CC BY
17Подотчетность, конституционализм и некоторые модели власти в посткоммунистической России*
Ричард Саква
В постсоветской России остро встала проблема выбора формы организации государственной власти. В ходе противостояния между президентом и парламентом родилась особая российская модель управления страной, отраженная в Конституции. В данной статье автор анализирует практику и теорию российского конституционализма в исторической ретроспективе. Заглядывая в прошлое, он пытается понять явления современной российской политической действительности.
Я желал бы родиться в стране, где у суверена и народа были бы одни и те же интересы, чтобы все движения государственной машины были направлены лишь к общему благу; так как это может произойти лишь в том случае, когда суверен и народ одно и то же лицо, то отсюда следует, что я желал бы родиться при правлении демократическом.
Ж.-Ж. Руссо2
Западные теоретики-институционалисты, озабоченные проблемой обеспечения функционирования государственной власти, необходимой для реализации общественных ценностей, полагали, что эта власть должна находиться под контролем, дабы не разрушить ценности, которые она призвана защищать.
M. Дж. C. Вайл3
Сущность демократии состоит в возможности осуществления контроля за правительством. Аристотель считал, что демократия представляет собой не просто волю большинства, а инструмент, который позволяет сделать власть подотчетной гражданам и другим свободным членам общества4. Именно в этом суть подлинного конституционализма. Вопрос в том, как добиться такой подотчетности на практике. Связанные с этим дилеммы рассматривались многими авторами как
* Предыдущая версия статьи: SakwaR. Constitutionalism and Accountability in Contemporary Russia: The Problem of Displaced Sovereignty // Russia and its Constitution: Promise and Political Reality / Ed. by G. B. Smith, R. Sharlet. Leiden: Martinus Nijhoff, 2007. P 1-21.
классической, так и современной литературы5. Современные теории сравнительной демократизации породили множество моделей, демонстрирующих глубокий разрыв между системами с формальными признаками демократии, конституциями, закрепляющими принцип разделения властей, и практикой, которой сильно не хватает подлинного конституционализма. Ученые, занимающиеся сравнительно-политологическими исследованиями описывают целый ряд мер (от предполагаемых до фактических), которые позволяют обеспечить подотчетность исполнительной власти в условиях классической парламентской демократии6. В своем исследовании мы будем исходить из понимания модели
«принципал-агент» без подробного рассмотрения данного подхода. Вышеназванные формальные меры, однако, слабо развиты в новой российской демократии, которая больше тяготеет к неформальным подходам. В настоящей работе будут рассмотрены некоторые аспекты проблемы подотчетности и основные принципы современной российской политики, а также, с нормативной точки зрения, политические «рецепты» институциональных перемен, которые могут помочь преодолеть пропасть между народом и правящей элитой.
От мнимого конституционализма к псевдоконституционализму?
Вебер считал, что российская Конституция (Свод законов Российской империи) 1906 года породила мнимый конституционализм, поскольку в действительности на ее основе не могло быть создано правительство, подотчетное народу7. Еще менее эффективными в этом отношении оказались советские конституции (1918, 1924, 1936, 1977 годов), так как явно не смогли определить и, следовательно, ограничить сферу полномочий руководства. Ленинский большевизм категорически отвергал классические теории представительной демократии и разделения властей. Развитие институтов общинной демократии, формально реализуемой советами народных депутатов, опиралось на систему делегирования, отраслевого представительства и объединенного правления. Подотчетность правительства при этом обеспечивалась непосредственно самими избирателями, которые могли отозвать из советов своих делегатов. Только таким образом, писал К. Маркс в своей работе «Гражданская война во Франции», можно вернуть обществу власть, отобранную у него государством. Ленин продолжил эту тему в 1917 году в работе «Государство и революция», пытаясь найти способ создания представительной системы освобожденного общества. Но, как известно, институты утопического социализма существования оппозиционных сил внутри революции не допускали, а силы, оппозиционные по отношению к революции, естественно, подавляли8. Поэтому вскоре дисто-пическая действительность пришла на смену утопическим идеям.
Фактически закрепилась архаичная структура властных отношений, в которой комму-
нистическая партия выступала в роли нового коллективного князя (как говорил Грамши). Соответственно, республиканские идеалы активного и ответственного гражданства не материализовались, и возникла новая форма патримониальной власти. Модель сплочения, соответствовавшая марксистско-ленинским представлениям об общинной демократии, в принципе была органичной и подразумевала, что вдохновленные идеалом освобожденного общества и связанные якобы единой целью люди станут новым политическом сообществом, а враги нового порядка будут безжалостно раздавлены, — принцип, доведенный Сталиным до крайности9. В основу советской модели был положен миф о социальной самоидентификации (этот термин ввел в употребление Колаковский), в которой не было места контрольным процедурам и определенно не было необходимости в разделении властей10. Существует ли потребность в создании процедур подотчетности в условиях самоуправляемого общества и не ослабит ли разделение властей революционную волю народа? Согласно модели «принципал-агент», в данной ситуации у принципала и агента были бы одинаковые предпочтения. Это простой случай делегирования полномочий, при котором агент будет всегда действовать в соответствии с предпочтениями принципала.
Поначалу проводимые Михаилом Горбачевым реформы были попыткой вдохнуть новую жизнь в умирающую систему общинной демократии11. Однако к моменту проведения XIX Всесоюзной конференции КПСС в июне-июле 1988 года М. Горбачев активно занялся идеей воссоздания классического либерального демократического государства, в развитие которой в ноябре 1988 года были приняты поправки к действовавшей на тот момент Конституции 1977 года, создавшие новую и весьма странную гибридную парламентскую систему. Съезд народных депутатов (примечательно, что слова «Союза Советских Социалистических Республик» не добавлялись) состоял из трех групп депутатов, по 750 человек в каждой. Съезд собирался один раз в год и избирал из своего состава рабочий парламент, который по-прежнему назывался Верховный Совет. Верховный Совет принимал законы и выполнял соответствующие функции законодательного органа. В марте 1990 года Горбачев сам себя избрал Прези-
дентом и Съезд народных депутатов учредил пост Президента СССР, что стало отражением устойчивой тенденции перемещения центра власти. Вместо того чтобы предоставить народу право выбора, Съезд сам решил, кто станет Президентом. За год круг президентских полномочий расширился. Переход к новой системе завершился на IV Съезде народных депутатов СССР в декабре 1990 года, когда Совет Министров был преобразован в более ограниченное в полномочиях Правительство, где Президент выдвигал кандидатуры премьер-министра и министров, которые должны были перед ним отчитываться. В то же время чистка и структурные преобразования, проводимые в Политбюро в 1990 году, окончательно исключили этот орган из процесса принятия стратегических решений и лишили его возможности требовать подотчетности от Горбачева. Как пишет Бреслауер, «лишившись мест для лидеров государственной, военной или политической бюрократии, Политбюро перестало быть олигархией элиты, которая могла претендовать на определение политики во всех отраслях или пытаться заставить Горбачева соблюдать дисциплину коллективного руководства»12.
Новая конституционная система оказалась громоздкой и стала еще более обременительной после перехода России на данную модель. Российский Съезд народных депутатов был избран в марте 1990 года, и во время первого созыва в мае-июне того же года все фракции единодушно высказались за сильное руководство. С избранием Бориса Ельцина в результате упорной борьбы на пост Председателя Верховного Совета в мае был сделан серьезный шаг к становлению президентской системы. В 1990 году российский парламент принял около 150 законодательных актов, которые затрагивали фактически все аспекты российской жизни. Тем не менее Ельцин продолжал говорить об остром кризисе исполнительной власти13. Консервативные оппоненты Ельцина ставили под сомнение преимущества президентской системы. Но их обошли: на референдуме 17 марта 1991 года народу была предложена возможность сохранения «обновленного» Союза ССР. В бюллетень для голосования был добавлен второй вопрос о введении прямых выборов Президента. Тогда российский народ одинаковым большинством проголосовал и за сохранение
Союза и за прямые выборы Президента Рос-сии14. Если в эпоху коммунизма «руководящая и направляющая» роль партии была узаконена заявлениями о руководстве страной в период строительства коммунизма, то теперь ведущая роль Президента была узаконена потребностью в сильном руководстве в ходе проведения «реформ», необходимых для строительства капитализма15.
На IV Съезде народных депутатов Российской Федерации 22 мая 1991 года в действовавшую на тот момент Конституцию были внесены поправки с целью создания института президентской власти и был принят Закон о выборах Президента16. После активной двухнедельной кампании 12 июня 1991 года состоялись первые прямые выбора российского Президента, в которых Ельцин победил, набрав 57 % голосов в первом же туре голосования17. Вместо довольно формальной президентской власти, как в Чехословакии (а потом в Чешской Республике) и Венгрии, в России практически установилась американская модель исполнительной власти. Президентская власть и личная руководящая роль Ельцина заметно укрепились после неудавшейся попытки государственного переворота 18 — 21 августа 1991 года. Однако, как и в случае с предыдущим советским парламентом, авторитет президентской власти вырос, а объем полномочий парламента соответственно не сократился. Значение закрепления в Конституции 1993 года обширного перечня президентских полномочий (что явилось результатом заката советской власти) гораздо серьезнее, чем просто победа Президента над парламентом Хасбулатова.
Окружение Ельцина, защищая сильную исполнительную власть, признавало необходимость некоторого разделения полномочий во избежание возврата к новой форме деспотизма, которая опять исключит Россию из так называемого «цивилизованного общества»18. При чрезвычайных обстоятельствах демократические государства прибегали к идее «делегированного законодательства», позволяющего исполнительной власти (правительству) в течение некоторого времени управлять страной с помощью подзаконных актов (постановлений), имеющих силу закона. Вообще имеется множество фактов, свидетельствующих о резком увеличении случаев использования указов и делегированного законода-
тельства в развитых демократических странах, особенно во Франции и Великобритании. Эту идею отразил Гильермо О'Доннелл в понятии «делегативная демократия»19. В период действия делегированного законодательства законодательная власть обычно все же ограничивает чрезвычайные полномочия правительства, осуществление которых контролирует конституционный суд, и устанавливает срок их действия, который может быть продлен только с согласия парламента.
В России такого налаженного порядка не возникло. Растущие полномочия Президента поначалу были делегированы парламентом, а затем превратились в независимую президентскую власть. Логичным следствием борьбы с коммунизмом в 1990—1992 годах стали «война законов» и принятие деклараций о суверенитете союзными республиками, что увековечило наследие произвола исполнительной власти. Аксиологическая политика и эволюционный либерализм вышли на первый план. Однако, как ранее обнаружил Горбачев, а позднее — Путин, усиление президентской власти не гарантировало легитимности власти или эффективности управления.
Насильственный роспуск российского парламента в октябре 1993 года не стал таким уж переломным моментом, как о нем часто говорят. К тому времени действовавшая Конституция уже претерпела большие изменения, хотя ряд важных поправок, усиливающих роль Президента и Совета Федерации, были внесены и в тот вариант новой Конституции, за который российский народ проголосовал 12 декабря 1993 года. Новая Конституция должна была не допустить повторения конфликта, который возник между исполнительной и законодательной ветвями власти и почти разрушил российское государство. Сильный и несменяемый Президент становился центром стабильности, и большинство правительственных функций выводилось из-под контроля парламента. Однако проблема президентской и президентско-парламент-ской форм правления заключается в жесткости: почти невозможно заменить Президента в середине срока его полномочий без смены самого режима. Парламентская форма правления позволяет использовать более гибкий подход к формированию правительства и реагированию на настроение народа20. В какой-то степени именно этого хотели избежать
сторонники сильного института президента в России; реформаторы полагали, что только мощная исполнительная власть могла провести необходимые преобразования в стране. Телеологическая цель системной трансформации взяла верх над традиционными формами подотчетности. Единая суверенная власть в лице сильного президента рассматривалась в качестве способа преодоления наследия прошлых лет. Она также считалась центром стабильности социального порядка, который распался на множество соперничающих властных структур, включая региональных лидеров, экономические структуры и преступные группировки. Именно этому хотел противостоять Президент Путин, восстанавливая «вертикаль власти». Но стратегия «вертикали», хоть и смогла подмять под себя независимые общественные силы, все же стала жертвой внутрирежимного фракционализма.
Модели власти и параконституционализм
Российская Конституция 1993 года, наконец, делает то, что должна делать конституция: устанавливает основные принципы государственного устройства и определяет роли властных институтов. В основе идеи современного конституционализма лежит принцип разделения властей, который закреплен в Конституции 1993 года, хотя в разных аспектах само разделение не является равномерным. Однако фактически логика российской политики, похоже, базируется на принципах, отличных от разделения властных полномочий, присущего конституционалистским подходам. Подлинный конституционализм, характеризующийся вертикальной и горизонтальной системами подотчетности, пока еще только борется за свое рождение21. Проблему подотчетности можно рассматривать через призму институтов и политической культуры. Концептуальный подход, однако, может тоже кое-что предложить. Сама логика российской политики может основываться на принципах, а не на рациональности и разделении властей, заложенных в англосаксонских либерально-конституционалистских подходах. Российская модель конституционного развития имеет много общего с идеями Карла Шмитта, изложенными в его главной работе «Теория конституционализма», в которой он отстаивает
необходимость в сильном и независимом государстве22. Несмотря на убедительность теоретических доводов, хорошо известны трудности политической практики. Здесь возникает ряд проблем, и некоторые из них будут рассмотрены ниже. Мы представим характерные черты ответственного перед народом руководства страны с политическим устройством, основанным на модели классического либерального конституционализма, и сравним их с некоторыми параконституционными подходами. Данные метаполитические процессы определяют условия, в которых подлинный конституционализм борется за свое рождение, и выявляют основные факторы, препятствующие его развитию. Чтобы сделать наш анализ более понятным, мы будем противопоставлять различные виды идеальных моделей, которые в действительности сливаются друг с другом.
Административный режим в сравнении с конституционным государством
С одной стороны, контраст между неформальными властными отношениями, установленными в рамках режимной политики, опирающейся на административно-бюрократическую власть, и институционализированной политикой, присущей настоящему конституционному государству, является характерным для многих демократических государств в посткоммунистический период. Неформальные подходы противостояли попытке закрепить прерогативы конституционного государства. При Ельцине на первый план вышла персонифицированная власть, а политический режим и его олигархические союзники действовали большей частью независимо от формальных правил политической системы, чьи основные черты и структурные особенности были представлены в Конституции. За формальным фасадом демократичной политики, проводимой на уровне государства, режим считал себя в основном свободным от подлинно демократической отчетности и контроля со стороны общества. Эти черты, как подчеркивает Хан, были акцентированы высокой степенью институциональной и индивидуальной преемственности между советскими и «демократическими» политическими системами23. Тогда как партийное государство просуществовало вплоть до 1991 года, на
смену президентскому государству, появившемуся в середине 1990-х годов, пришло режимное государство, которое восприняло в новых формах большую часть произвола старой системы. Как административный режим, так и конституционное государство уступили клиентелистскому давлению со стороны влиятельных в обществе групп интересов, некоторые из которых (в первую очередь так называемые олигархи) были порождены самим режимом24.
Ряд терминов был сформулирован в попытке преодолеть образовавшуюся пропасть между формальными и неформальными подходами, которая фактически представляет собой практику смещенного суверенитета (результат смещения центра власти)25. Правительство озабочено обеспечением своего собственного независимого политического существования, вместо того чтобы отвечать за свои действия перед представляющими интересы народа институтами и действовать строго в рамках конституционного государства и его правовых инструментов26. Как раз в этот момент политически ответственное и подотчетное управление превращается в режим: официальные институты не могут сдерживать политических игроков, которые все чаще прибегают к неформальным способам27. В этом случае режим — это сеть правящих институтов, превосходящая по размеру правительство. Он отражает формальные и неформальные пути управления и обычно сопровождается особой идеологией, часто определяемой в контексте продвижения или отстаивания некой главной цели (для турецкой армии это был светский характер государства; для многих бывших колониями государств — развитие и модернизация; для советского режима — строительство социализма; для ельцинского режима — строительство капитализма). Таким образом, административный режим можно противопоставить конституционному государству28. Сохраняются внешние формы конституционного государства, но разрушается законность и ответственность перед обществом29.
Параконституционализм и конституционные институты
Административный режим возник между институтами конституционного государства и
институтами контроля гражданского общества над партиями и парламентом. Доминирующие нормы параконституционного поведения формально не противоречат букве конституции, но подрывают дух конституционализма. Эта черта прослеживалась в президентском правлении в 1980-е годы в Америке30 и, возможно, даже усилилась с тех пор. Как и в случае с Америкой, параконституционное поведение приводит к ожидаемым результатам, которые, в конечном счете, только ухудшают положение из-за того, что расчет на бюрократическое администрирование подрывает доверие народа и поддерживает эгоистичное поведение элит. Это больше, чем политика дублирования, которая широко применялась в годы правления Ельцина, в частности, когда Администрация Президента формировалась в виде некоего суррогатного правительства. За годы президентства Путина практика параконституционализма приобрела широкий размах. Его режим действует аккуратно и открыто не выходит за рамки Конституции. Но тот факт, что система «управляемой демократии» сохраняет относительный иммунитет в отсутствие эффективных способов обеспечения ответственности власти перед обществом, означает, что данный режим хорошо закрепился в теневой области параконститу-ционализма.
В практике параконституционализма при Путине оказались задействованными несколько ключевых институтов. Во-первых, речь идет об образовании семи федеральных округов в 2000 году. Во-вторых, о создании в сентябре 2000 года Государственного совета, куда вошли главы российских регионов и который функционирует параллельно с верхней палатой российского парламента. Третьим параконституционным органом стал Президентский Совет по реализации приоритетных национальных проектов, который был создан осенью 2005 года с целью продвижения четырех национальных проектов, заявленных в сентябре того же года. В рамках этих проектов планировалось выделить большие средства на жилищное строительство, образование, здравоохранение и сельское хозяйство. Контроль за реализацией проектов был возложен на предполагаемого кандидата на пост президента Дмитрия Медведева, который руководил Администрацией Президента и вскоре был назначен первым вице-премьером, а
также возглавил Президиум Совета. Совет работает под руководством Председателя в составе 41 человека.
Первоначально Совет контролировал расходование 4,6 млрд долларов, предназначенных для финансирования национальных проектов. Позднее Совет стал заниматься демографическими проблемами. Членами Совета являются несколько занимающихся соответствующими вопросами министров, представители семи федеральных округов и председатели двух палат парламента. Заседания Совета в полном составе проводятся не реже одного раза в год. У Совета нет бюджета как такового, но к его рекомендациям обычно прислушиваются и Дума, и разные министерства, поэтому он представляет собой гораздо больше, чем какой-нибудь «консультативный» орган. Совет вел параллельную с Правительством работу и заметно понизил авторитет премьер-министра. В силу того, что в составе Совета присутствуют представители и законодательной, и исполнительной власти, его существование входит в противоречие с принципом разделения властей31.
Четвертым основным параконституцион-ным органом является Общественная палата. В своем выступлении от 13 сентября 2004 года Путин заявил, что Общественная палата будет выступать в качестве платформы для широкого диалога, с помощью которого можно будет обсуждать гражданские инициативы, анализировать государственные решения и тщательно проверять законопроекты. Она станет неким мостом между гражданским обществом и государством. 16 марта 2005 года Государственная Дума большинством голосов («за» — 345, «против» — 50) приняла Закон об Общественной палате, который был подписан Президентом 4 апреля и вступил в силу 1 июля32.Общественная палата была создана в виде «коллективного омбудсме-на»33, хотя ее полномочия носят чисто консультативный характер. В сферу обязанностей Общественной палаты входит проверка законопроектов, контроль над деятельностью парламента, федеральных и региональных администраций. Общественная палата предлагает парламенту и Правительству рекомендации по вопросам внутренней политики, расследует случаи возможных нарушений закона и запрашивает информацию в органах государственной власти. Палата состоит из
126 членов: Президент назначает одну треть членов Общественной палаты, которыми являются влиятельные люди, не связанные с политикой и бизнесом; члены второй группы назначаются и выбираются первой группой из числа представителей общероссийских общественных объединений; и после своего назначения эти две группы, в свою очередь, выбирают членов оставшейся третьей группы из числа представителей региональных неправительственных организаций. Финансовые средства и офисные помещения для этого органа выделяются Администрацией Президента. В сентябре 2005 года Президент назначил первую группу из 42 членов, куда вошли представители основных религиозных конфессий, деятели спорта, академики, политические аналитики, ученые и представители неправительственных организаций. В ноябре первая группа выбрала членов второй группы, которая объединила различных общественников и гражданских активистов; известных людей, журналистов и спортсменов; известных адвокатов и бизнесменов34. Третья группа была сформирована из региональных активистов. Создание центральной Общественной палаты сопровождалось созданием похожих органов в регионах.
Новая Общественная палата работала в сотрудничестве с государством, что является характерным для российского гражданского общества. Однако неоднократно Общественная палата демонстрировала, что не боится противостоять властям. Так произошло в случае конфликта по поводу принятия Закона о неправительственных организациях (см. ниже), дела об избиении в армии Андрея Сычева и застройки Бутовского района в Москве. У Палаты также сложились непростые отношения с Государственной Думой. Общественная палата ввела новый механизм, обеспечивающий ответственность Правительства перед народом и сдерживающий власть бюрократического аппарата, узурпировав тем самым одну из главных функций парламента. Работа, которая должна была проводиться только Государственной Думой, была передана этому новому органу, представляющему собой некий неполитический парламент. Существование Общественной палаты не могло не уменьшить роль парламента, который должен являться основной трибуной для озвучивания общественных проблем.
Пятой параконституционной инновацией станет тандем бывшего Президента Владимира Путина, который, возможно, станет Председателем Правительства РФ, с новым Президентом Дмитрием Медведевым. В этом случае Россия формально останется прези-дентско-парламентской республикой, но фактически управлять страной будут как парламентской республикой. Основная ответственность и, следовательно, вся полнота государственной власти перейдет к премьерскому посту. При формальном соблюдении ограничения президентства двумя сроками сущность этого положения будет искажена35.
Конституция не предусматривает наличие системы суррогатов и разных параконститу-ционных инноваций, хотя последние не нарушают ее буквы. Теневая сфера параконсти-туционализма ослабляет и снижает эффективность норм и принципов, изложенных в Конституции. Но лучше ли это, чем внесение в Конституцию поправок (см. ниже)? Такая ситуация свидетельствует о том, что либо Конституция не функционирует надлежащим образом, либо политический режим в России еще не достиг соответствующего уровня понимания Конституции. Иными словами, Конституция еще не закрепилась в конституционном строе. Ожидалось, что параконститу-ционные дополнения к Конституции повысят ее эффективность, но на практике они затормозили развитие устойчивого конституционного строя, появление живой гражданской культуры и преуспевающего гражданского общества.
Неопатримониализм в сравнении слиберализмом
По словам Вебера, у патримониальной власти обычно нет четких границ, осуществляемая лидерами и чиновниками власть считается личной и обусловленной отношением к лицу, занимающему пост, а не к институционализированной конкретной должности36. Несмотря на высокий уровень бюрократизации в России, государство не функционирует как четко определенная бюрократическая система. Чтобы это компенсировать, должностные лица существенно расширяют свои полномочия, пытаясь сократить риски за счет увеличения числа своих привилегий. Этот процесс является характерным не только для прави-
тельства, но и всех других социальных организаций. Так, например, при Хасбулатове законодательная власть старалась установить свою собственную неопатримониальную гегемонию (при помощи контроля над использованием финансовых средств, назначением на должности), что в конце стало открытой попыткой создания неосоветского режима. Тенденция к неопатримониальной гегемонии в равной степени прослеживается у министерств и предприятий37. Здесь можно провести сравнение с прошлым коммунистическим режимом Китая, при котором, по словам Уол-дера, на предприятиях властные структуры были «неотрадиционными». Власть директора, усиленная партийным государством, в новых формах воспроизводила традиционные структуры власти, основанные на личной преданности и дискреционных полномочиях лидеров38. В России старый политический класс аппаратчиков, силовиков и служащих министерств по-прежнему является мощной политической силой, которая до сих пор в основном не несет ответственности перед народом, парламентом, законом. Этот класс склонен управлять с помощью закона, при этом не применяя принцип верховенства закона в отношении себя и своих действий.
В отличие от неопатримониальной или неотрадиционной системы, либеральный режим соответствует веберовской рациональной системе управления, базирующейся на принципах подлинного конституционализма, разделения властей, верховенства права, де-политизированного и ответственного перед обществом чиновничества. Разумеется, мы предложили идеальный вариант противопоставления этих систем, но патримониальные (традиционные) элементы наблюдаются и у современных западных стран с либеральным демократическим режимом.
Чрезвычайный способ правления в сравнении с «нормальными» (не чрезвычайными) формами правления
Большая часть российской истории характеризуется этим противостоянием. В своих «Рассуждениях» Макиавелли делает следующее критическое замечание:
«В хорошо организованной республике не должна возникать необходимость использования внеконституционных мер; ибо хоть они
и могут на время быть полезны, этот прецедент весьма опасен: если один раз ввести практику нарушения законов во имя благих целей, то вскоре их станут нарушать под предлогом порочных целей. Поэтому республика будет совершенной только тогда, когда в законе будет все предусмотрено, включая средство для преодоления чрезвычайных ситуаций и правила его применения»39.
При Ельцине политика продолжала пребывать, можно сказать, в состоянии перманентной тревоги (аксиологическая политика), попадая под определение Карла Шмита: политика — это способность государства всех разделять на друзей и врагов. Модель управления Ельцина скорее была «внеконституци-онной» (как говорил Макиавелли), чем антиконституционной. Так и не возникло такого правового порядка, при котором исполнительная власть отвечала бы перед законом. Эта проблема была изучена в революционной Англии Джоном Селденом (John Seiden), который провел различие, согласно Ричарду Таку, «между правовым полем и полем необходимости»40. Селден утверждал, что необходимость как предлог «никогда не могла использоваться в рамках правового поля»41, в противном случае речь шла о косвенном признании крушения гражданского строя или о его отсутствии, что характерно для России. Как и ранее в случае с большевиками, произошло перемещение центра власти: режим переложил всю ответственность на живших в то время реальных людей, обращаясь к мифическому образу людей будущего, к появлению которых приведет «переходная» политика режима. Политика переходного периода требовала подчинения сегодняшнего конституционализма завтрашней капиталистической демократии.
Аналогично тому, как коммунизм был построен на костях современного поколения, новый режим приобрел необольшевистские черты в той мере, в какой он был готов пожертвовать нуждами текущего поколения ради блага поколения будущего. Политика, определяемая как принятие легитимности конфликта в ущерб политике и попытка найти организованные способы управления и медиации конфликтов, если не их разрешения, извращается административной рациональностью, которая исключает возможность бесконечных дебатов. Именно из-за этой общей
телеологической природы власти, которая лишает народ суверенитета в конкретный исторический момент в пользу высших идеалов, Реддуэй и Глинский назвали ельцинский режим «рыночным большевизмом»42. Ежи Шацкий называет это «экономическим либерализмом», которому, по его словам, в посткоммунистической Европе отдавалось предпочтение в ущерб политическому либерализ-му43. Ключевым здесь является процесс развития либерализма, при котором такая его составляющая, как свобода, ставится в зависимость от экономических задач.
Стабильность в сравнении с порядком
Стабильность — это краткосрочная попытка достижения политической и социальной стабилизации, оставляющая без решения основополагающие проблемы и раздирающие общество противоречия. А порядок подразумевает некоторую согласованность политического режима со структурами и процессами, имеющими место в обществе44. Противостояние между стабильностью и порядком отличало правление Брежнева и в итоге привело к стагнации. Брежнев отказывался сделать трудный выбор, который мог поставить под угрозу непрочную политическую стабильность режима, и в результате его стабильность уступила место стагнации. Стабильную политику можно считать признаком неправильной модернизации или псевдомодернизации такого типа, который свойствен определенным периодам истории России или, например, Ирана в период правления шаха и характеризуется тем, что идущее сверху вниз сильное стремление к модернизации разрушает органические или эволюционные модели развития. Экономисты говорят о «равновесии», своего рода стабильности, основанной на привилегиях и ограничениях, с которыми сталкиваются сами акторы. Как показало правление Брежнева, такое равновесие, естественно, может оказаться социально неэффективными.
В этом смысле порядок — это что-то такое, что возникает, когда общество, экономика и политическая система находятся в состоянии некоего равновесия45. Если упорядоченное общество функционирует в соответствии со спонтанными процессами, то система, базирующаяся на политике стабильности, как
правило, предпочитает административные меры. В современном мире в упорядоченном обществе существуют четкие правила игры, поддерживаемые верховенством закона, гарантированное право собственности и ответственность правительства перед обществом. В условиях режима стабильности бюрократы осуществляют дискреционные полномочия, а правительство ведет себя неопатримониальным образом. При таком режиме обычно все бывает политизированным, но ничто не является политическим (под этим понятием подразумеваются рамки для дискуссии и соперничества организованных и неформальных взглядов на важные политические вопросы, формирующие жизнь политического сообщества).
Несмотря на полный набор демократических институтов, образованных в конце 1990-х, России явно чего-то не хватало. Появились новые социальные акторы, но российскую систему власти вряд ли можно было назвать полиархией. Шевцова назвала это отсутствием «механизма выработки и реализации социально значимых решений. [Система власти] не может развиваться самостоятельно и полностью зависит от ручного кон-троля»46. Новый порядок не мог работать автоматически и зависел от индивидуального управления, что сохранилось в годы президентства Путина. Переход от стабильности к порядку — это политика нормализации. По мнению Глеба Павловского, основным источником конфликтов в российской политической элите является «сопротивление нормализации». Как он считает, Россия стояла перед выбором между правлением нового силового аппарата или «финансовым правлением семи бояр»47.
Смещенный суверенитет
Исходя из вышесказанного, можно сформулировать концепцию смещенного суверенитета, когда принципалы (в этом случае так называемый суверенный российский народ и его представители) не могут использовать эффективные средства контроля над своим агентом (административным режимом, в центре которого стоит президент). Таким образом, может показаться, что были оправданы бихейвиористы более раннего поколения. Как писал Вайл в 1967 году: «Уменьшилась
вера в эффективность конституционных барьеров для осуществления политической власти, а политологи показали, как можно обходить или использовать правовые нормы для получения результата прямо противоположного поставленной цели»48.
Восстановление государственной власти в 2000-х годах сопровождалось ужесточением регулирования общественной жизни вообще и гражданской деятельности в частности. Президентство Путина отличалось ростом бюрократии и усилением тенденции к депо-литизации, которая наметилась при Ельцине. Режим полагал, что точно знает, что делать, и считал, что общественное участие — это роскошь, которую страна едва ли может себе позволить. Этот технократический этос не отрицал демократии, но зато поощрял использование параконституционных методов, позволяющих обойти Конституцию. Система Путина была легальной, но ее действия часто противоречили духу конституционализма.
Проводя политику преобразований путем закрепления независимости государства от общественных деятелей, Путин в то же время старался закрепить политическую независимость президентской власти от неформальной практики административного режима. Эта двойная борьба за независимость должна была стать взаимовыгодной: во главе конституционного государства стоял бы свободный президент, защищающий всеобщее применение конституционных норм. Однако все вышло немного иначе. В конституционном государстве активно вмешивающийся в государственную политику президент действует в определенных рамках, что, как показывает история, есть результат политической борьбы и влияния общественных сил. Путинский проект построения государства следовал французской якобинской традиции создания однородного правового пространства и всеобщего применения установленных норм, но упускал из виду связанное с этим развитие республиканской концепции активного граж-данства49. В путинских «играх» с суверенитетом (восстановление автономии конституционного государства, непризнание автономной власти региональных лидеров, ограничение способности олигархов навязывать правительству свои предпочтения, освобождение президентской власти от административного режима) не учитывался один важный эле-
мент: народный суверенитет в федеративном государстве.
Российский президенциализм и проблемы подотчетности
В экономике теория «принципал — агент» применяется при описании некоего договора, суть которого в том, что одна сторона — агент должна действовать от имени и в пользу другой стороны — принципала. Поскольку интересы двух сторон могут не совпадать, главная проблема состоит в том, как не допустить нарушения агентом обязательств по договору, заключенному с принципалом. Возможно, нарушение — это крайний случай. В основном проблема заключается в неблагоприятном для принципала выборе (некомпетентный и/ или коррумпированный агент), как правило, в пользу агента. Ввиду асимметричного положения принципала и агента обычно такой выбор бывает трудно раскрыть. В случае с политикой главное — это сделать так, чтобы исполнительная власть отвечала перед народом и его представителями в парламенте. Не менее важной является способность государства проходить внутреннюю проверку путем создания таких независимых органов, которые могут заставить другие административные органы отвечать за свои действия. В советское время эту функцию выполняла Коммунистическая партия с различными контрольными комиссиями, которые, по крайней мере хоть минимально, сдерживали бюрократический аппарат. Падение советской власти означало устранение «принципала» и в некотором роде представляло собой освобождение его бывшего «агента». И теперь проблема подотчетности бюрократического аппарата остро стоит во всех странах бывшего социалистического блока.
Что такое подотчетность? Для политического класса в демократической системе подотчетность означает ответственность перед парламентом, судейским корпусом и, в конечном счете, перед избирателями. В публичной жизни необходимо соблюдать определенные стандарты, прежде всего не использовать публичную должность в целях получения (чрезмерной) личной выгоды. Деятельность бюрократического аппарата нацелена на оказание ряда публичных услуг без мошенничества, расточительства и злоупотреблений. В этом
отношении данные стандарты правления, по-видимому, не соблюдаются нигде. Соответственно, все больше внимания уделяется органам «горизонтальной» подотчетности, как их называет О'Доннелл, то есть таким органам государственной власти, которые должны обеспечивать надлежащее исполнение административными органами возложенных на них функции50. К ним относятся счетные палаты, омбудсмены, контрольные службы. Подотчетность парламенту — это основной механизм проверки политического класса. Хотя способность Думы сдерживать исполнительную власть, безусловно, невелика, она не является несущественной51.
На пути к усилению подотчетности?
Мы уже отметили президентский уклон Конституции 1993 года и противостояние практики управляемой демократии развитию подлинного конституционализма. Была подорвана независимость органов демократического надзора и контроля. Каким же образом можно повысить ответственность органов исполнительной власти перед представительными учреждениями и суверенным народом вообще? Было предложено несколько идей.
Первая идея — изменить Конституцию. Утверждаемый дисбаланс и отсутствие подотчетности в системе исполнительной власти неоднократно вызывали дебаты относительно «восстановления равновесия» Конституции, прежде всего, в целях создания эффективного конституционализма. Уже в то время, когда Евгений Примаков был Председателем Правительства, стали раздаваться призывы к проведению конституционных реформ для перехода к парламентской форме правле-ния52. В первые годы своего президентства Путин являлся конституционным консерватором, опасающимся того, что процесс изменения Конституции мог вызвать цепную реакцию, способную не только разрушить относительное политическое спокойствие, которое воцарилось с принятием Конституции в 1993 году, но и поставить под угрозу единство страны и даже спровоцировать гражданскую войну. Путина поддерживал один из составителей Конституции, Сергей Шахрай, который предупреждал, что «раскрытие» Конституции развяжет борьбу за власть между Президентом, Правительством и Федераль-
ным Собранием. При этом он утверждал, что фундаментальные политические реформы можно проводить без пересмотра Конституции, приводя образование семи федеральных округов в качестве примера параконституци-онного преобразования53.
Михаил Краснов, который также принимал участие в составлении Конституции, предупреждал о том, что «идеология поправок "отнять и дать мне" открывает путь к дестабилизации государства»54. Вместо этого в своих предложениях Фонду «ИНДЕМ» он советовал провести взвешенный пересмотр Конституции без изменения ее основных элементов, включая серьезную роль президентской власти. Как пишет Наталья Варламова, конституционную модернизацию можно расценивать как «игру в термины, игру в реформы или игру с огнем»55. Андрей Медушев-ский отмечает, что конституционную реформу можно считать частью борьбы за власть56. Консерваторы приводят в пример Соединенные Штаты Америки, где за 215 лет и время правления 43 президентов в Конституцию было внесено всего лишь 26 поправок, тогда как в СССР почти у каждого главы государства была своя конституция.
Путин настаивал на том, что работать в рамках существующего конституционного строя предпочтительнее, чем снова выносить на обсуждение всю институциональную структуру власти. В своей работе он пишет следующее: «Внесение поправок в Конституцию не представляется срочной, приоритетной задачей. У нас хорошая Конституция. Ее положения о правах и свободах граждан считаются самыми лучшими в своем роде конституционными инструментами в мире»57. При Путине российский конституционный строй менялся путем принятия законодательных актов и указов Президента, а не внесения поправок в действующую Конституцию. Однако в конце своего первого срока Президент, похоже, захотел обсудить конституционные перемены в плане уменьшения президентской власти. В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации в мае 2003 года он отметил следующее: «И с учетом итогов предстоящих выборов в Государственную Думу считаю возможным сформировать профессиональное, эффективное Правительство, опирающееся на парламентское боль-шинство»58. Вскоре после этого 20 июня на
пресс-конференции Путин подчеркнул, что до следующих выборов никаких перемен не про-изойдет59.
Усилилась бы подотчетность, если бы Правительство отвечало перед парламентским большинством? Некоторые влиятельные представители деловых кругов и финансируемых ими партий высказывались за создание парламентской республики с кабинетом, сформированным на основе парламентского большинства60. По неподтвержденным данным, сторонники так называемого «проекта парламентского большинства» были представителями «семьи»: Волошин и его заместитель Владислав Сурков пользовались поддержкой Михаила Ходорковского, который сам имел премьерские амбиции61. Это стало одной из причин гонений на ЮКОС, начавшихся в июле 2003 года, и ареста Ходорковского в октябре того же года в условиях существовавшего конституционного соотношения сил. Разумеется, после окончания второго отведенного Конституцией срока для пребывания на посту президента Путин мог решить использовать усилившуюся власть премьер-министра, чтобы продолжить руководство страной. Мощная сформировавшаяся вокруг Путина группа, куда вошли и силовики, и либералы, опасалась того, что страна попадет в руки олигархов, если будет принята поправка к Конституции, позволяющая партии или коалиции партий формировать правительство и выдвигать кандидатуру на пост председателя правительства62. Начавшиеся гонения на Ходорковского и его нефтяную компанию «ЮКОС» переключили внимание с процесса изменения Конституции на угрозу пересмотра экономических соглашений 1990-х годов.
Механизм выборов — это второй подход, используемый для усиления ответственности агента перед принципалом в демократическом обществе. Очевидно, что само по себе введение свободных выборов не было тем механизмом, который требовался принципалу, российскому народу, для установления контроля над своими агентами, органами исполнительной власти и прежде всего президентом. Россия ловко урегулировала технические вопросы, в частности касающиеся выбора между пропорциональной системой и системой простого большинства, приняв обе системы сразу. В 2001 году был принят новый
закон о выборах, направленный на укрепление авторитета и независимости региональных органов законодательной власти путем введения смешанной системы выборов — по одномандатным округам и на основании пропорционального представительства. Путин хотел противостоять зачастую коррумпированным и авторитарным областным губернаторам, но возникли сомнения в эффективности данного подхода63. Переход исключительно на пропорциональную систему всеобщих выборов, объявленный в сентябре 2004 года, еще больше изолировал Думу от влияния олигархов и укрепил власть партийных лидеров над членами их партий. Тогда же был снят запрет на членство в партиях правительственных чиновников, что заставило министров подчиняться партийной дисциплине.
Что касается роли партий и заинтересованных групп в сдерживании правительственного произвола, то создание президентской системы ослабило их влияние на определение политического курса, не говоря уже о формировании правительства. В современном демократическом государстве СМИ в функциональном плане заменяют традиционные партийные системы, призывая правительство к ответу, разрабатывая программы и оказывая влияние на общественное мнение. В России же СМИ имеют далеко не нейтральную позицию, и административный режим упорно боролся за ограничение количества критических высказываний в свой адрес. Кроме того, была ограничена автономия органов власти и их способность контролировать друг друга. Установленный порядок и внутреннее соблюдение общепринятых норм, которые характерны для конституционного государства, были отодвинуты на второй план произволом и непредсказуемостью, заложенными в правлении административного режима. Поведение данного режима может вполне соответствовать нормам и иметь признаки какого-нибудь института, но принципы его деятельности абсолютно несовместимы с нормативными ценностями конституционного государства. В России, как и в других странах, проблема контроля над режимом остается неразрешенной. Иерархический принцип политического администрирования всегда превалировал над принципом коллегиальной ответственности и препятствовал согласованному объединению общественных сил.
Для повышения ответственности было предложено много конкретных идей. Например, осенью 2003 года Совет Государственной Думы обсудил планы по восстановлению института парламентских расследований64. Непосредственным поводом стала инициатива по проведению расследования событий октября 1993 года, однако вопросы, связанные со взрывами домов в сентябре 1999 года и операцией по освобождению заложников из театра на Дубровке, захваченного террористами в октябре 2002 года, также остались без ответа, а несколько антикоррупционных расследований в отношении высокопоставленных чиновников (например, бывшего министра МПС Николая Аксененко) были остановлены. На сегодняшний день Дума и Совет Федерации в соответствии с Законом 2005 года о парламентском расследовании65 могут расследовать: 1) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; 2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; 3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Однако на практике российский парламент до сих пор остается одной из немногих в мире легислатур, не имеющих этого важного инструмента для обеспечения подотчетности исполнительной власти.
Заключение
Фарид Закария считает, что конституционализм может предшествовать формальному созданию демократического конституционного государства; и равным образом формальное принятие конституции не является гарантией существования конституционализма66. Но в этом исследовании не говорится о том, как можно проанализировать политическую природу того, что возникает между ними. Ле-вент Гененк (Levent G6nenQ) совершенно справедливо отмечает, что «для отделения режимов от конституций требуется большая ясность»67. Мы уже отмечали, что в России в условиях слабого конституционного строя и неразвитого гражданского общества переплетение институциональных и личных факторов привело к возникновению так называе-
мой «режимной политики». Режим сдерживается конституционным государством, но системе не хватает эффективного механизма подотчетности. Само понятие принципала и агента является туманным.
Составители российской Конституции явно опирались на опыт Пятой республики во Франции, и поэтому неудивительно, что в России возникла голлистская система (которая отражает традиции бонапартизма)68. Однако, в отличие от Франции, где доминирующее положение может переходить от парламента к Президенту (в форме некоего «сожительства»), в России такая ротация невозможна. Исполнительная «вертикаль власти» настолько закрепилась, что может функционировать только как полупартийная система, управляемая бюрократизированной партией власти, и только в условиях, когда подлинную политику заменяют бюрократические разборки. Предложение партии «Союз правых сил» (СПС) о введении американской модели власти, когда президент сам возглавляет правительство, также нереалистично, как и создание правительства, которое отвечало бы перед парламентским большинством. Вместо этого российский голлизм увековечил некоторые традиционные советские модели, в которых взаимоотношения между государством и администрацией строятся на требовании наличия опыта профессионального управления. Партия власти не просто является инструментом контроля, но и, в какой степени, становится партией экспертов.
В России, где существующая модель власти была, наконец, узаконена в результате всеобщего голосования, административный режим оказался между правопорядком, представляемым государством (формальные конституционные институты власти и верховенство права), с одной стороны, и системой представительных институтов (прежде всего, политических партий) и ответственности (преимущественно перед парламентом) — с другой. Режим ведет себя так, как будто находится за рамками тех политических и нормативных принципов, которые он официально клялся защищать, но в то же время эти принципы ограничивают его действия. Собственное увековечивание его беспокоит так же сильно, как и рациональное правление страной. Похожие режимы, обладающие относительной независимостью от конституци-
онных ограничений, принципа верховенства права и ответственности перед обществом, после войны возникли в Италии и Японии и, в общем, похоже, являются распространенным явлением в политических системах, сформировавшихся после «холодной войны».
Таким образом, политика посткоммунистической России не похожа на обычный авторитаризм, режим не смог изолировать себя от таких элементов современной либерально-демократической политики, как критика со стороны СМИ, парламентские дебаты и, главным образом, процедуры выборов. Режим одновременно развивался в двух направлениях: к демократии, международной интеграции, созданию подлинной, менее бюрократизированной рыночной экономики; но в то же время сохранял, закреплял и усиливал многие черты прошлого: бюрократический произвол в политике и экономике, пренебрежительное отношение к населению, неизменная антизападная политика, широко распространенные отношения «начальник — подчиненный», «византийская» политика судебной власти и повсеместная коррупция. Если при Ельцине система была патриархальной69, то при Путине она стала патримониальной. Режимная политика паразитирует на либерализме, подрывая подлинный плюрализм с личной ответственностью и подотчетностью, которые лежат в основе либеральной политики. Она укрепляет такой вид неопатримо-ниализма, при котором режим претендует на монопольное и приоритетное положение по отношению к политической нации и национальным ресурсам.
Демократическая консолидация в России будет достигнута только тогда, когда режим будет поставлен под контроль Конституции и закона и в рамки политической подотчетности. Это станет некой революцией, не уступающей по своему значению падению коммунистического режима в 1991 году. Именно этот процесс мы называем воссозданием государства, в котором политические процессы и акторы режима буквально становятся зависимыми от правовой конституционной системы и восприимчивыми к потребностям граждан. На смену тому, что Макс Вебер называл мнимым конституционализмом, должен прийти реальный конституционализм с политическими институтами, подчиняющимися принципу верховенства права, и с пра-
вами человека и гражданина, которые могут быть защищены в законном порядке. Подлинный либерализм сменит неопатримониальную борьбу за гегемонию, порядок — стабильность, а чрезвычайная ситуация уступит место нормальной обстановке.
Ричард Саква - профессор кафедры политологии и международных отношений Университета г. Кента, Кентербери (Великобритания).
Перевод с английского Е.Луневой.
2 Rousseau J.-J. Discourse on the Origins and Foundations of Inequality Among Men / Ed. by N. K. Singh. New Delhi: Global Vision, 2006. Dedicatory epistle.
3 Vile M. J. C. Constitutionalism and the Separation of Powers. 2nd ed. Indianapolis, IN: Liberty Fund, 1998. P. 2.
4 Aristotle. The Politics / Transl. by T. A. Sinclair. Harmondsworth: Penguin Books, 1962. B. IV, Ch. 4; B. VI, Ch. 1-4.
5 См.: Rose-Ackerman S. From Elections to Democracy: Building Accountable Government in Hungary and Poland. Cambridge: Cambridge University Press, 2005.
6 Всесторонний анализ см.: Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies / Ed. by K. Str0m, W. C. Müller, T. Bergman. Oxford: Oxford University Press, 2003. Подробнее об использовании механизмов подотчетности см.: Saalfeld Th. Government and Politics // Contemporary Europe / Ed. by R. Sakwa, A. Stevens. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2000. P. 125-130.
7 См.: WeberM. The Russian Revolutions / Transl. and ed. by G. C. Wells, P. Baehr. Oxford: Polity Press, 1995.
8 Об этом см.: Lovell D. W. From Marx to Lenin: An Evaluation of Marx's Responsibility for Soviet Authoritarianism. Cambridge: Cambridge University Press, 1984.
9 См.: Van Ree E. The Political Thought of Joseph Stalin: A Study in Twentieth-Century Revolutionary Patriotism. London: RoutledgeCurzon, 2002. Автор выделяет органистический взгляд Сталина на социализм, который подчинял личное освобождение социальным структурам, вытекающим, в конечном счете, из представлений Маркса о бесконфликтном постреволюционном обществе.
10 См.: Kolakowski L. The Myth of Human Self-Identity: Unity of Civil and Political Society in Socialist Thought // The Socialist Idea: A Reappraisal / Ed. by L. Kolakowski, S. Hampshire. London: Weidenfeld and Nicolson, 1974. P. 18-35.
11 См.: Sakwa R. Commune Democracy and Gorbachev's Reforms // Political Studies. Vol. 37.
1989. No. 2. P. 224-243. Также см.: Urban M.E. More Power to the Soviets: The Democratic Revolution in the USSR. Aldershot: Edward Elgar,
1990.
12 Breslauer G. W. Gorbachev and Yeltsin as Leaders. Cambridge: Cambridge University Press, 2002. P. 89.
13 См.: Moscow News. No. 25. 1991. 23 June. P. 1.
14 В общей сложности 73,6 % проголосовало за сохранение Союза и 69 % — за установление в России президентской власти.
15 См.: Breslauer G. W. Op. cit. P. 145-146.
16 Закон РСФСР от 24 апреля 1991 года № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.
17 Подробнее о голосовании, включая региональный анализ, см.: Юрьев Д. Президентские выборы. М., 1991.
18 Демократическая газета. № 12 (15). 1991. 12— 19 сентября. С. 3.
19 См.: O'Donnell G. Delegative Democracy // Journal of Democracy. Vol. 5. 1994. No. 1. P. 55.
20 См.: Linz J. The Perils of Presidentialism // Journal of Democracy. Vol. 1. 1990. No. 1. P. 72; Linz J. Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference? // The Failure of Presidential Democracy: Comparative Perspectives / Ed. by J. J. Linz, A. Valenzuela. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1994. P. 7; Parliamentary versus Presidential Government / Ed. by A. Lijphart. Oxford: Oxford University Press, 1992. P. 19. Также см.: Lijphart A. Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations // The Failure of Presidential Democracy: Comparative Perspectives / Ed. by J. J. Linz, A. Valenzuela. P. 91. В работе идет речь о происхождении и обеспечении исполнительной власти.
21 См.: O'Donnell G. Horizontal Accountability in New Democracies // Journal of Democracy. Vol. 9. 1998. No. 3. P. 112-126; The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies / Ed. by A. Schedler, L. Diamond, M. F. Plattner. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 1999; The Quality of Democracy: Theory and Applications / Ed. by G. O'Donnell, J. Vargas Cullell,
O. M. Iazzetta. Notre Dame, IN: The University of Notre Dame Press, 2004.
22 Schmitt C. Constitutional Theory / Ed. and transl. by J. Seitzer. Durham, NC: Duke University Press, 2007.
23 См.: Hahn G.M. Russia's Revolution from Above, 1985—2000: Reform, Transition, and Revolution in the Fall of the Soviet Communist Regime. New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 2002.
24 Подробнее см.: Мухин А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. М.: Центр политической информации (ЦПИ), 2003.
25 Например, делегативная демократия (см.: O'Donnell G. Delegative Democracy).
26 Данная проблема рассматривается в: Sajó A. Limiting Government: An Introduction to Constitutionalism. Budapest: Central European University Press, 1999. Обзор посткоммунистического мира см.: Gönenc L. Prospects for Constitutionalism in Post-Communist Countries. The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 2002.
27 См.: North D. C. Institutions, Institutional Changes and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. P. 3.
28 См.: SakwaR. Russian Politics and Society. 3rd ed. London; New York: Routledge, 2002. P. 454; также см.: Sakwa R. The Regime System in Russia // Contemporary Politics. Vol. 3. 1997. No. 1. P. 7.
29 Ср.: Lawson G. The Rise and Rise of the Administrative State // Harvard Law Review. Vol. 107. 1994. No. 6. P. 1231-1254.
30 Ср.: RiggsF. W. The Survival of Presidentialism in America: Para-Constitutional Practices // International Political Science Review. Vol. 9. 1988. No. 4. P. 247-278.
31 Обсуждение этих вопросов см.: Oversloot H. Reordering the State (without Changing the Constitution): Russia under Putin's Rule, 2000-2008 // Review of Central and East European Law. Vol. 32. 2007. P. 61-63.
32 Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 15. Ст. 1277.
33 Термин взят из: Bransten J. Public Chamber Criticized as «Smokescreen» // RFE/RL Russian Political Weekly. Vol. 5. No. 13. 2005. 1 April.
34 См.: Известия. 2005. 18 ноября.
35 Это заявление сделано Кириллом Роговым (см.: Ведомости. 2007. 4 октября).
36 См.: From Max Weber: Essays in Sociology / Ed. by H. H. Gerth, C. W. Mills. New York: Oxford University Press, 1946. P. 244, 297-298.
37 Процесс создания империи так же четко прослеживался на Украине. См.: Van Zon H. Neo-Patrimonialism as an Impediment to Economic Development: The Case of Ukraine // Journal of Communist Studies and Transition Politics. Vol. 17. 2001. No. 3. P. 71-95.
38 См.: WalderA. G. Communist Neo-Traditionalism: Work and Authority in Chinese Industry. Berkeley, CA: University of California Press, 1986.
39 Machiavelli N. Discourses on the First Ten Books of Titus Livius // The Prince and the Discourses / Ed. by M. Lerner, transl. by Ch. E. Detmold. New York: Modern Library, 1950. P. 203.
40 Tuck R. Grotius and Selden // The Cambridge History of Political Thought, 1450-1700 / Ed. by J. H. Burns. Cambridge: Cambridge University Press, 1991. P. 529.
41 Ibid. P. 528.
42 Reddaway P., Glinski D. The Tragedy of Russia's Reforms: Market Bolshevism against Democracy. Washington, DC: The United States Institute of Peace Press, 2001.
43 См.: Szacki J. Liberalism after Communism. Budapest: Central European University Press, 1995.
44 Впервые это различие было рассмотрено автором в: Sakwa R. The Soviet State, Civil Society and Moscow Politics: Stability and Order in Early NEP, 1921-24 // Soviet History 1917-53: Essays in Honour of R. W Davies / Ed. by J. Cooper, M. Perrie, E. A. Rees. London: Palgrave Macmil-lan, 1995. P. 42.
45 О теории конгруэнтности и ее использовании в России см.: Eckstein H., Fleron F. J., Jr., Hoffmann E. P., Reissinger W. M. Can Democracy Take Root in Post-Soviet Russia?: Explorations in State-Society Relations. Lanham, MD: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 1998. Здесь речь идет не о том порядке, который так любят российские власти (и который в действительности является не более чем искусственно навязанной политикой стабильности), а о системе, в которой экштейновское «выравнивание диспропорций» ведет к возникновению естественного равновесия.
46 Шевцова Л. Бег на месте // Известия. 1998. 12 февраля. С. 4.
47 Известия. 2003. 9 сентября.
48 Vile M. J. Op. cit. P. 7.
49 См.: Pettit Ph. Republicanism: A Theory of Freedom and Government. Oxford: Oxford University Press, 1999.
50 См.: O'Donnell G. Horizontal Accountability in New Democracies.
51 Ремингтон приводит ряд случаев, в которых правительство и президент не действуют по-своему (пример разработки и принятия нового Жилищного кодекса): Remington T.F. Toward a New Model of Coalition Politics in the Russian State Duma // Das russische Parlament: Schule der Demokratie? / E. Bos, M. Mommsen, S. von Steinsdorf (Hrsg.). Opladen: Leske & Budrich, 2003. S. 192.
52 Дискуссии и вопросы, возникавшие в тот момент, рассмотрены в: Sharlet R. Russian Constitutional Change: An Opportunity Missed // Demokratizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization. Vol. 7. 1999. No. 3. P. 437-447.
53 См.: Аргументы и факты. № 50. 2002. 1 1 декабре
54 Краснов М. Конституция России: заповедная территория или среда обитания? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение.
1999. № 4 (29). С. 138.
55 Варламова Н. Конституционная модернизация: игра в термины, игра в реформу или игра с огнем? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 2 (31). С. 122 — 125.
56 См.: Медушевский А. Конституционный переворот или конституционная реформа: поправки к Конституции 1993 года как инструмент борьбы за власть // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 3 (28). С. 154 — 167.
57 Putin V., Gevorkyan N., Timakova N., Kolesni-kov A. First Person: An Astonishingly Frank Self-Portrait by Russia's President Vladimir Putin / Transl. by C. A. Fitzpatrick. London: Hutchinson,
2000. P. 215-216.
58 http://www.president.kremlin.ru/text/appears/ 2003/05/44623.shtml.
59 См.: Johnson's Russia List. No. 7233. 2003. 21 June.
60 См.: Версия. № 21. 2003. 9-15 июня.
61 См.: Ivanov P. Putin's Sad Anniversary // Asia Times. 2003. 16 May.
62 См.: Версия. № 21. 2003. 9-15 июня.
63 См.: Moses J. C. Voting, Regional Legislatures and Electoral Reform in Russia // Europe-Asia Studies. Vol. 55. 2003. No. 7. P. 1049-1075.
64 См.: Известия. 2003. 6 октября.
65 Федеральный закон от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 7.
66 См.: Zakaria F. The Rise of Illiberal Democracy // Foreign Affairs. Vol. 76. 1997. No. 6. P. 22; Zakaria F. The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad. New York: W W Norton, 2003.
67 GöneneL. Op. cit. P. 14.
68 Подробный анализ французского опыта и российской практики см.: Рубинский Ю. Голлист-
ская Россия: власть без ротации // Независимая газета. 2003. 8 июля. С. 11.
69 Бреслауэр описывает патриархизм как «форму персонализма, для которого политическое сообщество — это хозяйство, в котором лидером является глава семьи» (Breslauer G. W. Op. cit. P. 176).
