CC BY
194
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2017
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
Е.М. БУХВАЛЬД доктор экономических наук, профессор, заведующий Центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН
О.Н. ВАЛЕНТИК научный сотрудник Центра федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН
А.В. КОЛЬЧУГИНА кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Центра федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН
А.В. ОДИНЦОВА доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник Центра федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ДЛЯ МАЛЫХ ГОРОДОВ РОССИИ
В статье рассматриваются проблемы становления стратегического планирования в муниципальном звене управления, в частности, применительно к таким типам поселений, как малые города. Стратегирование на этом уровне территориального управления должно учитывать многообразие ситуации в муниципальных образованиях, их специфическое место в развитии экономики регионов и страны в целом. Авторы указывают на то, что специфические социально-экономические и иные проблемы такой группы поселений, как малые города, свидетельствуют о необходимости реализовать здесь особые схемы («модели») стратегического планирования. В частности, это схемы, согласуемые с мерами государственной поддержки малых городов, а также в большей мере ориентированные на «сбережение» трудового потенциала, в т. ч. на развитие малых форм хозяйствования и кооперационных взаимодействий с крупными предприятиями других регионов России.
Ключевые слова: стратегическое планирование, муниципальные образования, малые города, государственная поддержка, малое и среднее предпринимательство.
1БЬ: Е62, Н72, Ш1.
Стратегическое планирование как ступень
к новому уровню муниципального управления
Эффективное функционирование системы стратегического планирования возможно только при условии ее формирования в виде «вертикали» властно-управленческих взаимодействий на единой правовой и методологической основе. Необходимые предпосылки для этого создают положения федерального закона о стратегическом планировании в Российской Федерации1. Это в полной мере касается и системы местного самоуправления. Переход к стратегическому управлению на муниципальном уровне - не просто дань моде или слепое копирование того, что происходит на вышестоящих уровнях публичной власти. Именно здесь, на муниципальном уровне, практика стратегического планирования в наибольшей мере соприкасается с самыми насущными нуждами населения и социально-экономического развития территорий в целом. Кроме того, для российских муниципалитетов стратегическое планирование - это реальный шанс резко повысить свой престиж, обозначить и реализовать достойное место в обеспечении устойчивого социально-экономического развития территорий, в поддержании высокого качества и уровня жизни населения. Наконец, переход к стратегическому планированию - реальный шанс для решения острых проблем такой специфической группы российских муниципалитетов, как малые города.
Несмотря на существенные позитивные продвижения, в частности, в ходе муниципальной реформы 2003 г., в настоящее время сохраняется значительное число экономических, правовых и институциональных проблем российского местного самоуправления (далее - МСУ), которые еще ждут своего решения и выступают препятствием для утверждения практики стратегического планирования на этом уровне управления. Среди таких проблем - сохраняющаяся недостаточность экономических ресурсов МСУ; законодательные сложности, в частности, увеличение за период реализации реформы в полтора раза количества вопросов местного значения без существенного перераспределения доходных источников между уровнями бюджетной системы; рост числа государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень. Чрезвычайно «жесткая» и единообразная система институтов местного самоуправления, содержащаяся в действующем законодательстве, не способна учитывать огромные различия между регионами России, и тем более между действующими в их пределах муниципальными образованиями, включая и такой специфический тип поселений, как малые города России [2].
1 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
По-прежнему остается невысокой роль самого населения в осуществлении функций местного самоуправления. Формально установленные законом формы «прямого народовластия» (территориальное общественное самоуправление, сходы граждан, местные референдумы и пр.) используются в настоящее время явно недостаточно. В результате линия разграничения, отделяющая российское местное самоуправление от местных органов власти советского периода, все еще просматривается нечетко. В своем нынешнем состоянии российское местное самоуправление в абсолютном большинстве случаев не является активным «игроком» на «поле» модернизации российской экономики, достижения ее хозяйственных и социальных приоритетов. Скорее, пока это некое «обременение», тягостное для государства и во многом безразличное для самих российских граждан [4]. Включение в систему стратегического планирования всех институтов гражданского общества должно способствовать системному преображению российского самоуправления сообразно современным представлениям об экономической и политической демократии.
Стратегическое планирование как ступень к качественно
новому уровню муниципального управления
Стратегическое планирование на уровне муниципального звена территориального управления, несомненно, представляет собой важнейшую институциональную новацию в рамках нового этапа муниципальной реформы. Однако осуществление этой новации требует решения целого ряда проблем экономического, правового и институционального характера. Кризисное состояние экономики страны за последние два года отразилось на экономике регионов и местного самоуправления и стало серьезным ограничителем в практике внедрения стратегического планирования, особенно в субфедеральном звене управления. Вместе с тем очевидно, что устойчивое развитие территорий возможно лишь тогда, когда муниципалитеты могут строить свою экономическую, в т. ч. финансово-бюджетную политику именно на основе стратегии долговременного развития, долговременного целеполагания, а не сиюминутного выживания. Между тем в результате муниципальной реформы доходные источники местных финансов оказались еще более «размытыми». Количество местных бюджетов в ходе реформы заметно возросло, поскольку по закону каждое муниципальное образование должно иметь самостоятельный бюджет. Однако одновременно доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации существенно сократилась: в среднем по России с 49,4% в 2003 г. до 37,6% в 2015 г. В некоторых субъектах Федерации этот сдвиг выглядит еще более резко (см. табл. 1).
Таблица 1
Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Вологодской области (в % к консолидированному бюджету)
Годы 2004 2005 2006 2010 2014 2015
Областной бюджет 34 67 82 71 79 79
Местные бюджеты 66 33 18 29 21 21
Источник: [3].
В результате зависимость местных бюджетов от источников финансовой помощи «сверху» не только не сократилась, но и существенно усилилась. При этом объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП постоянно сокращается. Так, в 1997 г. этот показатель составлял 10,9% к ВВП, а в 2015 г. только 4,3%. Высокой остается и дотационная зависимость местных бюджетов, которая включает в себя замещение дотаций дополнительными налоговыми отчислениями от доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации. Из общего количества муниципальных образований, исполнявших бюджеты в 2015 г., только в 15,5% доля дотаций, в т. ч. замененных дополнительными нормативами отчислений, в объеме собственных доходов местных бюджетов составила менее 5%. В 70,3% местных бюджетов эта доля составила более 20%, в том числе в 35,8% бюджетов - свыше 50%. Распределение муниципальных образований России по степени дотационной зависимости их бюджетов представлено в табл. 2.
По оценкам В. Тимченко, Председателя Всероссийского Совета местного самоуправления, российским муниципалитетам для полного исполнения возложенных на них полномочий по вопросам местного значения не хватает порядка 1-2 трлн руб. [8], (т. е. от четверти до половины имеющихся финансовых ресурсов; всего в 2015 г. расходы местных бюджетов в стране составили 3,56 трлн руб.).
Среди факторов, сдерживающих использование методов социально-экономического стратегирования в муниципальном звене управления, есть и ряд нерешенных проблем правового и институционального характера. Прежде всего следует отметить, что, несмотря на «точечное» развитие во многих российских регионах практики муниципального стратегирования, эта «ниша» длительное время оставалась в правовом отношении никак не отрегулированной. Ни в действующем 131-м ФЗ 2003 г.2, ни в предшествовавшем ему аналогичном законе 1995 г. формально о стратегическом планировании
2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таблица 2
Доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов в России в 2015 г.
Доля муниципальных образований (МО) с соответствующей долей МБТ в общем их количестве, в %
все МО ГО МР ГП СП ГО с ВГД ВГР ВГ МО
Меньше 5% 15,5 23,1 8,0 41,9 13,1 0,0 0,0 68,8
в т.ч. МО, не получающие МБТ (без субвенций) и доходы, переданные по дополнительным нормативам 5,2 7,4 2,0 18,6 3,5 0,0 0,0 68,4
5-20% 14,2 27,1 14,9 24,9 12,9 100,0 0,0 1,8
20-50% 34,5 38,7 45,2 21,1 34,8 0,0 14,3 13,6
Более 50% 35,8 11,1 31,9 12,1 39,2 0,0 85,7 15,8
Примечания: МБТ - межбюджетные трансферты; ГО - городской округ; МР - муниципальный район; ГП - городские поселения; СП - сельские поселения; ГО с ВГД - городской округ с внутригородским делением; ВГР - внутригородской район; ВГ МО - внутригородские муниципальные образования городов федерального значения.
Источник: составлено авторами по данным мониторинга Минфина России. штАп. ru/coшmon/upload/library/2016/07/main/Rezultaty_provedeniya_monitoringa_mestnykh_ budzhetov_za_2015_god.pdf.
ничего не говорилось. В Указе Президента РФ по стратегическому планированию 2009 г.3 местное самоуправление вообще не упоминалось в числе участников системы стратегического планирования в стране. Включение же этого звена управления в систему стратегического планирования было существенным законодательным «прорывом» в 172-м ФЗ. Однако, закрепив идею муниципального стратегирования, федеральный законодатель выразил ее в законе весьма своеобразно - в виде некоего «опциона».
Так, п. 2 ст. 39 172-ого ФЗ определяет, что по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться и реа-лизовываться в муниципальных районах и городских округах такие документы, как стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации этой
3 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Основы стратегического планирования в Российской Федерации».
стратегии. Но что значит «могут»? Кто будет определять: «могут» они или «не могут»? А если можно не делать, стоит ли себя утруждать? Может ли вообще эффективно осуществляться пространственное стратегирование и территориальное планирование развития субъекта Федерации, если половина муниципалитетов в регионе будет иметь свои стратегии, а другая половина нет?
По нашему мнению, для городских округов и муниципальных районов стратегическое планирование должно быть закреплено федеральным законом как обязательное. Что касается поселений, то в зависимости от местных условий их «включение» в стратегическое планирование и конкретные формы его реализации должны определяться не федеральными законами, а законами субъектов Федерации - либо в виде действующих «комплексных планов», либо неких упрощенных моделей стратегий и пр. В этой связи нельзя поддержать имеющееся в настоящее время предложение изъять из 131-го ФЗ (ст. 17, п. 6) положение относительно подготовки и принятия планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, единообразно заменив все это на стратегии социально-экономического развития соответствующих территорий.
Подобный вариант правовых новаций, на наш взгляд, не учитывает огромных количественных и качественных различий между российскими муниципалитетами. Количественные различия - это различия в территории, численности населения, в экономическом и налоговом потенциале. Качественные различия - это различия статусного характера по кругу исполняемых полномочий (поселения, муниципальные районы и городские округа), это специфика наукоградов, моногородов, муниципальных образований, где локализованы различные федеральные и региональные «институты развития» и пр. Возникают на территориях и качественно новые социально-экономические институции, такие как агломерационные образования [1]. Единые рецепты и процедуры стратегического планирования (кроме тех, которые уже указаны в бюджетном законодательстве) в такой ситуации явно неэффективны. Таким образом, необходимо законодательно закрепить и методически обеспечить как большее разнообразие форм организации местного самоуправления, так и, соответственно, методов и форм стратегирования, в т. ч. для «специфических» типов муниципальных образований. Собственно такой ориентир пространственного развития экономики страны уже нашел отражение в официальных документах Правительства РФ. Так, в Постановлении № 870 от 20 августа 2015 г. говорится о необходимости осуществлять практику стратегического планирования на основе результатов «отнесения городов и регионов Российской Феде-
рации к определенным типам»4. Необходимость подобной типологии муниципальных образований, учета особенностей конкретных территорий очевидна. Вместе с тем следует крайне осторожно и взвешенно подходить к выбору критериев (как по количеству, так и «по качеству») такой типологии. Чрезмерное разнообразие типов муниципальных образований (и моделей стратегирования) может стать существенным препятствием на пути согласования региональных и муниципальных стратегий, реализации межмуниципальных программ и иных форм межмуниципального сотрудничества, при решении задач территориального планирования в субъекте Федерации и пр. Указанное противоречие между необходимостью, с одной стороны, типологии территорий, с другой - обеспечения согласованности развития территорий различного уровня (условно - единой исполнительной вертикали) объективно. И поиск конкретных, наиболее эффективных для нынешнего периода развития форм его разрешения является, по нашему мнению, одной из приоритетных задач законодателя. Именно в рамках разрешения данного противоречия следует рассматривать вопрос о формах и приоритетах социально-экономического стратегирования для малых городов России.
Малые города как особый объект
социально-экономического стратегирования
После вступления в силу 172-го Закона о стратегическом планировании многие эксперты сразу обратили внимание на содержащееся нем (ст. 3; п. 1-26) определение стратегии пространственного развития как документа, определяющего приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленного на поддержание устойчивости системы расселения на территории страны. В этой связи отмечалось два «дефекта» такого определения. Во-первых, расселение чаще всего выступает не первичным, а вторичным по отношению к вещественным составляющим производительных сил фактором пространственной структуры экономики5. Во-вторых, во многих случаях приоритетом для современной эко-
4 Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации».
5 В известном смысле этот дефект закона «подправлен» названным 870-м Постановлением, где в задачу Стратегии вносится и внесение предложений о «приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации». Но строго формально подзаконный нормативно-правовой акт «поправить» закон не может.
номики России выступает как раз не «устойчивость» системы расселения, а ее некоторая коррекция. В частности, это актуально для существенно теряющих свои трудовые ресурсы регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока. Одновременно таким приоритетом выступает и задача восстановления населения и, соответственно, тру-доресурсного потенциала такой категории поселений, как малые города. И опять-таки решение этой задачи возможно только на основе восстановления экономической активности в данной категории поселений на основе общенациональной стратегии рассредоточения вещественных производительных сил. Для этого современная экономика создает вполне реальные предпосылки.
Действительно, в условиях усиления значимости малых форм хозяйствования, возрастания возможностей логистики, массовых коммуникаций, средств связи и обмена информацией малые города приобретают все большее значение в развитии экономики России. Во многих регионах малые города играют заметную роль в экономике регионов, являясь местом расположения не только промышленных предприятий, но также их филиалов, субъектов малого и среднего бизнеса, включая инновационно ориентированный малый бизнес. Именно малые города часто выступают центром сосредоточения историко-культурных ценностей и традиций.
При этом само понятие «малый город» в значительной степени условно, особенно учитывая значительную дифференциацию показателей расселения в субъектах Федерации. В Градостроительном кодексе Российский Федерации, где в качестве главного типологического признака города используется численность населения, к малым городам относятся города с численностью населения до 50 тыс. человек. В настоящее время малые города составляют подавляющее большинство всех городских поселений на территории Российской Федерации (72% всех городов России). По итогам переписи населения 2010 г., в малых городах России проживало более 16 млн человек. В большинстве своем эти города являются районными центрами, в зоне влияния которых проживает еще около 10 млн человек. Таким образом, в целом малые города - это примерно 16% населения нашей страны, а с «зоной влияния» (близлежащие поселения) - более 20% ее населения (см. табл. 3).
Географическое распределение малых городов в России неравномерно. Наибольшее число малых городов в настоящее время насчитывается в Центральном федеральном округе - 224; наименьшее -в Крымском - только 11. Неравномерно распределены малые города и по субъектам Федерации (см. табл. 4 и 5).
Как видно из данных, приведенных в табл. 4, на начало 2016 г. число малых городов по сравнению с 2010 г. изменилось незначительно: с 781 до 788. При этом как бы шел двусторонний процесс. С одной стороны,
<~> я3
п н И
а
я
Ш >
Я
«
к> о
Население различных видов городов России (чел.)
Таблица 3
Федеральный округ Крупнейшие (свыше 1 млн) Крупные (500 тыс. -1 млн) Крупные (250 тыс. -500 тыс.) Большие (100 тыс. -250 тыс.) Средние (50 тыс. -100 тыс.) Малые (до 50 тыс.) Итого
Дальневосточный 0 2 2 6 6 51 67
Крымский* 0 0 2 2 2 11 17
Приволжский 5 7 5 15 35 132 199
Северо-Западный** 1 0 6 4 14 121 146
Северо-Кавказский 0 1 3 10 10 32 56
Сибирский 3 5 2 11 20 89 130
Уральский 2 1 5 8 17 82 115
Центральный*** 2 3 14 25 35 224 303
Южный 2 2 4 9 16 46 79
Итого 15 21 43 90 155 788 1112
Население, чел. 32 997 392 12 930 987 15 100 216 13 751 713 10 810 007 16 060 203 101 650 518
Доля в общей численности населения, в % 32,46 12,72 14,86 13,53 10,63 15,80 100,00
СТ\
* В июле 2016 г. Крымский федеральный округ был упразднен и включен в состав Южного, за исключением двух городов (Инкерман и Балаклава), имеющих статус или входящих в состав внутригородских муниципальных образований г. Севастополя.
** За исключением городов Зеленогорск, Колпино, Красное Село, Кронштадт, Ломоно-сов, Павловск, Петергоф, Пушкин, Сестрорецк в составе районов Санкт-Петербурга как имеющих статус внутригородских муниципальных образований г. Санкт-Петербурга.
*** За исключением трех городов в новых границах Москвы (Московский, Щербинка и Троицк), имеющих статусы поселений как внутригородских муниципальных образований); не включая ранее учитываемый как отдельный в Москве г. Зеленоград, имеющий статус одного из административных округов г. Москвы.
Источник: составлено авторами по данным Статистического бюллетеня Росстата. Численность населения РФ по муниципальным образованиям на 1 января 2016 г.
Таблица 4
Малые города Российской Федерации
Федеральный округ 2010 г. 2013 г. 2016 г.
Дальневосточный 50 50 51
Крымский - - 11
Приволжский 130 130 132
Северо-Западный 122 123 121
Северо-Кавказский 35 34 32
Сибирский 89 89 89
Уральский 82 83 82
Центральный 228 226 224
Южный 45 46 46
Итого 781 781 788
Население, чел. 16 444 4121 16 343 885 16 060 203
Доля в общей численности населения, % 16,9 16,5 15,8
Источник: составлено авторами по данным Росстата РФ. Окончательные итоги переписи 2010 г.; Статистический бюллетень Росстата. Численность населения РФ по муниципальным образованиям на 1 января 2013, 2016 гг.
Таблица 5
Группировка субъектов РФ по числу малых городов на 1 января 2016 г.
Количество малых городов в регионе Число субъектов РФ
Малые города отсутствуют 1
От 1 до 5 малых городов 23
От 6 до 10 малых городов 22
От 16 до 15 малых городов 22
Свыше 15 малых городов 13
многие малые города теряли свой городской статус, с другой - более крупные города, теряя население, переходили в статус «малых».
В целом малые города России в последние годы переживают далеко не лучшие времена. В результате длительной полосы реформацион-ных и кризисных процессов именно они оказались в наиболее сложном положении. В крупных городах больше возможностей альтернативной занятости и поиска дополнительных доходов. В самых малых поселениях даже в самых сложных условиях население всегда как-то
прокормится «от земли». А вот в малых городах люди как бы оказались посредине - ни того ни другого. Типичная ситуация в них характеризи-руется такими тенденциями, как утрата населения (как естественного, так и миграционного характера); резкий спад инвестиционной активности и «уход» хозяйствующих субъектов; сокращение производства и занятости; свертывание систем территориальной инфраструктуры, в т.ч. и социального характера. Противопоставить что-либо действенное этим центростремительным тенденциям в пользу региональных «столиц» или иных, развивающихся более динамично субъектов Федерации не удается. Да и в целом надо признать откровенно: пока наше государство, не предприняло практически ни одной значимой, тем более - результативной попытки противопоставить названным негативным процессам некую систему целенаправленных действий. Исключение составляют несколько случаев чрезвычайной помощи отдельным малым городам и моногородам страны.
Между тем из-за происходящего в стране откровенного вытеснения малых и средних поселений с « поля» хозяйственной деятельности и социального развития возникает реальная угроза территориальной сбалансированности социально-экономического развития страны, утраты как исторически значимых территорий расселения и хозяйственной деятельности, так и территорий, которые еще недавно считались удачным примером успешного нового освоения. Уже давно очевидно, что проблема малых городов нуждается в системном решении. Так, в 2013-2014 гг. шло активное обсуждение программы (ФЦП) развития малых городов до 2000 г.6 На своем начальном этапе данная программа предусматривала решение таких важных и по-прежнему актуальных задач, как сбор и анализ данных для уточнения показателей и критериев классификации малых городов; разработка и представление городами комплексных инвестиционных планов (КИП) по утвержденным стандартам; проведение конкурса КИП-ов и выбор приоритетных проектов для определения тех или иных инструментов их государственной поддержки и пр. Не исключено, что данная ФЦП мыслилась как составная часть Государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения», которая была утверждена Постановлением Правительства РФ7. Однако после ликвидации ее куратора - Минрегиона России - данная государственная программа была исключена из числа действующих. Кроме того, по мере доработки этой государственной программы, ее постоянно
6 garant.ru/news/520856/; garant.rU/news/520856/#ixzz4RVhLQ4eo.
7 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 307 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения».
«усекали» и в ее окончательном варианте ФЦП по малым городам вообще уже не было.
Обозначенный 172-м ФЗ переход к системе стратегического планирования создает серьезную правовую и институциональную основу для того, чтобы на качественно более высоком уровне вернуться к системному решению проблем малых городов России. При этом необходимо согласованное движение к решению данных проблем как бы с двух сторон. Эти две стороны можно обозначить так: федеральное страте-гирование пространственной структуры российской экономики, которое не может пройти мимо особых проблем развития малых городов, и развитие системы стратегического планирования непосредственно на уровне самих поселений. То есть малые города как бы одновременно выступают и объектами, и субъектами стратегического планирования.
Если иметь в виду место малых городов в системе федерального пространственного стратегирования, то 172-й ФЗ указывает на такие ключевые документы этого стратегирования, как «Стратегия пространственного развития» и «Основы государственной политики регионального развития». При этом, по нашему мнению, «Стратегия...» должна утверждать ключевые приоритеты пространственного развития национальной экономики, а «Основы.» должны определять соответствующие этим приоритетам конкретные цели политики регионального развития, ее основные институты, инструменты и механизмы, а также необходимые для достижения указанных целей экономические и иные ресурсы. В настоящее время оба документа, относящиеся в сфере пространственного стратегирования, все еще находятся в стадии доработки.
Определенное представление об их содержании может дать лишь Постановление Правительства РФ № 870 2015 г.8 Однако, к сожалению, указанный документ о малых городах как об особом объекте пространственного регулирования специально ничего не говорит. Однако в Постановлении есть ряд позиций, свидетельствующих о том, что проблема малых городов имеет шансы занять четкое место в Стратегии пространственного развития. В частности, это положение о том, что Стратегия должна строиться с учетом результатов «отнесения городов и регионов Российской Федерации к определенным типам». Какие это «типы» и как та или иная типизация может реализоваться в стратегии пространственного развития? Полной ясности пока не имеется. По нашему мнению, такая типизация не
8 Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. №870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации».
может быть «одноплоскостной»: только по численности населения городов, только по их экономической специализации или по сложности фактической социально-экономической ситуации на местах. Для выбора оптимальных решений неизбежно придется учитывать сложную совокупность факторов. Именно под таким углом зрения следует подходить к проблеме стратегирования будущего для малых городов России.
Действительно, для того чтобы подготовить предложения в соответствующий блок «Стратегии...» и «Основ региональной политики», а также обосновать корреспондирующую ему систему целевых показателей и практических инструментов политики пространственного регулирования, необходимо четко представлять себе сам объект управленческого воздействия. Но это не так просто. Как известно, Л. Тол -стой открывает свой роман «Анна Каренина» следующей фразой: «Все счастливые семьи похожи друг на друга, каждая несчастливая семья несчастлива по-своему». То же касается и малых городов: при всей схожести внешних симптомов, глубинные истоки их проблем могут быть весьма различными, а значит, различны и необходимые им меры поддержки. Однако сегодня аналитической картины, структурированно представляющей социально-экономическое положение, трудности и проблемы различных типов малых поселений России, особые пути их решения, нет. Проводившиеся ранее исследования устарели; они нуждаются в обновлении силами экспертного сообщества. Опираясь на подобный научно-экспертный анализ, необходимо провести формальную типизацию малых городов для выбора селективных, адресных мер поддержки в отношении тех поселений, которые в такой поддержке действительно нуждаются.
Ранее мы предлагали провести такую типизацию по аналогии с тем, как Правительством РФ проведена типизация «моногородов» страны с их разделением на три группы: а) моногорода с наиболее сложным социально-экономическим положением; б) моногорода, в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения; в) моногорода со стабильной социально-экономической ситуацией9. В последующем, в рамках реализации «фокусных» программ поддержки малых и средних городов России, эту типизацию можно было
9 Постановление Правительства РФ от 29 июля 2014 г. № 709 г. «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения»; а также Распоряжение Правительства РФ от 29 июля 2014 г. № 1398-р. «Перечень моногородов». По данным Фонда развития моногородов, в 2015 г. им приняты проекты поддержки 9 таких городов, из которых 2 - малые города (г. Луза, г. Камешково) и 1 поселок городского типа ( 1111 Надвоицы).
бы детализировать, имея в виду как особые причины их социально-экономической депрессивности, так и специфику практических путей ее преодоления. Среди причин подобной депрессивности можно назвать деградацию градообразующего предприятия (малые «моногорода»); тяжелые природные условия; неконкурентоспособность городов вследствие неразвитости социальной инфраструктуры, трудностей транспортно-логистического характера и пр.
На наш взгляд, подобная типизация имеет двойной смысл. С одной стороны, она должна стать основой для разработки и реализации мер поддержки малых городов как с федерального уровня, так и с уровня субъектов Федерации. С другой стороны, типизация на основе выявления ключевых проблем депрессивности должна лечь в основу выбора приоритетов для «собственной» стратегии малых городов. При этом оба начала должны быть тесно скоординированы: стратегии малых городов должны четко исходить из их позиционирования в рамках соответствующего блока федеральной политики регионального развития, а таковая, в свою очередь, может быть эффективной только в том случае, если она опирается на качественные стратегии тех малых городов, которым оказываются те или иные меры поддержки.
В этом смысле включение проблематики малых городов в стратеги-рование пространственного развития Российской Федерации должно корреспондировать с системой дополнительных требований к стратегиям самих малых городов. По нашему мнению, в числе «универсальных» требований к такому стратегированию следует выделить такие позиции, как:
• согласованность стратегий с долгосрочной программой мер по государственной поддержке малых городов как на федеральном, так и на региональном уровнях;
• особое внимание к развитию практики муниципально-частного партнерства (МЧП);
• акцент на восстановление хозяйственной деятельности преимущественно через систему субъектов малого и среднего предпринимательства (МЧП) и их кооперационных связей с крупными предприятиями;
• создание локальных институтов развития (промышленных парков, бизнес-инкубаторов и пр.);
• использование возможностей межмуниципального сотрудничества.
Эти позиции, как мы полагаем, должны быть зафиксированы как обязательные при стратегировании социально-экономического развития малых городов России.
Кроме того, само понятие «поддержка» малых городов нуждается в новом осмыслении. Задача пространственного стратегирования
в данном случае не просто в том, чтобы «дать больше» малым городам или рассчитать те или иные действия в этом направлении на более длительную перспективу, а в том, чтобы придать этой поддержке системный, целеориентированый характер. Как отмечалось нами ранее, «нужно радикально пересмотреть саму «идеологию» государственной политики в отношении малых городов, ее экономические, правовые, институциональные основы, а также «инструментальный аппарат». Помощь малым городам в виде аварийного «затыкания дыр» то тут то там бесполезна. Это - откровенно тупиковый путь» [5]. Государственная политика, ориентированная на восстановление экономически и социально целесообразного слоя динамично развивающихся малых городов, должна сбалансированно опираться на два начала. Одно, уже названное выше, касается мер поддержки, адресованных собственно малым городам, сообразно характеру их проблем и возможным путям их решения. Но только этого начала недостаточно. Очевидно, что если в экономике и далее будут действовать мощные факторы, генерирующие центростремительные тенденции перераспределения производительных сил, все возможные усилия по «реанимации» малых городов будут как минимум просто малопродуктивны. Эти центростремительные тенденции на национальном уровне сдвигают производительные силы в пользу центра Европейской части России, а в пределах каждого региона - в пользу его «столицы» и еще одного-двух наиболее крупных экономических центров. Так, наиболее критичным по концентрации является развитие Московского региона (г. Москвы и Московской области), на долю которого при площади в 0,27% территории страны в настоящее время приходится свыше 13% населения и более четверти (26,3%) совокупного ВРП страны.
Необходимо, как это делается во многих странах, просто «выдавливать» рабочие места на периферию. В этой связи второе начало на пути решения стратегических задач оптимизации расселения страны, в том числе и в контексте восстановления социально-экономического потенциала малых городов, требует принятия действенных мер по «дестимулированию» названных выше центробежных тенденций. Как мы полагаем, с этой целью следует более активно использовать рычаги налогового регулирования. Таковые должны быть нацелены на более высокую конкурентность создания рабочих мест в малых городах и одновременно - на дополнительную затратность их создания в и без того перегруженных экономических центрах. Для придания четкой легитимности соответствующему кругу налоговых и иных льгот для депрессивных и нуждающихся в поддержке малых городов может быть использована институция «зон территориального развития» (ЗТР) по аналогии с тем, что «моногородам» дается возможность создания «территорий опережающего социально-экономического разви-
тия». Закон о ЗТР был принят еще в 2011 г.10, но, по сути, все еще остается «спящим» законодательным актом. Разумеется, под задачу социально-экономического развития малых городов закон нужно будет модернизировать, учитывая всю возможную систему мер такой поддержки, включая налоговое льготирование. При этом, как мы полагаем, центральное место в данной системе налогового регулирования должны занять не только инвестиционные льготы, но и льготные условия аренды земельных участков (с восполнением потерь местных бюджетов), а также льготные ставки социальных налогов. При этом потери соответствующих внебюджетных фондов можно было в полной мере компенсировать некоторым повышением ставки данных налогов в экономических центрах, давно уже перешагнувших в своей гипертрофии с «перетягиванием» трудовых ресурсов все мыслимые рамки.
Для решения проблемы малых городов необходимо задействовать регулятивные возможности еще одного важного федерального закона -а именно закона о промышленной политике11. Разумеется, восстановление промышленного потенциала - далеко не единственный путь возрождения малых городов России. Часть из них может возродиться в качестве центров аграрного сектора, другие - как туристско-рекреационные центры и пр. Но в большинстве случаев именно малые и средние формы промышленного бизнеса будут наиболее востребованы для того, чтобы «вдохнуть вторую жизнь» в малые города страны. Хотя в самом законе о малых городах ничего не сказано, но это ясно, что предусмотренная законом разработка промышленной политики не может пройти мимо реиндустриализации малых городов, ранее потерявших как градообразующие предприятия, так и «узы» промышленной кооперации с другими регионами. Для решения этой задачи целесообразно ввести меры стимулирования крупных предприятий, создающих филиалы и/или устанавливающих кооперационные связи с малыми и средними предприятиями в малых городах. Именно таким образом осуществляется поддержка «малых муниципалитетов» в США [6]. Это касается также включения малых городов в кластерные образования, промышленные парки и пр. территориальные структуры индустриальной ориентации. В этой связи следует на практике реализовать содержащееся в законе о промышленной политике (ст.19) положение о том, что создание новых и развитие существующих индустриальных (промышленных) парков на территориях субъектов Федерации осуществляется с учетом стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также схем
10 Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации...».
11 Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».
территориального планирования. Но важно, чтобы и в стратегии пространственного развития, и в схемах территориального планирования были четко зафиксированы как приоритеты социально-экономического возрождения малых городов, так и соответствующие этой задачи целевые индикаторы. Предварительно для этого можно назвать такие индикаторы, как:
• сохранение и увеличение числа малых городов России;
• сохранение и увеличение доли населения страны, в том числе трудоспособного и фактически занятого, проживающего в малых городах и иных малых поселениях;
• сохранение и увеличение доли малых городов в хозяйственном обороте предприятий и организаций регионов России, в том числе за счет субъектов малого и среднего предпринимательства;
• сокращение разрыва в доходах населения малых городов по сравнению со средним показателем по субъекту Федерации;
• увеличение бюджетной обеспеченности населения, проживающего в малых городах России.
При этом объективно необходимая сегодня государственная программа развития малых городов должна содержать в себе не только меры их поддержки, но и стимулировать эти города к развитию практики социально-экономического стратегирования. Надо преодолеть ситуацию, при которой (по оценкам Леонтьевского центра, г. Санкт-Петербург) в настоящее время лишь около 6% городских поселений активны в сфере стратегического планирования [7, с. 5].
ЛИТЕРАТУРА
1. Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. №3. С. 66-72.
2. Бухвальд Е., Ворошилов Н., Ускова Т. Местное самоуправление в России: итоги и перспективы реформ // Проблемы развития территории. 2016. №5 (85). С. 159-175.
3. Бухвальд Е., Печенская М. О бюджетных ограничениях муниципального стратегического планирования // Самоуправление. 2016. №9 (102). С. 16-19.
4. Бухвальд Е.М., Валентик О.Н. Как усилить гражданские начала в российском местном самоуправлении? // ЭТАП: Экономическая теория, Анализ, Практика. 2016. №2. С. 7-17.
5. Бухвальд Е.М., Кольчугина А.В. О территориальной сбалансированности российской экономики // Самоуправление. 2015. №4. С. 11—4.
6. Овчинников О.Г. Организация муниципального управления в малых города: российский и американский опыт // Практика муниципального управления. 2015. №5. С. 98-111.
7. Стратегии малых городов: территория творчества // Территориальное стратегическое планирование. Вып. 20. СПб., 2016.
8. Тимченко В. Местное самоуправление в России: что в будущем? // Самоуправление. 2014. №2. С. 13-14.
E.M. BUKHVALD
doctor habilitatus in economics, professor, chief of the Center of the federal relations and regional development of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia [email protected]
O.N. VALENTIK
research fellow of the Center of the federal relations and regional development of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia [email protected]
A.V. KOLCHUGINA
PhD in economics, senior research fellow of the Center of the federal relations and regional development of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia
[email protected] A.V. ODINTSOVA
doctor habilitatus in economics, leading research fellow of the Center of the federal relations and regional development of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia [email protected]
STRATEGIC PLANNING FOR SMALL TOWNS OF RUSSIA
The paper distinguishes the issues of formation of strategic planning in the system of municipal government, particularly in relation to such types of settlements as small towns. Strategizing at this level of territorial administration should take into account the diversity of situations in municipalities, their specific place in the economic development of the regions and the country as a whole. The authors prove that specific social and economic as well as other problems of such group of settlements as small towns stress the necessity to implement for them special schemes ("models") of strategic planning. In particular, these are the schemes fully compatible with the measures of state support of small towns, and more focused on "saving" of local labor potential, including via the development of small and medium-sized enterprises and their cooperative interaction with large enterprises in other regions of Russia.
Keywords: strategic planning, municipality, small town, state support, small and medium-sized enterprises. JEL: E62, H72, R11.
