм хозяйствования на основе согласования усилий федерального, регионального и муниципального уровня управления.
Таким образом, очень важно, чтобы стратегическое планирование в сфере МСП не вылилось лишь в фиксацию тех или иных количественных показателей на перспективу. Необходим особый «срез» институционального стратегирования, т. е. планирования на долговременном горизонте тех институциональных новаций, которые должны обеспечить собой достижение приоритетов плана, в том числе по развитию сектора МСП и усилению его позитивного воздействия на развитие всей национальной экономики. В числе таких предлагаемых Стратегией новаций следует назвать создание единого центра поддержки МСП (видимо, имеется в виду названная выше Корпорация МСП); новые рыночные ниши и новые возможности технологического развития для малого бизнеса; доступное финансирование и предсказуемая фискальная политика, а также квалифицированные кадры. Дает ли это достаточные основания говорить о том, что реальное стратегирование в развитии российского МСП и формировании соответствующего направления экономической политики государства состоялось?
Общий курс очерчен в целом верно. Однако, по нашему мнению, эффективное стратегирование развития и государственной поддержки МСП возможно только в том случае, если это стратегирование в полной мере преодолевает прежнюю тенденцию самоизолированности этого направления экономической политики государства и только в увязке со всеми исходными или ключевыми документами стратегического планирования - как отраслевой, так и пространственной направленности. Ключевую роль среди этих документов играет Стратегия развития социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г., работа над которой все еще продолжается. В этой связи действующий вариант Стратегии МСП преодолеть названную выше тенденцию самоизолированности государственной политики в отношении МСП просто объективно оказывается не в состоянии.
Как уже было отмечено выше, в институциональном смысле Стратегия делает основной упор на деятельность Корпорации МСП. Роль Корпорации МСП как «единого центра» такой поддержки, конечно, очень существенна, но решения всех задач государственной политики в отношении МСП в их огромном разнообразии Корпорация в одиночку явно «не вытянет». Как уже отмечали наши эксперты, решение комплекса задач модернизации российской экономики, перестройки ее отраслевой и пространственной структуры требует формирования системы институтов развития. Помимо «центральных» институтов развития (Внешэкономбанк, Инвестиционный фонд, Фонд прямых инвестиций, Фонд развития промышленности, Фонд поддержки моногородов и пр.), а также многочисленных государственных корпораций действует значительное число «рассредоточенных» институтов развития (наукограды, федеральные и региональные особые экономические зоны, зоны территориального развития, зоны опережающего социально-экономического развития, свободный порт, промышленные округа и индустриальные парки).
Усиление роли всех видов институтов развития - одна из наиболее прогрессивных тенденций в формировании современной политики, нацеленной на решение задач инновационной модернизации и структурной перестройки национальной экономики. Эта тенденция в полной мере касается и политики развития и поддержки МСП, поскольку содержит в себе, во всяком случае в потенции, большие возможности частичного разгосударствления этой политики, ее дебюрократизации и усиления целевого начала в отношении фокусных групп МСП как по отраслевому, так и по территориальному признаку.
При этом, независимо от степени функциональной специализации тех или иных из этих институтов, все они на деле одновременно реализуют задачи подъема отдельных высокотехнологичных отраслей производства, устойчивого социально-экономического развития территорий локализации, а также оживления в ареале их действия всех форм предпринимательской активности, включая и систему субъектов малого и среднего предпринимательства [12, 13]. Все меры и практические инструменты по развитию российского МСП, по приданию ему современного облика окажутся малопродуктивными, если не будет в достаточной степени обеспечено взаимодействие этих мер со всеми подобными институтами, что, собственно, хорошо заметно в Стратегии МСП. Помимо общих призывов к взаимодействию ничего конкретного на сей счет документ не предлагает.
При этом стоит обратить внимание, что в последнее время обозначились признаки неудовлетворенности итогами деятельности многих институтов развития, что, в частности, проявилось в намерении заморозить создание новых федеральных ОЭЗ и даже закрыть некоторые из числа ранее уже утвержденных. По опубликованным оценкам, начиная с 2006 г. на формирование и обустройство 33 федеральных ОЭЗ были направлено 186 млрд руб., из которых 24 млрд руб. в итоге так и не были использованы. Налоговые и таможенные платежи резидентов зон за это время составили только 40 млрд руб. Вместо плановых 25 тыс. рабочих мест к 2016 г. в этих зонах было создано 18 тыс. рабочих мест. При этом создание одного рабочего места в ОЭЗ обошлось в 10,2 млн руб. Этих средств хватило бы на то, чтобы выплачивать занимающим эти рабочие места работникам среднюю по стране заработную плану в течение 25 лет [14].
Не вдаваясь специально в этот вопрос, отметим лишь, что, по нашему мнению, низкая результативность ряда ОЭЗ и иных институтов развития, в том числе и по показателям создания рабочих мест и налогово-бюджетного эффекта, во многом была обусловлена все тем же трендом самоизолированности в их деятельности; отсутствием с их стороны мощного позитивного импульса для оживления всех форм предпринимательской и инвестиционной деятельности в данном регионе, включая и толчок к активизации малых форм хозяйствования - как прямых участников (субъектов) институтов, так и на кооперационной основе.
С точки зрения эффективной стратегии развития и государственной поддержки МСП здесь как бы необходимо движение с двух сторон. С одной стороны, Стратегия МСП должна более четко и конкретно отражать и практически проводить положение о том, что при координирующей роли Корпорации МСП вся совокупность целей и задач государственной политики в этом направлении в равной мере реализуема через всю систему действующих институтов развития как федерального, так и регионального, а в отдельных случаях - и муниципального уровня. С другой стороны, нормативные документы, регулирующие деятельность различных институтов развития, должны содержать четкое указание на то, что эти институты параллельно с их иными функциями реализуют и определенные задачи по развитию малых форм хозяйствования. К сожалению, реализовать эту установку достаточно сложно. Это связано с тем, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствует единая законодательная база в отношении формировании и деятельности институтов развития. По сути, каждый отдельный вид таких институтов регулируется особым отдельным федеральным законом или законом субъекта Федерации, а также нормативно-правовыми актами системы местного самоуправления. Задача, как мы полагаем, могла бы быть решена путем принятия «рамочного» федерального закона «Об институтах развития в Российской Федерации»,
который определил бы основные типы таких институтов, их целевые функции и механизмы взаимодействия, а также принципы пространственной локализации. Здесь было бы целесообразно нормативно закрепить и определенную долю ответственности всех видов институтов развития за развитие малых форм хозяйствования.
Одним из наиболее важных аспектов структурной перестройки российской эко -номики является решение проблем ее пространственного развития [15]. В числе этих проблем - сокращение высокой степени социально-экономической дифференциации российских регионов, что предполагает существенный вклад и со стороны активного пространственного распространения малых форм хозяйствования. Несомненным позитивом 172-го ФЗ следует считать то, что он не только выделил как самостоятельный пространственный аспект социально-экономического стратегирования, но и поставил во главу угла социально-экономической политики государства взаимообусловленность отраслевого и пространственного «срезов» стратегического плана для страны.
В этой связи нельзя не обратить внимание на то, что в стратегии МСП в Российской Федерации до 2030 г. слабо представлен пространственный аспект развития и поддержки МСП. Опять-таки, в решающей степени это можно объяснить неготовностью тех документов, которые предусмотрены ст. 20-й 271-го ФЗ, а именно Стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также основы государственной политики регионального развития. На данный момент содержание этих документов видится в достаточно общем виде. Так, Правительством РФ принято постановление, предварительно определяющее содержание, состав, порядок разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации [16], но даже косвенного указания на необходимости отразить в этой стратегии роль малых форм хозяйствования в документе не имеется.
Между тем, как было сказано выше, межрегиональная дифференциация в этой сфере настолько велика, что все разговоры о тенденциях и проблемах МСП, о необходимых путях (мерах) его поддержки «вообще» часто напоминают формулу «средней температуры в больнице». Это значит, что российскому малому бизнесу необходимы территориально дифференцированные меры поддержки, и только они могут способствовать выравниванию экономики России как «поля» развития МСП, а также сыграть заметную роль в позитивном сближении уровней экономического развития ее регионов.
Формально имеющийся вариант Стратегии МСП содержит особый раздел 7 -«Стимулирование развития предпринимательской деятельности на отдельных территориях». Однако его положения носят общий, декларативный характер; они не опираются на принцип учета специфических особенностей социально-экономического развития различных групп регионов России и, соответственно, не содержат даже самой общей характеристики особых проблем и трудностей развития МСП в этих типах регионов, равно как и конкретных предложений по преодолению этих трудностей. Как мы полагаем, и для Стратегии МСП, и для других документов стратегического планирования должно иметь принципиальное значение положение 870-го Постановления о стра-тегировании социально-экономического развития на основе «отнесения городов и регионов Российской Федерации к определенным типам». Следует признать, что данное постановление - один из первых правительственных документов, где отчетливо признается значение типизации регионов как обязательного условия эффективной политики пространственного развития. В этой связи пока трудно сказать, какой должна быть
методологическая база этой типизации и должна ли эта типизация быть «сквозной» для всех направлений экономической политики, или в каждом случае эту типизацию предстоит строить на неких специфических признаках, включая и уровень развития МСП. Последнее предполагает дифференциацию мер федеральной поддержки МСП в различных типах регионов России, равно как и условий ее предоставления, а также обязательную координацию этой политики с реализацией федеральных программ и проектов и, конечно, с деятельностью федеральных институтов развития в том или ином регионе.
В равной мере практическое задействование ресурса МСП как фактора оптимизации пространственного развития российской экономики требует дальнейшего акцента на децентрализацию этого направления экономической политики государства, создания механизмов стимулирования органов регионального и муниципального управления в осуществлении действенных мер поддержки МСП на местах. Номинально стратегия декларирует такой принцип государственной политики в отношении МСП, как «создавать условия для развития малых и средних предприятий - выгодно». Однако в этом направлении стратегия, как и многие предшествующие документы подобного рода, снова и снова обещает, что будет сформирована система стимулов для вовлечения органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность по развитию МСП. Однако что это за стимулы, стратегия не конкретизирует, а то, что в ней описывается (например, поэтапная передача в местные бюджеты большей доли налоговых поступлений; проработка вопроса об установлении дополнительных отчислений в местные бюджеты по всем налоговым поступлениям, уплачиваемым субъектами МСП) на деле обсуждается - и пока безрезультатно - уже не один год. Давно пора проработать более конкретные предложения в этом направлении.
* * *
При всех названных и иных пробелах Стратегии МСП ее реализация, несомненно, будет качественно новым шагом в этом направлении экономической политики государства. Однако само нынешнее позиционирование данной Стратегии «априори» всей системы стратегического планирования создает ситуацию «телега впереди лошади». Поедет ли такая конструкция? В гужевом извозе - заведомо нет, а вот в системе управления это возможно. Главное - не воспринимать нынешний вариант стратегии как «истину в последней инстанции» и последовательно ее совершенствовать по мере наработки всего блока документов стратегического планирования. Кроме того, как мы полагаем, требует соответствующих дополнений 209-й ФЗ 2007 г. о развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации [11].Так, ст. 2 данного закона следует дополнить определением и фиксацией основных требований к общегосударственной, региональной и муниципальной стратегии развития МСП. Соответственно, ст. 9, 10 и 11 этого закона следует дополнить указанием на полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию стратегий развития и поддержки МСП в соответствии со всеми иными документами стратегического планирования, разрабатываемыми на данном уровне управления. Реализация этих норм, несомненно, будет способствовать существенному усилению стратегических начал в развитии российской эко -номики, в т. ч. и в сегменте малых форм хозяйствования.
Список литературы
1. Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. №1083-р.
2. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
3. Бухвальд, Е. М. Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в России до 2030 года: амбиции и реалии / Е. М. Бухвальд // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2016. - №1. - С. 66-80.
4. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. №210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
5. Бухвальд, Е. М. Правовые и институциональные проблемы государственной политики развития и поддержки малого и среднего предпринимательства / Е. М. Бухвальд // Вестник Финансового университета. - 2016. - №3 (93). - С. 6-18.
6. Федеральный закон от 31 декабря 2014 года №488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 3 июля 2015 года №224-ФЗ «О государственно-частном, му-ниципально-частном партнерстве в Российской Федерации...».
8. Стратегическое планирование - институциональная основа перехода к устойчивому развитию российской экономики // Федерализм. - 2016. - №1. - С. 19-30.
9. http://www.business-gazeta.ru/article/131787/
10. Клисторин, В. И. Скромное обаяние государства / В. И. Клисторин // ЭКО. - 2015. -№5. - С. 69-81.
11. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
12. Бухвальд, Е. М. Институты развития и формирование инновационной экономики в России / Е. М. Бухвальд // Векторы смены экономического курса. - Вып. 10. - РЭУ им. Г. В. Плеханова; Тамбовский государственный университет им. Г. Р. Державина. - М.; Тамбов, 2015.- С. 115-128.
13. Издиев, Г. И. Институты модернизации региональной экономики / Г. И. Издиев // Региональная экономика: теория и практика. - 2014. - №41. - С. 10-17.
14. https://lenta.ru/news/2016/06/09/oesbanpeskov/; http://ria.ru/economy/20160618/ 1449104130.html#ixzz4CodDsw00
15. Бухвальд, Е.М. Какой быть стратегии пространственного развития для России? / Е. М. Бухвальд // Экономическое возрождение России. - 2016. - №1. - С. 41-52.
16. Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. №870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации».
