ПОСТСОВЕТСКИЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ: ВЕКТОР ИЗМЕНЕНИЙ_ ПОСТСОВЕТСКОЕ СУПЕРПРЕЗИДЕНТСТВО Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ПОСТСОВЕТСКИЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ: ВЕКТОР ИЗМЕНЕНИЙ

Постсоветское суперпрезидентство

Уильям Партлетт*

В статье утверждается, что преобладающая форма конституционного строя в бывших советских республиках не является полупрезидентской. Напротив, это четвёртый тип формального конституционного устройства власти: суперпрезидентский. Суперпрезидентство в исследованиях отличается от президентских и полупрезидентских систем по двум причинам. Во-первых, суперпрезидентские конституции предоставляют президенту право формирования и роспуска правительства и потому не могут считаться полупрезидентскими. Во-вторых, такие конституции наделяют президента широкими полномочиями по надзору и контролю (посредством роспуска и назначений) за законодательной властью. Соответственно, речь идёт о конституциях нового типа, появление которого на постсоветском пространстве оправдано потребностью в сильном президенте для решения основных экономических и политических проблем. Суперпрезидентство отрицает идею рассредоточения власти за счёт принципа разделения властей, который присутствует в трёх известных моделях конституционного устройства. В постсоветских странах государственная власть - результат псевдомонархической, независимой позиции президента как «главы государства» и «гаранта конституции» - включает в себя право президента влиять на законодательную власть путём назначения членов верхней палаты законодательных органов. Этот вывод важен по двум причинам. Во-первых, он пересматривает общепринятую идею о том, что полупрезидентство является основной формой конституционного правления в бывших советских республиках. Во-вторых, это свидетельствует о том, что многие постсоветские государства сознательно приняли новую конституционную структуру, которая отвергает западные концепции разделённого правительства. Вместо этого они приняли суперпрезидентскую форму, которая предоставляет обширную конституционную власть президенту, который затем сможет преодолеть сложности и координировать единое государство в разрешении постсоветских проблем.

^ Конституционная структура; конституционная классификация; сравнительное 001: 10.21128/1812-7126-2018-3-103-123 конституционное право; суперпрезидентство; постсоветское пространство

1. Введение

В статье рассматривается четвёртая, малоизученная форма правления, которая называется «суперпрезидентство» и концептуально отличается от трёх других конституционных моделей (президентской, смешанной или полупрезидентской, парламентской), преду-

* Уильям Партлетт - доцент Школы права Мельбурнского университета, Мельбурн, Австралия (e-mail: william.partlett@unimelb.edu.au). Профессор Партлетт выражает благодарность за полезные комментарии участникам международной конференции «Двадцать пять лет эволюции конституционализма в России и Восточной Европе: сравнительные параллели», организованной Институтом права и публичной политики 2-4 февраля 2018 года в Москве. Перевод с английского Лунёвой Екатерины Александровны.

сматривающих распределение формальных властных полномочий с целью ограничения влияния ветвей власти. При суперпрезидентстве в руках избранного «суперпрезидента» сосредоточены два важнейших полномочия. Во-первых, конституция наделяет «суперпрезидента» правом назначать и отправлять в отставку премьер-министра и членов правительства. И в этом состоит основное отличие от полупрезидентской формы правления, при которой правительство во главе с премьер-министром является (хоть немного) подотчётным законодательной власти. Во-вторых, «суперпрезидент» также может осуществлять контроль законодательной власти посредством её формирования и (или) роспуска. Такая прерогатива противоречит основополагающему принципу президентской формы прав-

ления — «взаимной независимости» законодательной и исполнительной ветвей власти1. Из комбинации двух президентских прерогатив вытекает новый вид конституционного строя, который автор называет «суперпрезидентство».

При определении данного понятия используется буквальный подход к рассмотрению властных полномочий, формально закреплённых за основными институтами государства и, в частности, за президентом в тексте конституции2. Здесь мы отступаем от существующих дефиниций «супер-» или «гиперпрезидентства» (характерных для латиноамериканского контекста), согласно которым «суперпрезидентство» означает внеконститу-ционную концентрацию власти в руках президента3.

Метод исследования, ориентированный исключительно на текст конституции, имеет ряд недостатков, так как формально закреплённые режимы на практике зачастую действуют совсем иначе. В особенности это касается давно существующих конституционных систем, которым известны многочисленные случаи появления надконституционной практики и толкований, выходящих за рамки тек-ста4. В литературе принятая классификация учитывает влияние внеконституционной политики на конституционную форму. При этом буквальный анализ текста конституционных норм имеет и ряд преимуществ. Во-первых, в практическом плане объективной оценке проще поддаются формальные, буквальные полномочия, нежели крайне запутанная вне-

1 См.: BerangerD, Murry C. Systems of Government // The Routledge Handbook of Constitutional Law / ed. by M. Tushnet, T. Fleiner, C. Saunders. New York : Rout-ledge Press, 2013. P. 73-84, 81.

2 Прочие примеры относятся к типологии судебной проверки. См. описание новой модели: Gardbaum S. The New Commonwealth Model of Constitutionalism: Theory and Practice. Cambridge : Cambridge University Press, 2013.

3 См.: Nino C. The Debate Over Constitutional Reform in Latin America // Fordham International Law Journal. Vol. 16. 1992. No. 3. P. 635-651, 635; Rose-Acker-man S., Desierto D, Volosin N. Hyper-Presidentialism: Separation of Powers without Checks and Balances in Argentina and Philippines // Berkeley Journal of International Law. Vol. 29. 2011. No. 1. P 246-333, 246.

4 См.: Levinson D., Pildes R. Separation of Parties, Not Powers // Harvard Law Review. Vol. 119. 2006. No. 8. P 2311-2386.

конституционная политика. Во-вторых, текст конституции сам по себе предполагает приверженность определённой структуре властных полномочий внутри государства5. Иными словами, текст конституции отражает нормативную концепцию того, какой должна быть организация власти. В частности, нормы конституции призваны восполнить недостатки проводимой политики путём закрепления того, какой должна быть система правления6. Наконец, текст конституции — это главный источник судебных решений в вопросах оспаривания конституционности системно-правовых полномочий и основание для обращения в суд в случае отклонения внеконституционной политики от её нормативной концепции.

При анализе формы конституционного дизайна можно было бы изучить все известные в мире конституции суперпрезидентского типа7. Но для целей статьи ограничимся режимом суперпрезидентства в постсоветских государствах8. Далее будет показано, что многие постсоветские конституции наделяют президента полномочиями по контролю правительства, назначению и отставке премьер-министра и других министров, ведению правительственных заседаний и отмене решений представителей исполнительной власти9. Более того, многие из них также закрепляют

5 См.: Jacobsohn G. J. Constitutional Identity. Cambridge, MA ; London : Harvard University Press, 2010.

6 Конституции похожи на законы в том смысле, что являются нормативными решениями политических проблем. Например, постсоветское президентство сформировалось как способ противостояния распаду и хаосу на постсоветском пространстве. Но такой конституционный строй не всегда мог удачно реализовать свою нормативную концепцию.

7 Включая страны Африки, к примеру. Конституция Зимбабве наделяет Президента правом полного контроля правительства, а также возможностью роспуска парламента и назначения членов верхней палаты. См. пункт «b» части 4 статьи 109 и статью 143 Конституции Зимбабве.

8 В настоящей статье рассматриваются одиннадцать стран бывшего СССР, в которых до недавнего времени действовала или продолжает действовать суперпрезидентская система, или же сохраняется влияние этого конституционного строя. Соответственно, из исследования исключаются Туркменистан и три прибалтийских государства.

9 См.: Краснов М. А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М. : Институт права и публичной политики, 2008; Крас-

нов M. Глоссарий. Конституция 1993 года. URL:

обширные возможности президента по отношению к парламенту. Эти полномочия, отчасти вытекающие из псевдомонархического, автономного конституционного статуса президента как «главы государства» и «гаранта конституции», включают в себя формально закреплённое за президентом право роспуска парламента и зачастую право формирования верхней палаты.

Вышеприведённое заключение имеет важное значение по двум причинам. Во-первых, пересматривается распространённое мнение о том, что полупрезидентская форма правления является преобладающим видом конституционного строя в республиках бывшего СССР. Во-вторых, что более важно, демонстрируется, что многие постсоветские государства сознательно избрали новую конституционную модель, отрицающую ключевую западную концепцию разделения властей. Они пошли по пути суперпрезидентского строя, наделяющего президента широкими формально закреплёнными в конституции полномочиями для преодоления возможных тупиковых ситуаций и поддержания единства государства в сложный постсоветский пери-од10. Это ещё раз указывает на то, что сторонники суперпрезидентского строя на постсоветском пространстве не считали, что конституционная система разделения властей способна справиться со всеми сложностями постсоветского периода.

Такие нормативные доводы в поддержку суперпрезидентства, конечно, весьма спорны. Так, утверждается, что суперпрезидентские конституции, сосредотачивающие формальные властные полномочия в руках всенародно избранного президента, на самом деле ведут к ослаблению государства. В частности, они повышают вероятность увели -чения коррупции, ослабления политической конкуренции, а также препятствуют становлению самостоятельных институтов (например, судов) в условиях создания предельно

http://polit.ru/article/2016/0l/09/gloss_krasnov/ (дата обращения: 21.05.2018).

10 Следует отметить, что суперпрезидентство было выбрано многими странами в качестве нормативно-правовой стратегии для преодоления экономического и политического распада в постсоветский период. В большинстве стран эта система не смогла полностью противостоять процессу распада и слабости государства.

персоналистского режима. В ответ на эту критику группа ведущих специалистов-конституционалистов из «Высшей школы экономики» решила предложить в качестве «модели развития российской государственности» свой проект конституции, в меньшей степени сосредоточенной на роли президента11.

Однако подробно мы на этом останавливаться не будем, а обратимся к определению и исследованию самого понятия суперпрезидентства. Соответственно, статья состоит из четырёх частей. В первой части описываются три известные типологии конституционного строя и объясняется классификация многих постсоветских государств как республик с полупрезидентской (смешанной) формой правления. Во второй части даётся определение суперпрезидентству и объясняется преобладание этого режима на постсоветском пространстве. В третьей части приводится обоснование суперпрезидентства. В четвёртой, заключительной части, делаются выводы из проведённого исследования.

2. Конституционная классификация и постсоветское пространство

Учёные-компаративисты традиционно выделяют три категории конституционного строя, каждая из которых устанавливает нормы распределения властных полномочий между исполнительной и законодательной властью с целью обеспечения политической конкуренции и плюрализма12. М. Вайл объясняет сложившуюся связь конституционализма и конституционного строя13. В частности, основополагающая идея конституционализма со-

11 См.: Проект Конституции России / отв. ред. М. А. Краснов. М. : Фонд «Либеральная миссия», 2012. URL: http://www.liberal.ru/upload/files/Proekt%20novoy %20Konstitycii.pdf (дата обращения: 21.05.2018).

12 Некоторые считают, что рассредоточение властных полномочий между исполнительной и законодательной властями, в свою очередь, способствует независимости судебной власти. См.: Ríos-Figueroa J. Fragmentation of Power and the Emergence of an Effective Judiciary in Mexico, 1994-2002 // Latin American Politics and Society. Vol. 49. 2007. No. 1. P. 31-57, 31.

13 См.: Vile M. J. C. Constitutionalism and the Separation

of Powers. 2nd ed. Indianapolis, IN : Liberty Fund, 1998.

P. 1-3. URL: http://oll.libertyfund.org/titles/vile-

constitutionalism-and-the-separation-of-powers (дата

обращения: 21.05.2018).

стоит в распределении институциональных полномочий для сдерживания власти любой правящей группы14. Все три системы разделения властей имеют свою логику распределения формальных властных полномочий.

При парламентской форме правления законодательная власть обладает значительными возможностями для контроля исполнительной власти, в прошлом — потомственного монарха, в настоящее время — коллегиального правительства, сформированного парла-ментом15. Исполнительная власть сохраняет свои полномочия и вводит в действие законы до тех пор, пока пользуется доверием законодательной власти. Так, суды признали противоречащими конституции последние попытки внеконституционной политики упрочить доминирование исполнительной власти. Например, в недавнем деле Джины Миллер Верховный суд Великобритании постановил, что правительство не может принять решение о выходе страны из состава Европейского Союза в одностороннем порядке, поскольку для этого требуется согласие парламента16.

Для президентской же формы правления характерно более строгое разделение властей или «взаимная независимость» ветвей власти — исполнительной (избранного президента) и законодательной (законодательного органа)17. Наиболее известное определение данной системы дано в США и предусматривает отдельно избираемых президента и законодательную ветвь власти, которые обладают самостоятельной легитимностью и не вправе прекращать полномочия друг друга, за исключением лишь одного случая — импичмента президента. Такое разграничение может порождать неразрешимые разногласия

14 См.: Vile M. J. C. Op. cit.

15 См.: BerangerD, Murry C. Op. cit. P. 76-77.

16 R (Miller) v. Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5. А также Австралия - дело Williams v. Commonwealth of Australia [2012] HCA 23 (ограничивается право правительства вступать в договорные отношения без предварительного согласия парламента).

17 См.: Skach C. The Newest Separation of Powers: Semi-presidentialism // International Journal of Constitutional Law. Vol. 5. 2007. No. 1. P 93-121, 93. Президентская модель США, например, создаёт формальную систему конституционного правления, при котором исполнительная, законодательная и судебная ветви власти являются «равноправными» ветвями правительства.

между исполнительной и законодательной властью. В последнее время тенденции к установлению чрезмерных президентских полномочий признавались судами неконституционными. Например, Верховный суд США заблокировал широкую концепцию исполнительного (президентского) права назначения на том основании, что «система сдержек и противовесов лежит в основе структуры правления, которая защищает свободу»18.

Полупрезидентская форма правления — это новый элемент классификации в литературе. Здесь учёные придерживаются двух подходов19. Так, Роберт Элги, ведущий специалист в этой области, определяет полупрезидентскую форму правления как формально закреплённый в конституции строй, «при котором всенародно избранный президент с установленным сроком полномочий, премьер-министр и кабинет министров подотчётны правительству»20.

Эта система, похоже, стремится обеспечить разделение и ограничение власти посредством рассредоточения полномочий между двумя представителями исполнительной ветви власти — президентом и премьер-министром. По сути, во всех формах полупрезидентского правления — и даже в случае централизации власти в руках президента — возможно разделение или «сосуществование» органов исполнительной власти. В этом случае избранный президент, партия которого не контролирует парламент, вынужден соглашаться с назначением премьер-министра и правительства, подконтрольных парламенту. При этом существенно урезаются полномочия избранного президента, что может привести к непреодолимым противоречиям между парламентом и президентом21, особенно в

18 National Labor Relations Board v. Noel Canning, 573 U.S. (2014).

19 Учёные признают существенные различия в существующих системах суперпрезидентства. См.: Shu-gart M. S., Carey J. M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge : Cambridge University Press, 1992.

20 Elgie R. The Politics of Semi-Presidentialism // Semi-Presidentialism in Europe / ed. by R. Elgie. Oxford ; New York : Oxford University Press, 1999. P. 1-21, 12.

21 См.: Perju V. The Romanian Double Executive and The

2012 Constitutional Crisis // International Journal of

Constitutional Law. Vol. 13. 2015. No. 1. P 246-278,

246.

случае серьёзного ограничения возможностей президента по повседневному контролю политической жизни. Тенденция к появлению «расщеплённого» правительства обусловлена порождающей его традицией разделённого конституционного правления.

2.1. Посткоммунистическая классификация

С падением коммунистического режима в ряде стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии были приняты новые конституции. В литературе, посвящённой их классификации, посткоммунистические конституции рассматриваются как повторяющие конституционный строй западных стран. По мнению большинства представителей англоязычной науки, полупрезидентская форма правления фактически стала «моделью конституции посткоммунистического мира»22. Эта модель пользовалась популярностью в центрально-и восточноевропейских странах Варшавского договора23. Более того, в английской литературе учёные-компаративисты причислили к полупрезидентскому типу двенадцать республик бывшего СССР: Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Россия, Казахстан, Кыргызстан24, Литва, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, Украина. Единственными, кто не попал в эту категорию, стали страны с устойчивой парламентской формой правления — Эстония и Латвия, а также Туркменистан с системой султанской власти.

Факт распространения полупрезидентской модели в посткоммунистических странах позволил констатировать, что уже в 2007 году эта форма правления была принята в одной трети демократических стран25.

Россию и другие постсоветские республики российская наука также относит к полупрезидентской модели (однако без учёта влияния системы правления на политический процесс перехода). Е. Козлова и О. Кутафин

22 Colton T. J., Skach C. The Russia Predicament // Journal of Democracy. Vol. 16. 2005. No. 3. P 113-126, 113.

23 Cm.: Perju V. Op. cit. P 246.

24 Cm.: Elgie R., Moestrup S. Semi-presidentialism in Democracies, Quasi-democracies, and Autocracies // Semi-Presidentialism in the Caucasus and Central Asia / ed. by R. Elgie, S. Moestrup. London : Palgrave Mac-millan, 2016. P. 1-28, 1.

25 Cm.: Semi-Presidentialism in Europe / ed. by R. Elgie.

утверждают, что Россия является «полупрезидентской республикой»26. В. Чиркин также относит Россию к категории государств с полупрезидентской формой правления27. В остальном в российской науке высказываются неоднозначные мнения о правильной классификации конституционных моделей. В одной авторитетной работе, посвящённой российской Конституции, говорится о том, что Россия одновременно является страной с полупрезидентской и президентской формами правления28.

2.2. Суперпрезидентство

Лишь немногие специалисты не соглашаются с типологией постсоветских государств как стран с полупрезидентской формой правления и называют преобладающий на постсоветском пространстве конституционный строй суперпрезидентским. При исследовании сложившейся системы разделения властей они, однако, не дают детальной теоретической оценки концепции суперпрезидентства. В особенности это проявляется в отсутствии соответствующего описания отличий данной концепции от трёх традиционных типов конституционного строя.

В 1994 году С. Холмс писал, что Конституция РФ являлась суперпрезидентской и «не созданной по образцу полупрезидентской формы правления Пятой французской республики», поскольку в российской системе «сосуществование невозможно». Однако этот тезис не получил теоретического развития и не определил основных характеристик супер-президентства29. Несколькими годами позже С. Фиш тоже назвал российский конституционный строй суперпрезидентским30. Он описывал «широко распространённое представ-

26 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России : учеб. 5-е изд. М. : Проспект, 2018. C. 146.

27 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М. : Зерцало, 1998. С. 285-292.

28 См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / под ред. Б. Н. Топорнина. М. : Юристъ, 1997. С. 469, 486.

29 См.: Holmes S. Super-Presidentialism and its Problems // East European Constitutional Review. Vol. 2-3. 1993/1994. No. 4-1. P 123-126.

30 См.: FishM.S. The Pitfalls of Russian Superpresidential-ism // Current History. Vol. 96. 1997. No. 612. P. 326330, 326.

ление о том, что сильная авторитетная власть требуется для избавления от многих социальных и экономических трудностей страны и сохранения в международных отношениях статуса великой державы»31. В его четырёхстра-ничной статье также не содержалось описания ключевых аспектов суперпрезидентства.

В российской литературе весьма небольшое число работ посвящено конституционно-правовому анализу понятия суперпрези-дентства32. М. Краснов подробно рассмотрел вопрос персонализации власти в российской конституционной системе, но не охарактеризовал эту систему как суперпрезидентскую33. В. Чиркин пишет о суперпрезидентстве как о форме правления в конституционном праве зарубежных (в основном африканских) стран34. При этом в типологии В. Чиркина не исследуется суперпрезидентство в постсоветских странах.

3. Суперпрезидентство и бывший СССР

В статье даётся теоретическое объяснение суперпрезидентству и причинам превалирования этого режима в странах бывшего СССР. При внимательном прочтении конституций постсоветского периода выясняется, что суперпрезидентство является наиболее отличительной и влиятельной моделью конституционного устройства на постсоветском прост-ранстве35. Фактически девять постсоветских государств перешли на суперпрезидентскую систему правления в 1990-х годах. И хотя некоторые страны в последние годы стали от неё отходить, суперпрезидентство по-прежнему преобладает как форма конституционного строя в рассматриваемом регионе. Только в одной стране бывшего СССР (Литве) закрепился наиболее стабильный вариант полу-

31 Fish M. S. Op. cit. P. 326.

32 См.: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право : учеб. для вузов. М. : Юристъ, 2000. URL: http://www.bibliotekar.ru/konstitucionnoe-pravo-l/ 110.htm (дата обращения: 21.05.2018).

33 См.: Храснов M. Глава государства: рецепция идеи «отцовства» // Общественные науки и современность. 2008. № 5. C. 68-79.

34 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М. : Юристъ, 1997. С. 145-146.

35 В статье используются редакции конституций СНГ с

сайта: URL: http://cis-legislation.com/ (дата обраще-

ния: 21.05.2018).

президентского режима36, а в двух других (Молдове и Украине) установился менее стабильный режим полупрезидентского типа. Кроме того, в Эстонии и Латвии действуют стабильные парламентские системы.

3.1. Характерные признаки суперпрезидентства

Перед тем как перейти к описанию постсоветских стран с суперпрезидентской формой правления, представим полное определение четвёртого вида конституционного строя. Суперпрезидентство сочетает в себе такие президентские полномочия, которые образуют четвёртую модель конституционного правления, теоретически отличную от трёх других37.

Во-первых, в отличие от полупрезидентской, в суперпрезидентской системе избранный президент имеет всю полноту власти в вопросах назначения и отставки премьер-министра и остальных членов правительства. В одних конституциях прямо прописано его доминирование над исполнительной властью, а в других объём формальных полномочий определяется толкованием одних положений «во взаимосвязи» с другими. Например, как будет показано ниже, во многих постсоветских конституциях есть положение об «одобрении» законодательным органом кандидата от президента на пост премьер-министра. Но далее в конституции говорится о том, что президент вправе: 1) распустить законодательный орган в случае неоднократного отклонения предложенного президентом кандидата на пост премьер-министра, и 2) после прекращения полномочий парламента назначить того кандидата, которого неоднократно отклоняли. В целом очевидно, что согласие законодателя не является необходимым в случае, если президент твёрдо решил назначить кон-

36 В регионе есть только одна страна со стабильной формой смешанного правления. Это Литва, где с самого начала установилась полупрезидентская система. Президент избирается народом на установленный срок (статья 78). Правительство подотчётно парламенту. Президент может назначить и отстранить премьер-министра только с согласия парламента (статьи 84, 92). Кроме того, правительство обязано уйти в отставку в случае выражения вотума недоверия парламентским большинством (часть 2 статьи 101). URL: http:// www3.lrs.lt/home/Konstitucija/Constitution.htm (дата обращения: 21.05.2018).

37 См.: КрасновM. Глоссарий. Конституция 1993 года.

кретное лицо премьер-министром; парламент не может навязать президенту своего кандидата на этот пост. Более того, «суперпрезидент» обладает исключительной прерогативой прекращения полномочий премьер-министра и других членов правительства. Право парламента на выражение вотума недоверия не влияет на указанную прерогативу президента. По сути, даже при вотуме недоверия президенту принадлежит полное право принятия решения относительно отставки премьер-министра или правительства. Наконец, в конституциях часто говорится о доминировании президента над органами исполнительной власти, а именно: президент вправе председательствовать на заседаниях правительства, отменять действие всех решений органов исполнительной власти, определять направления внутренней и внешней политики38.

Во-вторых, в отличие от президентской системы, избранный «суперпрезидент» имеет значительное влияние на законодательную власть (отчасти в роли главы государства). Прежде всего, речь идёт о формально закреплённом праве президента на роспуск парламента. В полупрезидентской системе этим правом наделяется президент как глава государства при существовании «расщеплённой» исполнительной власти, поскольку включение данного права в конституционные нормы президентского правления (когда президент управляет правительством) существенно урезает возможности парламента по сдерживанию президентской власти. К тому же при суперпрезидентском правлении президент довольно часто формирует парламент. Объединение двух вышеназванных видов полномочий нарушает основополагающий принцип президентской формы правления, который предусматривает взаимную независимость законодательной и исполнительной властей. В какой-то степени эти полномочия вытекают из идеи о том, что президент со своим самостоятельным статусом должен обладать более обширными полномочиями по координации, контролю и преодолению тупиковых ситуаций в рамках конституционной системы. Соответственно, наряду с возможностью проведения государственной политики посредством контроля исполнительной власти президент осу-

38 См.: Краснов М.А., ШаблинскийИ.Г. Указ. соч.

ществляет надзор и за другими ветвями власти, особенно законодательной, выступая в качестве арбитра во внутригосударственных спорах.

В совокупности президентские прерогативы образуют новую модель конституционного строя. Централизующая и надзирающая роль президента была разъяснена одним из авторов Конституции России 1993 года как способ обеспечения общественного согласия и «стабильного развития страны»39. Далее он указал, что с конституционной точки зрения требуется активное участие президента в случае возникновения серьёзных проблем и конфликтов40. По словам Президента Беларуси А. Лукашенко, идеальная конституция — это та, которая устанавливает «три ветви власти — законодательную, исполнительную и судебную. Есть дерево — это президент, от которого отрастают веточки власти»41.

3.2. Стабильное суперпрезидентство

В 1990-х годах суперпрезидентство закрепилось в шести постсоветских странах. Как мы увидим ниже, среди этих стран есть некоторые различия. Но главные элементы неизменны: президент осуществляет полный контроль за деятельностью правительства и, соответственно, за оперативными вопросами внутренней и внешней политики. Президент также обладает большими возможностями по отношению к законодательной власти, выступая в роли гаранта конституции, главного арбитра в спорах и объединителя государства.

Узбекистан (1992). Узбекистан стал первой постсоветской страной, принявшей

39 Хамраев В. Сергей Шахрай поделился гордостью за Конституцию // Коммерсантъ. 2013. 17 апреля. URL: http://kommersant.ru/Doc/2171921 (дата обращения: 21.05.2018).

40 По словам С. Шахрая, «идея была в том, чтобы президент подключался в основном в конфликтных ситуациях» (Леонова K. Словесный занос: Авторы российской конституции вспоминают, как в документ занесло слово, благодаря которому Владимир Путин смог пойти на третий президентский срок // Esquire. 2012. № 75. URL: http://esquire.ru/constitution-75 (дата обращения: 21.05.2018)).

41 Lukashuk A. Constitutionalism in Belarus: A False Start // Democratic Consolidation in Eastern Europe. Vol. 1: Institutional Engineering / ed. by J. Zielonka. Oxford ; New York : Oxford University Press, 2001. P. 293-318, 309.

систему суперпрезидентства. Президент Узбекистана управляет деятельностью правительства. Формально он обязан представить кандидатуру премьер-министра парламенту на утверждение (пункт 10 статьи 93), но фактически парламент не может заблокировать кандидатуру, предложенную Президентом. В случае же двукратного отклонения парламентом этой кандидатуры Президент вправе назначить премьер-министра без одобрения (статья 98) и распустить упорствующий парламент. Президент также может в любой момент отстранить премьер-министра и отправить правительство в отставку. И хотя парламент вправе выразить правительству вотум недоверия, эта процедура носит чисто формальный характер. На самом деле, после выражения вотума недоверия именно Президент «принимает решение об освобождении премьер-министра от должности» (статья 98).

Более того, в Конституции закрепляются обширные полномочия Президента в отношении органов законодательной власти. Во-первых, Президент вправе распустить законодательный орган, если ставится под угрозу «нормальное функционирование» правительства или если Президент решит, что не соблюдаются положения Конституции (статья 95). Президент также вправе распустить обе палаты парламента при возникновении «непреодолимых» разногласий между ними (включая двукратное отклонение предложенной Президентом кандидатуры на должность премьер-министра). Президент Узбекистана назначает шестнадцать членов Сената, а также Председателя Сената (статья 77). Наконец, в своих выступлениях перед парламентом Президент определяет общие направления внутренней и внешней политики страны (статья 81). Указанные полномочия вытекают из самостоятельного статуса Президента в качестве главы государства и координатора госучреждений. В системе Узбекистана Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (статья 89) и «выступает гарантом соблюдения прав и свобод гражданина, Конституции и законов Республики Узбекистан» (пункт 1 статьи 93).

Россия (1993). В России также действует суперпрезидентская конституция. Во-первых, Президент России полностью руководит деятельностью правительства. В соответст-

вии с пунктом «а» статьи 83 и частью 1 статьи 111 Конституции России Президент назначает премьер-министра (Председателя Правительства РФ) с «согласия Государственной Думы». Однако, согласно части 4 статьи 111, «после трёхкратного отклонения представленных кандидатур» Президент назначает Председателя Правительства, «распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Конституция также наделяет Президента правом принятия решения об отставке правительства (часть 2 статьи 117). И даже в случае выражения Государственной Думой недоверия правительству (статья 117) Президент вправе не согласиться с таким решением, а в случае повторного выражения недоверия — объявить об отставке правительства либо распустить Государственную Думу (часть 3 статьи 117). Наконец, в полномочия Президента входит определение «основных направлений внутренней и внешней политики государства» (часть 3 статьи 80) и приостановление действия актов органов исполнительной власти в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России (часть 2 статьи 85).

Президент России также обладает большими возможностями по отношению к законодательной власти, включая особые полномочия по роспуску Государственной Думы «в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации» (статья 84). В число этих полномочий входит право роспуска Государственной Думы в случае трёхкратного отклонения ею кандидатуры премьер-министра или выражения вотума недоверия правительству (как указано выше). Кроме того, Конституция наделяет Президента России правом назначать не более 10 % от числа членов верхней палаты парламента42. Эти полномочия вытекают из полномочий Президента по контролю за системой разделения властей. Будучи «гарантом Конституции», Президент вправе принимать «меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государ-

42 См.: Russian Federation Law on Amendment to Constitution. URL: http://en.kremlin.ru/events/president/ news/46281 (дата обращения: 21.05.2018).

ственной власти» (часть 2 статьи 80). К ним же относится право использования согласительных процедур для разрешения разногласий между различными органами государственной власти (часть 1 статьи 85).

Таджикистан (1994). Конституция Республики Таджикистан также является суперпрезидентской. Во-первых, в ней говорится, что Президент является главой государства и исполнительной власти (статья 64). Соответственно, Президент наделяется неограниченными полномочиями по назначению и отставке премьер-министра и других членов правительства (статья 69). Вместе с тем Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти в случае противоречия этих актов «Конституции и законам» (пункт 6 статьи 69). Наконец, Президент «определяет основные направления внутренней и внешней политики Республики» (статья 69).

Президент также обладает широкими возможностями по отношению к законодательной власти. Хотя он не может отправить парламент в отставку, но имеет право внеочередного созыва и определения повестки дня заседания, а также назначает одну четвёртую часть состава верхней палаты (статья 49). Эти полномочия вытекают из самостоятельного статуса Президента как «гаранта Конституции» и главного арбитра в вопросах «функционирования и взаимодействия органов государственной власти» (статья 64).

Азербайджан (1995). Азербайджанская Республика тоже суперпрезидентская. Во-первых, Президент руководит деятельностью правительства. Как и в Таджикистане, в этой стране Президент является главой государства и исполнительной власти. В Конституции прямо говорится, что кабинет министров (в состав которого входит премьер-министр) «подчиняется и подотчётен Президенту Азербайджанской Республики» (часть 3 статьи 114). Конституция содержит положение, согласно которому премьер-министр назначается с согласия законодательной власти (Милли Меджлиса) (часть 1 статьи 118), но это согласие не является обязательным. Вместо этого Президент наделяется правом назначать премьер-министра без согласия парламента при трёхкратном отклонении кандидатуры, предложенной Президентом (часть 3 статьи 118). Президент также имеет полное

право прекращать полномочия премьер-министра или членов кабинета министров (пункт 5 статьи 109). Поэтому весьма символичными представляются полномочия парламента по выражению вотума недоверия правительству. Так, после повторного выражения вотума недоверия кабинету министров в течение года Президент вправе распустить парламент (статья 981).

Президент также обладает широкими возможностями по отношению к законодательной власти. Президент не формирует парламент, но может его распустить по целому ряду оснований, включая отказ от согласования кандидатуры премьер-министра и выполнения своих иных «обязательств» (статья 98). В эти обязательства входят основные полномочия и обязанности парламента, такие как утверждение бюджета и отдельных указов Президента. Полномочия Президента частично обусловлены его самостоятельным статусом главы государства. Так, согласно основным положениям Конституции, Президент «олицетворяет единство народа Азербайджана и обеспечивает преемственность азербайджанской государственности» (часть 2 статьи 8).

Казахстан (1995). В Казахстане также принята конституция суперпрезидентского типа. Во-первых, Президент полностью контролирует правительство. В Конституции прямо говорится, что Республика Казахстан является государством с «президентской формой правления» (статья 2). С согласия парламента Президент вправе назначить премьер-министра (пункт 3 статьи 44), но сегодня это полномочие носит чисто формальный характер. Так, до 2007 года Президент мог назначить премьер-министра после двукратного отклонения парламентом предложенной им кандидатуры43. В 2007 году в Конституцию были внесены изменения, направленные на усиление президентской власти, и теперь Президент может распустить парламент в любой ситуации, за исключением периода чрезвычайного или военного положения, последних шести месяцев пребывания в должности президента, а также на протяжении

43 См.: Nurumov D, Vashchanka V. Constitutional Development of Independent Kazakhstan // Semi-Presidentialism in the Caucasus and Central Asia / ed. by R. Elgie, S. Moestrup. P. 143-172, 157.

одного года после предыдущего роспуска (статья 63). Соответственно, если парламент не даёт согласия, то Президент может просто его распустить и сам назначить премьер-министра. Президент Казахстана также может по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий премьер-министра или других членов правительства (часть 7 статьи 70). Наконец, Президент определяет «основные направления внутренней и внешней политики» (статьи 40 и 44).

Президент Казахстана обладает широкими возможностями по отношению к законодательной власти. Прежде всего речь идёт о праве прекращения полномочий парламента (за исключением вышеназванных случаев). Президент также назначает 15 членов верхней палаты парламента (Сената) (статья 50). Данное право вытекает из псевдомонархического положения Президента как «символа и гаранта единства народа и правительства, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина». Наконец, в присущей постсоветским конституциям манере закрепляется положение о том, что ограничение срока избрания Президента не распространяется на «Первого Президента Республики Казахстан» (Н. Назарбаева) (часть 5 статьи 42). Решившая проблему преемственности после ухода Назарбаева, суперпрезидентская система Казахстана тоже кажется вполне надёжной.

Беларусь (1996). В Беларуси также действует конституция суперпрезидентского типа. Президент управляет деятельностью правительства. Несмотря на требование об одобрении парламентом кандидата от Президента на пост премьер-министра, Конституция Беларуси предписывает, что в случае двукратного отклонения этой кандидатуры премьер-министр назначается автоматически, а Президент распускает Палату представителей (статья 106). Далее, Президент по собственной инициативе может прекратить полномочия премьер-министра и любого члена правительства. Право Палаты представителей на выражение вотума недоверия правительству носит чисто формальный характер, поскольку Президент вправе с ним не согласиться (статья 106). В Конституции также закрепляется право Президента председательствовать на заседаниях правительства (пункт 15 статьи 84). Наконец, Президент «гарантиру-

ет» реализацию основных направлений внутренней и внешней политики (статья 79).

Президент Беларуси обладает широкими полномочиями по отношению к законодательной власти. Он вправе распустить Палату представителей и может назначить восемь членов верхней палаты парламента (Совета Республики). Эти полномочия обусловлены тем, что Президент «олицетворяет единство народа» и «принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, её национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти» (статья 79). Как и в большинстве других стран, система суперпрезидентства в Беларуси представляется весьма стабильной, по крайней мере в период пребывания на посту Президента А. Лукашенко.

3.3. Отступление от суперпрезидентства?

В последние годы от суперпрезидентской модели отказались ещё три страны, принявшие эту модель в 1990-х годах.

Армения (1995). Первая Конституция Армении была суперпрезидентской. Эта Конституция наделяла Президента единоличным правом назначать и отправлять в отставку премьер-министра и всех остальных членов правительства44. Согласно Конституции, Президент мог назначить премьер-министра с согласия большинства депутатов (пункт 4 статьи 55). Но далее говорилось, что если это невозможно, то назначается кандидат, пользующийся доверием у наибольшего числа депутатов. Кроме того, Президент мог распустить Национальное собрание в случае, если два раза подряд в течение двух месяцев не одобрялась программа правительства (статья 74.1). Конституция давала Президенту право определять структуру правительства (статья 85).

Эта Конституция также наделяла Президента большими возможностями по отношению к законодательной власти. Так, Прези-

44 Конституция Армении. иНЬ: https://www.constitute

рго]ес1:.о^/соп81л1:и1:юп/Агтеша_2005^!?1а^=еп (дата обращения: 21.05.2018).

дент Армении мог распустить Национальное собрание за воспрепятствование политической программе правительства, подконтрольного Президенту (статья 74.1). Конституция называет Президента гарантом «независимости, территориальной целостности и безопасности Республики Армения», а также ключевым институтом, который обеспечивает «нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей» (статья 49).

Но в 2015 году в эти положения были внесены изменения, отменившие прямые выборы Президента и ознаменовавшие переход к парламентской модели. В новой редакции Конституции указывается, что Президент избирается парламентом (статья 125), а важнейшей фигурой является премьер-министр (статьи 152—156). Само по себе движение к парламентаризму предположительно связано с сильным государственным конституционализмом и было инициировано, в частности, для того, чтобы С. Саргсян, в то время занимавший пост Президента Армении, смог оставаться у власти, несмотря на запрет пребывания на посту после истечения срока пол-

номочий45.

Кыргызстан (1993). Первая постсоветская Конституция Киргизской Республики 1993 года была полупрезидентской. В последующие годы избранный Президент К. Баки-ев внёс изменения в конституцию для установления суперпрезидентской системы. В том числе было закреплено доминирующее положение Президента по отношению к исполнительной и законодательной ветвям власти. Однако в 2010 году была принята новая конституция полупрезидентского типа, которая сохранила процедуру избрания президента, но прямо указала на то, что правительство подотчётно законодательному органу. В частности, кандидата на должность премьер-министра выдвигает фракция (или коалиция фракций), имеющая большинство депутат-

45 См.: Partlett W. Centralism and Supervision in Armenia and Ukraine // Annual Review of Constitution-Building Processes: 2015. Stockholm : International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2016. P 85—98. URL: https://www.idea.int/sites/default/files/publica tions/chapters/annual-review-of- constitution - building-processes-2015/annual-review-of-constitution-build ing-processes-2015-chapter-5.pdf (дата обращения: 21.05.2018).

ских мандатов (часть 1 статьи 84). Статья 85 устанавливает, что правительство «подотчётно» парламенту. Более того, парламент может заставить Президента отправить правительство в отставку, если в течение трёх месяцев повторно примет решение о выражении недоверия правительству (часть 7 статьи 85).

Грузия (1995). Конституционная система Грузии изначально складывалась как прези-дентская46. В 2004 году президентские полномочия были расширены с приходом к власти М. Саакашвили. Однако в 2010 году новые конституционные поправки вновь ослабили положение Президента и превратили Грузию в полупрезидентскую систему47. Ключевые положения создали систему «расщеплённого» правления. Президент избирается и остаётся главой государства. В этом статусе он имеет значительные возможности, включая право роспуска парламента, но не обладает полномочиями по контролю правительства; в Конституции, напротив, говорится, что правительство «подотчётно Парламенту Грузии» (часть 1 статьи 78). Во-первых, Президент назначает премьер-министра из ведущей парламентской фракции (часть 2 статьи 80). Во-вторых, премьер-министр выбирает других членов правительства, утверждаемых парламентом (часть 3 статьи 80), а также отправляет их в отставку (часть 5 статьи 79). Наконец, в случае выражения парламентом вотума недоверия правительству прекращаются полномочия всего правительства (часть 5 статьи 81).

В 2017 году конституционная комиссия Грузии предложила полностью перейти к парламентской форме правления, отменив прямые выборы президента48. В ответ на это была выдвинута та же критика, что и в адрес Армении: формирование сильного правительства партии большинства нарушит важный

46 См.: Nakashidze M. Semi-Presidentialism in Georgia // Semi-Presidentialism in the Caucasus and Central Asia / ed. by R. Elgie, S. Moestrup. P. 119-142.

47 См. данную редакцию Конституции Грузии: URL: http://csb.gov.ge/uploads/2081806.pdf (дата обращения: 21.05.2018).

48 См.: Nakashidze M. Constitutional Amendments in Georgia: Towards Parliamentarism // Blog of the Inter-

national Journal of Constitutional Law. 2017. 12 May. URL: http://www.iconnectblog.com/2017/05/consti tutional-amendments-in-georgia (дата обращения: 21.05.2018).

принцип сдержек и противовесов, существовавший в смешанной форме правления49.

3.4. Нестабильные полупрезидентские системы

Наконец, ещё две постсоветские страны приняли и почти полностью сохранили полупрезидентскую форму правления, хотя и попали под влияние суперпрезидентской модели.

Украина (1996). Украина является редким примером постсоветской конституции, которая фактически сохранила полупрезидентскую форму правления, установленную ещё в 1990-х годах. Конституционный процесс раннего постсоветского периода можно назвать неудачной попыткой закрепить суперпрезидентство. После долгих споров (и проволочек) законодательная власть (Верховная Рада) смогла блокировать инициативу Президента Л. Кучмы по принятию суперпрезидентской конституции. Таким образом, Украина приняла полупрезидентскую форму правления.

В действующей системе правительство явно несёт ответственность перед парламентом. Во-первых, в Конституции прямо говорится, что премьер-министр назначается Верховной Радой по представлению Президента (статья 114). Кандидатуру премьер-министра Президент, в свою очередь, вносит по предложению коалиции депутатских фракций (статья 114). Кроме того, в отличие от многих суперпрезидентских режимов, правительство слагает полномочия перед вновь избранной Верховной Радой (статья 115). Согласно Конституции, законодательная власть также осуществляет контроль «за деятельностью Кабинета Министров» (пункт 13 статьи 85). По типологии М. Шугарта и Дж. Кэри, эта система чётко вписывается в парламентско-прези-дентскую систему, в которой исполнительная власть несёт ответственность как перед президентом, так и перед парламентом. Однако тема суперпрезидентства не ушла из конституционных дебатов. Президент П. Порошен-ко, например, стремился получить дополнительные полномочия для укрепления контроля над страной в связи с майскими акциями протеста на Майдане и аннексией Крыма. И хотя эти реформы не были нацелены на су-

49 См.: Nakashidze M. Constitutional Amendments in Georgia: Towards Parliamentarism.

перпрезидентство, но предназначались для установления сильной координирующей власти Президента в регионе50.

Молдова (1994). Первая постсоветская Конституция Молдовы была полупрезидент-ской51. С. Ропер пишет, что эта конституционная система «предусматривала нахождение консенсуса между исполнительной и законодательной ветвями власти при назначении кабинета министров, а законодательные полномочия президента по большей части были этим обусловлены»52. В 2000 году Молдова полностью перешла к парламентскому режиму после внесения в конституцию поправки об отмене народных выборов президента.

С тех пор в Молдове восстановилась смешанная форма правления с сильной парламентской властью. Президент является главой государства и избирается. Правительство, однако, теперь тоже формируется парламентом. Согласно Конституции, Президент выдвигает кандидатуру на должность премьер-министра после консультаций с парламентскими фракциями (часть 1 статьи 98). Эта кандидатура предлагается на утверждение законодательной власти (части 2—4 статьи 98). В Конституции прямо говорится, что правительство несёт ответственность перед парламентом (статья 104), обязано давать ответы на вопросы и запросы депутатов (статья 105) и должно уйти в отставку (в большинстве случаев) в случае выражения ему вотума недоверия (статья 103).

Тем не менее суперпрезидентская модель также остаётся привлекательной для амбициозных президентов Молдовы. Например, действующий Президент И. Додон после своего избрания призвал провести референдум по вопросу усиления президентских полномочий по отношению к законодательной вла-сти53. В частности, речь шла о праве роспуска

50 См.: Averchuk R. Presidential Power in Ukraine: A Comparative Analysis // VoxUkraine. 2016. 8 July. URL: https://voxukraine.org/2016/07/08/presidential-power-in-ukraine-comparative-perspective-en/ (дата обращения: 21.05.2018).

51 См.: Roper S. From Semi-Presidentialism to Parliamentarism: Regime change and Presidential Power in Moldova // Europe-Asia Studies. Vol. 60. 2008. No. 1. P. 113-126, 118.

52 Ibid.

53 См.: Banila N. Moldovan President to Seek Greater Executive Powers // SeeNews. 2017. 21 February. URL:

парламента. И хотя инициатива не была поддержана Конституционным Судом Молдовы, она по-прежнему представляет серьёзную перспективу для страны54.

4. Обоснование суперпрезидентства

В основе мотивации суперпрезидентства лежит не только личная заинтересованность президента. В обоснование приводится множество аргументов о важности сосредоточения в руках избранного президента конституционных властных полномочий для решения стоящих перед государством проблем. В постсоветских суперпрезидентских системах концентрация полномочий считалась необходимой в силу двух основных причин. Во-первых, в условиях сепаратизма и гражданских войн президенты утверждали, что в раннем постсоветском периоде сильная президентская власть требовалась для установления порядка и восстановления авторитета государства. Во-вторых, в условиях кризиса плановой экономики она была необходима для проведения болезненных реформ по внедрению рыночной экономики. И всё базировалось на доводах об особой, исторически сложившейся в регионе потребности в сильном государстве для решения политических и экономических проблем.

4.1. Посткоммунистический транзит

Как следствие холодной войны посткоммунистические страны столкнулись с тремя сложнейшими, конфликтующими (как увидим ниже) формами транзита. Во-первых, эти страны должны были перейти от плановой, социалистической экономики к рыночной. Переход сопровождался масштабными и малопопулярными реформами. Во-вторых, они должны были закрепиться в качестве стабильных независимых государств, что оказалось трудно сделать в условиях сепаратизма и гражданской войны после распада СССР. Нако-

https://seenews.com/news/moldovan-president-to-seek-greater-executive-powers-558962 (дата обращения: 21.05.2018).

54 См.: Moldovan Court Finds President Dodon's Referendum Plan Unconstitutional // RadioFreeEurope/Radio-Liberty. 2017. 27 July. URL: https://www.rferl.org/a/

moldova-president-dodon-referendum-unconstitutional/ 28642832.html (дата обращения: 21.05.2018).

нец, эти страны стремились перейти от однопартийного правления коммунистического режима к многопартийной системе демократического государства. И для этого в том числе требовалось создание конституционного строя с механизмом сдержек и противовесов.

Многие страны Центральной и Восточной Европы восприняли крах коммунизма как освобождение от колониализма и возможность выхода из-под российского господства и воссоединения с Западом. Это предусматривало присоединение к ЕС и означало следование курсу на переход к западной конституционной демократии в соответствии с требованиями ЕС о проведении конституционных реформ, направленных на установление демократического правления западного типа. Преобразования потребовали внесения в конституции стран ряда изменений для закрепления западных демократических стандартов, включая принцип разделения властей.

Однако в восточной части бывшего СССР у республик были другие первоочередные задачи переходного этапа. Во-первых, перспективы присоединения к ЕС для этих республик (за исключением прибалтийских) были весьма отдалёнными. Поэтому условия присоединения, как и масса советников с готовыми рекомендациями по переходу к западным формам конституционного правления, отходили на задний план перед угрозой государственного кризиса и радикальных реформ. На территории всего региона во многих только что образовавшихся независимых государствах начали возникать активные сепаратистские движения и гражданские войны. Более того, распад СССР подорвал экономические связи между республиками, что привело к спаду производительности в экономике всего региона. Переход к демократической форме правления представлялся как переход к конституционной системе, консолидирующей государственную власть в институте избранного президента.

4.2. Постсоветский транзит

Унаследованная от советской эпохи конституционная модель решения проблем в постсоветском мире сформировалась в виде правительства с разделением полномочий между парламентским суверенитетом советской эпохи и вновь образованным институтом из-

бранного президента. Парламентский суверенитет глубоко уходит корнями в социалистические конституции советского периода. У каждой страны рассматриваемого региона формально была своя конституционная система со сверхцентрализованной формой парламентского правления (Верховный Совет). Председатель Совета обладал максимальны -ми полномочиями и осуществлял верховную государственную власть через небольшие институты исполнительной власти — президиумы (пленарные заседания которых проводились не столь часто)55. Президиум, в свою очередь, надзирал за правительством (Совет Министров) (статья 132 Конституции СССР 1977 года). Эта форма законодательного верховенства, естественно, во многом была иллюзорной, поскольку в советский период реальная власть принадлежала коммунистической партии. Избранные президенты, напротив, стали новым элементом системы и результатом реформ эпохи перестройки, в ходе которых в СССР многие парламенты республиканского уровня внесли в конституции поправки, закрепившие положение вновь избранных президентов.

Такое сочетание компетенций привело к появлению системы «расщеплённого» правления, в которой избранный президент действовал наряду со сверхцентрализованной законодательной властью. Система работала относительно успешно, пока коммунистической партии удавалось координировать властные полномочия парламента и президента. Но, когда коммунистическая партия утратила свою монополию на власть в конце 1991 года, у избранных президентов возник конфликт с избранными законодательными органами относительно важнейших государственных проблем, включая темпы экономических реформ и меры противодействия сепаратизму.

В условиях этого конфликта у избранных президентов было меньше прерогатив, а конституции, по сути, формально оставались плодом подхода законодательного верховенства к социалистическому конституционализму. Формально-конституционные системы представляли собой сосредоточенную на парламенте смешанную модель, в которой законодатель (а не президент) осуществлял полный конституционный контроль за деятель-

55 Статьи 120 — 125 Конституции СССР 1977 года.

ностью институтов исполнительной власти (Советом Министров), а президенты наделялись расплывчатыми, неопределёнными полномочиями в сфере обороны и в своей функции главы государства. Президенты получили формальный контроль только над своими новыми администрациями56.

Для усиления президентского контроля в странах бывшего СССР избранные президенты активно критиковали формальный вариант законодательного верховенства и стремились ввести новые конституции, закрепляющие модель суперпрезидентства. В поддержку проектов таких конституций президенты ссылались на избирательный характер института президентства и неспособность разрозненного правительства решать задачи переходного периода для построения рыночной экономики и стабильного национального государства. Они утверждали в том числе, что только сильная президентская власть может справиться с насилием и экономическим кризисом после распада СССР.

Их аргументация частично опиралась на традицию сильного государственного конституционализма. Но эта традиция развивалась не так, как на Западе: вместо продвижения к системе разделения властей развитие конституций шло по пути построения государства. Конституции помогали создавать сильное государство, призванное органично объединять народ и правительство в их стремлении к достижению целей коллективного развития57. В историческом ракурсе конституции — и реализация их положений в законодательно-правовых актах и правовых позициях национальных судов региона — представляются направленными на преодоление слабости государ-

56 См.: Partlett W. Separation of Powers Without Checks and Balances: The Failure of Semi-Presidentialism and the Making of the Russian Constitutional System, 1991-1993 // The Legal Dimension in Cold-War Interactions: Some Notes from the Field / ed. by T. Borisova, W Simons. Leiden ; Boston, MA : Martinus Nijhoff Publishers, 2012. P. 105-140.

57 См.: Black J.L. The "State School" of Russian History: A Re-Appraisal of its Genetic Origins (1973) // Jahrbücher für Geschichte Osteuropas. Neue Folge. Bd. 21. 1973. H. 4. S. 509-530, 509. Более подробно об отличительных чертах российской правовой традиции см.: Borisova T. Russian National Legal Tradition: Svod versus Ulozhenie in Nineteenth-Century Russia // Review of Central and East European Law. Vol. 33. 2008. No. 3. P. 295-341, 295.

ства, стремление к централизации и объединению государственной власти58. При таком подходе конституционно сформированное государство имеет иной нормативный смысл59 и для него сильный институт президентства с огромными полномочиями считается необходимым.

4.3. Анализ ситуации в России

В период конституционного становления России в 1992-1993 годах публичные выступления и дебаты создателей Конституции прямо указывали на то, что страна не собиралась создавать конституцию с системой разделения властей. Президент Б. Ельцин со своей командой, напротив, сформировал суперпрезидентский строй, сосредотачивающий власть в руках избранного президента для преодоления сложностей с единством государства и кризисом национальной экономики в тот период.

Во-первых, из дискурса становится ясно, что составители действующей Конституции России отказались от механизма сдержек и противовесов в конституционной системе разделения властей. Ельцин утверждал, что Россия «должна отказаться от копирования американских, французских или других моделей и вернуться к русским корням, чтобы почтить свой собственный демократический опыт»60. Он говорил о том, что новая Конституция России должна принять «новый подход» к организации власти61. Участник российского Конституционного совещания подчеркнул, что в 1958 году во Франции рассматривали две модели правления, а в результате приняли одну новую (смешанную форму правления). Он утверждал, что россияне создают четвёртую модель правления для разрешения возникшей ситуации62.

58 См.: Tsygankov A. P The Strong State in Russia: Development and Crisis. Oxford ; New York : Oxford University Press, 2014. P. 8-9 (describing how Russia needs a type of strong state «that suits the country's economic and social needs»).

59 См.: Partlett W. Separation of Powers Without Checks and Balances: The Failure of Semi-Presidentialism and the Making of the Russian Constitutional System, 1991-1993.

60 Информационный бюллетень «Конституционное совещание». М. : Юридическая литература, 1993. С. 17.

61 Там же.

62 См.: Конституционное совещание: Стенограммы. Ма-

териалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г.

С. Алексеев, один из главных составителей Конституции, описывал новую конституцию как отрицающую любые формы сдерживания парламентом исполнительной власти. «Мы ещё не готовы к парламентской форме. Для этого требуется сложившаяся политическая система, в которой есть сформированные партии, проработанная структура и закрепившиеся правила игры... Вместо этого, — говорил он, — новая конституция призвана закрепить ключевую фигуру в конституции — не царя, а президента». Он продолжил: «Скажу честно, что были включены некоторые русские традиции, потому что Россия — это страна, одной из основ которой является авторитарное государство. Раньше был монарх, теперь — Президент. В общем, с 1918 года мы движемся — не на словах, а на деле — к конституционной монархии»63.

Позднее на Конституционном совещании С. Алексеев пояснил, что конституционная роль российского Президента отличалась от конституционных моделей Запада. Президент России не такой, как о нём пишут в учебниках или представляют в классическом виде. Основополагающая концепция президентства является воплощением высшей власти. Президентство защищает идею независимого и ответственного правительства, сформированного для решения вопросов деятельности правительства. Президентство также обеспечивает работу правительства с региональными органами законодательной власти по созданию единой вертикали власти64.

Он пояснил, что президент является «главой государства». Его ответственность — структурная целостность правительства. Президент принимает меры по обеспечению работы всего аппарата правительства, предотвращает различные виды кризисов и непосредственно руководит работой правительст-ва65. По мнению Алексеева, система являет-

Т. 6: 11 июня 1993 г. М. : Юридическая литература, 1995. С. 48.

63 "No, not a Tsar but a President": interview with S. Alek-seev by Elena Dikun, Megapolis-Express (5 May 1993), 26 // Current Digest of the Post-Soviet Press. Vol. 45. 1993. 2 June. P. 7.

64 См.: Ibid.

65 См.: Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. Т. 1: 29 апреля - 4 июня 1993 г. М. : Юридическая литература, 1995. С. 7.

ся демократической, поскольку основана на народовластии. Это стабильная, сильная, организуемая власть, которая корнями уходит в принцип демократии: народовластие. Народ решает66.

Отвечая на вопрос о том, почему президент не был формально включён в конституционную структуру исполнительной власти, ближайший советник Б. Ельцина А. Собчак (один из наставников В. Путина) удачно резюмировал устройство системы: разделение не на отдельные деревья, а на отдельные ветви, произрастающие из одного и того же ядра, одного и того же ствола67. Президент станет «стволом» государственной власти, от которого будут расти отдельные ветви. Ещё один из основных составителей Конституции С. Шахрай объяснил, что выведение президента за рамки исполнительной власти — способ его усиления: «Президент слабее, когда он глава исполнительной власти...» С. Шахрай также сказал, что дополнительные прерогативы гарантируются «всенародным избранием» президента68.

Обращаясь к гражданам страны перед проведением всенародного голосования по вопросу о принятии Конституции, Б. Ельцин вернулся к своему аргументу о том, что концентрация власти в институте президентства представляла собой демократию: «.Россия — огромное государство, которое занимает значительную часть двух континентов — Европы и Азии. Президент, который избирается всем населением, всеми народами, гражданами всех регионов или, как говорили на Руси — земель, призван олицетворять всю Россию. Быть главным гарантом её единства и нести главную ответственность за страну. Но для этого он должен иметь соответствующие полномочия»69.

66 См.: Там же.

67 Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля — 10 ноября 1993 г. Т. 2: 5, 7 июня 1993 г. М. : Юридическая литература, 1995. С. 382. Анатолий Собчак, профессор Юридического факультета ЛГУ, ставший первым избранным постсоветским мэром Санкт-Петербурга в середине 1991 года.

68 Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля — 10 ноября 1993 г. Т. 12: 18, 19, 21 июня 1993 г. М. : Юридическая литература, 1995. С. 284.

69 "To Adopt the New Constitution Means Saving Russia

from a Repeat of the October Events", Izvestiia (10 De-

Основатели действующей Конституции объясняли отказ от западных моделей необходимостью восстановления в России порядка и проведения экономических реформ. Эта риторика началась довольно рано. В 1992 году Б. Ельцин обратился к законодателю с просьбой возобновить обширные полномочия Президента, ссылаясь на потребность в сильном институте президентства для выживания России как национального государства: «Я сторонник президентской власти. Но не потому, что являюсь президентом, а потому, что убеждён: без этого России не выжить и не подняться. Прежде всего потому, что президент избирается гражданами всего государства. И он олицетворяет его целостность, его единство»70.

Ещё один сторонник Б. Ельцина, А. Венге-ров, также утверждал, что единственная законная конституционная система включает сильного и независимого Президента. Он обосновывал свою мысль тем, что Президент необходим для обеспечения территориальной целостности Российского государства: «Россия всегда нуждалась в сильной исполнительной власти в серьёзные поворотные моменты своей истории. [Если] мы хотим, чтобы Россия была сохранена, а не распалась на удельные княжества, то ей нужна как раз такая власть — как из-за геополитического положения и большой территории, так и из-за этнического состава, который для нас всегда был особой проблемой»71.

В ходе кампании по подготовке референдума С. Филатов, ключевой сотрудник администрации Ельцина, подчёркивал, что суперпрезидентство нужно было России для того, чтобы избежать гражданской войны и распада государства, а также утверждал, что ссылки на международную практику зачастую неуместны в случае России, поскольку она особенная. Когда речь шла о разделении властей — полной изоляции одной ветви власти от другой, он вспоминал историю, которая тогда только произошла (и уже стала истори-

cember 1993), 1 // Current Digest of the Post-Soviet Press. Vol. 45 (49). 1994. 5 January. P. 1-2.

70 Борис Ельцин: если вы развалите президентство — развалите Россию // Известия. 1993. 12 марта. С. 1.

71 Interview by Aleksandr Sidiachko, Megapolis-Express (19 May 1993), 23 // Current Digest of the Post-Soviet Press. Vol. 45. 1993. 9 June. P 4.

ей), но ещё была свежа в памяти, и говорил о том, что ими был выбран путь, противоположный партийной номенклатуре и войне72.

Суперпрезидентская конституция обосновывалась также тем, что была необходима для проведения сложных, болезненных экономических реформ с целью построения рыночной экономики. Ельцин представлял новую суперпрезидентскую конституцию как создающую «эффективную власть», которая «станет опорой правовой системы для экономического благосостояния страны»73. Только путём «преодоления слабости государственной власти» конституция могла обеспечить необходимые существенные преобразова-ния74. Ельцин также пояснил, что сосредоточение народной власти в одном институте, стоящем над остальными, приведёт к возникновению реформистского правительства: «Только опираясь на волю народа, мы сможем укрепить российскую государственность и преодолеть наследие коммунизма, советского прошлого и последствия дуализма власти. [...] Конституция создаёт прочное препятствие конфронтации ветвей власти»75.

В своём интервью Ельцин объяснил важную роль сильного президентства: «В стране, привыкшей к царям или вождям; в стране, где не сложились чёткие группы интересов, не определены их носители, где только-только зарождаются нормальные партии; в стране, где чрезвычайно слаба исполнительная дисциплина, где вовсю гуляет правовой нигилизм, — в такой стране делать ставку только или главным образом на парламент? Да через полгода, если не раньше, люди потребуют диктатора. Такой диктатор быстро найдётся, уверяю вас»76.

72 См.: Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. Т. 18: 8 сентября - 21 октября 1993 г. М. : Юридическая литература, 1996. С. 96.

73 Информационный бюллетень «Конституционное совещание». С. 14.

74 См.: Там же. С. 17.

75 "Boris Yeltsin: The New Constitution will Protect Democracy in Russia", Izvestiia (10 November 1993), 1 // Current Digest of the Post-Soviet Press. Vol. 45. 1993. P. 1-2.

76 "Boris Yeltsin: As President I Have a Greater Stake than

Others Do in Social Stability": interview with Boris Yelt-

sin, Izvestiia (16 November 1993), 1, 4 // Current Di-

gest of the Post-Soviet Press. Vol. 45 (46). 1993. 15 De-

cember. P. 9.

Отрицание конституционного строя западного типа и обосновывающих его принципов присуще не только России. В других постсоветских странах президенты выдвигали похожие аргументы. В Казахстане Президент Н. Назарбаев пояснил, что президент должен действовать как «организатор и арбитр в вопросах взаимодействия всех [трёх] ветвей власти и [обеспечивать] их ответственность перед народом»77. В Беларуси вновь избранный Президент А. Лукашенко заявил, что централизованная президентская власть необходима для усиления реформистского государства и, по его мнению, способна прекратить «бессмысленные битвы» системы сдер-жек и противовесов78. Наконец, в Армении первый Президент Л. Тер-Петросян обосновывал институт сильного президента тем, что это был способ избежать гражданской войны в стране79.

5. Последствия и выводы

Вышеприведённый анализ существенно меняет представление о конституционном строе стран бывшего советского блока. Соответственно, можно сделать ряд выводов относительно конституционного строя, постсоветского региона и сравнительного метода в целом.

5.1. Суперпрезидентство

Во-первых, настоящее исследование помогает понять конституционный строй с суперпрезидентской формой правления — главное отличие многих постсоветских конституций от западных. Постсоветские государства установили такой конституционный строй, при котором предпочтение отдавалось суперпрезидентству перед президентской, парламентской и полупрезидентской моделями. Постсоветские конституционные системы являются

77 Осмысление пройденного и дальнейшее демократическое реформирование общества. См. подробнее: Nurumov D, Vashchanka V. Op. cit. P. 156.

78 Александр Лукашенко считает, что «именно в сильной власти сегодня спасение для нашего государства» (URL: http://naviny.by/rubrics/elections/1996/10/10/ ic_news_623_350127 (дата обращения: 21.05.2018)).

79 См.: Partlett W. The Elite Threat to Constitutional Transitions // Virginia Journal of International Law. Vol. 56. 2016. No. 2. P 407-457, 439-440.

суперпрезидентскими не потому, что президенты обладают обширными неформальными полномочиями или занимают главенствую -щее положение из-за возможностей контроля элит. Они суперпрезидентские потому, что конституция сосредотачивает существенные полномочия в руках президента. В таких системах президенты управляют не только исполнительной властью, но и осуществляют «президентские» полномочия по контролю и координации остальных частей конституционной системы (особенно законодательной власти). Эти полномочия схожи с монархическими в плане надзора за работой государственного аппарата и обеспечения его единства. Соответственно, создатели суперпрезидентства рассматривают конституцию не как документ для разделения институциональной власти, призванный ограничить государственную власть, а как механизм объединения народовластия в лице президента для решения насущных государственных проблем. Система была разработана для преодоления постсоветских проблем распада и слабости государства, однако продолжающееся ослабление государства во многих постконфликтных постсоветских странах свидетельствует о том, что данная конституционная модель не является достаточно успешной.

Этот вывод помогает лучше разобраться в том, как работает конституционное законодательство в данном регионе. Во-первых, это свидетельствует о том, что в постсоветских конституциях конституционный строй не является фикцией80. Централизованная президентская власть в постсоветском регионе стала результатом намеренного формального конституционного устройства, а не свидетельством его провала и перехода к неформальной политике. Постсоветские президенты построили свою власть не только на основе традиционных форм правления сильного лидера или неформального контроля властных элит. Для укрепления президентской власти они скорее опираются на формальные конституционные нормы. Значимая роль этих норм проявляется в важности положения, ограничивающего срок полномочий президента. Президенты нашли несколько путей

80 Cm.: Fruhstopher A. Paradoxes of Constitutional Politics in the Post-Soviet Space // University of Illinois Law Review. 2017. No. 2. P. 767-790.

решения этой проблемы. Многие полностью отменили ограничение срока посредством внесения изменений в конституцию (Казахстан). Другие перешли к сверхцентрализованной парламентской системе, не имеющей жёстких ограничений по срокам (Армения). И последняя стратегия состоит в том, что президент уходит на должность премьер-министра и через два срока возвращается на пост президента (Россия).

Формулировки суперпрезидентских конституций позволяют объяснить судебную практику Конституционного Суда России. В обоснование решений о признании обширных полномочий Президента Конституционный Суд часто ссылается на формальные нормы Конституции об объединяющем и централизующем характере президентства. В одном деле Конституционный Суд рассматривал право Президента издавать «указы и распоряжения», действие которых распространяется «на всю территорию Российской Феде-рации»81. Суд постановил, что положение Конституции о том, что Президент призван «обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», обосновывает все издаваемые указы и распоряжения при условии, что они прямо не противоречат федеральному закону или Конституции82. В другом деле со ссылкой на объединяющую роль Президента «как прямого представителя народа» Суд признал конституционность закона о назначении губернаторов (вместо прямых выборов губер-наторов)83. Такая трактовка противоречит судебной практике западных стран с президентской системой, где суды ограничивают власть президента, осуществляемую посредством исполнительных директив.

Наконец, существование четвёртого типа конституционного строя, называемого суперпрезидентством, также ставит вопрос о наличии сходной формы правления в других частях света. Подобное исследование выходит за рамки настоящей статьи, но должно быть ориентировано на конституционные системы,

81 Статья 90 Конституции Российской Федерации.

82 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года № 11-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2320.

83 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П // Собрание законода-

тельства Российской Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.

в которых избранные президенты имеют прерогативы по надзору за исполнительной властью и контролю за законодательной.

5.2. Полупрезидентство

Проведённый анализ позволяет больше узнать о научной дискуссии относительно роли полупрезидентства при демократическом транзите. Полупрезидентская форма правления редко встречается на постсоветском пространстве, но всё же есть несколько примеров. Так, в 2010 году Кыргызстан фактически отказался от президентской системы и принял полупрезидентскую. Более сбалансированная конституционная структура способствовала более активному конституционному контролю, осуществляемому недавно образованной Конституционной палатой Верховного суда Кыргызстана. Опыт Украины также свидетельствует о том, что полупрезидентская система может увеличить число плюралистических форм правления и уменьшить количество возможностей для закрепления власти за одной из существующих элит.

Эти примеры показывают нечто совершенно противоположное тому, что многие называют полупрезидентством в постсоветском пространстве. Прежде всего, они обеспечивают аргументированную поддержку позиции, согласно которой полупрезидентское правление скорее может привести к политическому плюрализму. В частности, полупрезидентство возникает как такая форма правления, которая может ограничить концентрацию власти посредством устранения президентского контроля за правительством в случае, если президент не контролирует парламентское большинство. Более чёткое понимание классификации форм правления в республиках бывшего СССР показывает, что в постсоветском мире как минимум имеются доказательства того, что в данном контексте вполне возможен «элемент демократии в конституции с "расщеплённым" правлением»84. Это связано с тем, что конституционная система с

84 Hale H.E. The Informal Politics of Formal Constitutions: Rethinking the Effects of "Presidentialism" and "Parliamentarism" in the Cases of Kyrgyzstan, Moldova, and Ukraine // Constitutions in Authoritarian Regimes / ed. by T. Ginsburg, A. Simpser. New York : Cambridge University Press, 2014. P. 218-244, 240.

«расщеплённым» правлением осложняет консолидацию одним патроном полного контроля над элитами. Таким образом, проясняется влияние полупрезидентства на политический плюрализм и демократический режим в других регионах мира.

5.3. Чистота классификации

В настоящей работе приводится ряд важных выводов с точки зрения сравнительно-правовой классификации. Первый вывод состоит в том, что компаративистам, особенно при выходе «за каноны», следует избегать буквалистского подхода к писаным конституциям и изучать «эффект взаимосвязи» различных положений в тексте конституции85. Как видим, положения постсоветских конституций о том, что президент назначает премьер-министра с согласия законодательного органа, становятся весьма условными в свете других положений, позволяющих президенту назначать премьер-министра в одностороннем порядке и распускать законодательные органы в случае неоднократного отклонения представленной им кандидатуры. Аналогичным образом действие права на выражение недоверия ограничивается его взаимосвязью с другими нормами, позволяющими президенту проигнорировать вотум недоверия или в ответ распустить парламент. Следовательно, эффект взаимосвязи может почти полностью лишить смысла отдельные положения конституции.

Суть второго вывода сводится к тому, что компаративистам следует избегать ловушки конвергенции и склонности к рассмотрению зарубежных систем как подобных тем, что знакомы им. Этот момент упускается из виду во многих англоязычных исследованиях, по-свящённых постсоветским конституциям. К примеру, Р. Шарлет в своих работах проявил этот общий подход, когда написал, что конец холодной войны породил один из наиболее «масштабных переносов правовых идей в современной истории права»86. По его словам,

85 Cm.: ScheppelleK.L. The Rule of Law and the Frankenstate: Why Governance Checklists Do Not Work // Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. Vol. 26. 2013. No. 4. P. 559-562.

86 Sharlet R. Legal Transplants and Political Mutations: The Reception of Constitutional Law in Russia and the

конвергенция затронула весь постсоветский мир, и «Конституцию Российской Федерации 1993 года можно считать конституционным эквивалентом европейского Аэробуса, собранного из частей, изготовленных в нескольких странах. Влияние Франции и США особо прослеживается в главе о президенте в российской Конституции»87. Но, как показано выше, каждый конституционный строй действует согласно своей особой логике разделения и ограничения властных полномочий. Комбинация институциональных полномочий и механизмов президентской и полупрезидентской систем (по типу конструкции Аэробуса) способна изменить само разделение власти и привести к появлению совершенно другой системы.

6. Заключение

Подводя итоги вышесказанному, можно отметить, что настоящая работа показывает важность тщательного подхода к классификации. Такой подход проясняет концептуальное понимание конституционного строя, помогает точнее определить сходства и отличия конституционализма в постсоветских и западных странах, а также характер отношений между ними. В результате в постсоветском регионе, отличающемся относительным разнообразием и до сих пор большим числом суперпрезидентских конституций, формируется модель сосредоточения формальных полномочий в институте президентства. В странах этого региона проблемы распада государства и радикальных экономических преобразований остаются ключевыми факторами, обосновывающими такую концентрацию власти.

Однако остаётся открытым вопрос о том, как долго действующее обоснование суперпрезидентства сможет сохранять свою убедительность в свете стабилизации обстановки в регионе. Об этом постоянно говорят в России (как в представительном примере страны рассматриваемого региона)88. В случае же обо-

Newly Independent States // Eastern European Constitutional Review. Vol. 7. 1998. No. 4. P. 59-67, 59.

87 Ibid. P. 64.

88 См.: Дергачев В, МаетнаяЕ. Ходорковский заказал Конституцию // Gazeta.Ru. 2016. 28 April. URL: https://www.gazeta.ru/politics/2016/04/27_a_8200 625.shtml (дата обращения: 19.03.2018).

стрения проблем при централизованной суперпрезидентской власти — крупномасштабной коррупции, сверхперсоналистского правления или непрекращающейся институциональной слабости — станет очевидным, что суперпрезидентство уже не справляется с задачей укрепления государства. И это, в свою очередь, позволит сторонникам более сбалансированной конституционной модели выдвинуть эту модель в качестве более эффективной стратегии укрепления государства.

Библиографическое описание: Партлетт У. Постсоветское суперпрезидентство // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 3 (124). С. 103—123.

Post-Soviet super-presidentialism

William Partlett

Associate Professor, Melbourne Law School, Melbourne, Australia (e-mail: wllllam.partlett@unlmelb.edu.au).

Abstract

This article will argue that the predominant form of constitutional design in the former Soviet republics is not semi-presidentialism. Instead, it is a fourth type of formal constitutional design: super-presidentialism. Super-presiden-tialism is analytically distinct from both presidential and semi-presidential systems for two reasons. First, super-presidential constitutions are not semi-presidential because they give the president final control over the formation and dismissal of the executive-branch government. In the post-Soviet region, presidents have the formal power to make the final decision on both the appointment and dismissal of the prime minister and other executive branch ministers, chair government meetings, and rescind official decisions made by executive branch officials. Second, these constitutions are not presidential because they give the president significant power to supervise and control the legislative branch. In the post-Soviet states, this authority - a result of the pseudo-monarchical, free-standing position of the president as "head of state" and "guarantor of the constitution" - includes the formal presidential power to dismiss the legislature and, frequently, appoint members of the upper house of legislature. This finding is important for two reasons. First, it revises the generally held idea that semi-presidentialism is the primary form of constitutional government in the former Soviet republics. Second, it demonstrates that many post-Soviet states consciously adopted a new constitutional structure that rejects western concepts of divided government. Instead, they adopted a super-presidentialist structure that grants vast formal constitutional power to a president who would then be able to break deadlocks and coordinate a unified state in overcoming post-Soviet challenges.

Keywords

constitutional structure; constitutional classification; comparative constitutional law; super-presidentialism; post-Soviet.

Citation

Partlett W. (2018) Postsovetskoe superprezidentstvo [Post-Soviet super-presidentialism]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 27, no. 3, pp. 103-123. (In Russian).

References

Beranger D., Murry C. (2013) Systems of Government. In: Tushnet M., Fleiner T., Saunders C. (eds.) The Routledge Handbook of Constitutional Law, New York: Routledge Press, pp. 73-84.

Black J. L. (1973) The "State School" of Russian History: A Re-Appraisal of its Genetic Origins. Jahrbücher für Geschichte Osteuropas. Neue Folge, vol. 21, no. 4, pp. 509-530.

Borisova T. (2008) Russian National Legal Tradition: Svod versus Ulozhenie in Nineteenth-Century Russia. Review of Central and East European Law, vol. 33, no. 3, pp. 295-341.

Chirkin V. Е. (1997) Konstitutsionnoepravo zarubezhnykh stran [Constitutional law of foreign countries], Moscow: Yurist. (in Russian).

Chirkin V. Е. (1998) Konstitutsionnoe pravo: Rossiya i zarubezhnyy opyt [Constitutional law: Russia and foreign experience], Moscow: Zertsalo. (In Russian).

Colton T. J., Skach C. (2005) The Russia Predicament. Journal of Democracy, vol. 16, no. 3, pp. 113-126.

Elgie R. (1999) The Politics of Semi-Presidentialism. In: Elgie R. (ed.) Semi-Presidentialism in Europe, Oxford; New York: Oxford University Press, pp. 1-21.

Elgie R., Moestrup S. (2016) Semi-presidentialism in Democracies, Quasi-democracies, and Autocracies. In: Elgie R., Moestrup S. (eds.) Semi-Presidentialism in the Caucasus and Central Asia, London: Palgrave Mac-millan, pp. 1-28.

Engibaryan R. V., Tadevosyan E. V. (2000) Konstitutsionnoe pravo: Uchebnik dlya vuzov [Constitutional law: A book for universities], Moscow: Yurist. (In Russian).

Fish M. S. (1997) The Pitfalls of Russian Superpresidentialism. Current History, vol. 96, no. 612, pp. 326-330.

Fruhstopher A. (2017) Paradoxes of Constitutional Politics in the Post-Soviet Space. University of Illinois Law Review, no. 2, pp. 767-790.

Gardbaum S. (2013) The New Commonwealth Model of Constitutionalism: Theory and Practice, Cambridge: Cambridge University Press.

Hale H. E. (2014) The Informal Politics of Formal Constitutions: Rethinking the Effects of "Presidentialism" and "Parliamentarism" in the Cases of Kyrgyzstan, Moldova, and Ukraine. In: Ginsburg T., Simpser A. (eds.) Constitutions in Authoritarian Regimes, New York: Cambridge University Press, pp. 218-244.

Holmes S. (1994) Super-Presidentialism and its Problems. East European Constitutional Review, vol. 2-3, no. 4-1, pp. 123-126.

Jacobsohn G. J. (2010) Constitutional Identity, Cambridge, MA; London: Harvard University Press.

Kozlova E. I., Kutafin O. E. (2018) Konstitutsionnoe pravo Rossii: uchebnik [Constitutional law of Russia: A textbook], 5th ed., Moscow: Prospekt. (In Russian).

Krasnov M. (2008) Glava gosudarstva: retseptsiya idei "ottsovstva" [The Head of State: The reception of the idea of "paternity"]. Obshchestven-nyenaukiisovremennost', no. 5, pp. 68-79. (In Russian).

Krasnov M. (ed.) (2012) Proekt Konstitutsii Rossii [Draft Constitution of Russia], Moscow: Fond "Liberal'naya missiya". (in Russian).

Krasnov М. A., Shablinskiy I. G. (2008) Rossiyskaya sistema vlasti: treugol'nik s odnim uglom [The Russian system of power: A triangle with one angle], Moscow: Institute of Law and Public Policy. (In Russian).

Levinson D., Pildes R. (2006) Separation of Parties, Not Powers. Harvard Law Review, vol. 119, no. 8, pp. 2311-2386.

Lukashuk A. (2001) Constitutionalism in Belarus: A False Start. In: Zielon-ka J. (ed.) Democratic Consolidation in Eastern Europe. Vol. 1: Institutional Engineering, Oxford, New York: Oxford University Press, pp. 293-318.

Nakashidze M. Semi-Presidentialism in Georgia. In: Elgie R., Moestrup S. (eds.) Semi-Presidentialism in the Caucasus and Central Asia, London: Palgrave Macmillan, pp. 119-142.

Nino C. (1992) The Debate Over Constitutional Reform in Latin America. Fordham International Law Journal, vol. 16, no. 3, pp. 635-651.

Nurumov D., Vashchanka V. (2016) Constitutional Development of Independent Kazakhstan. In: Elgie R., Moestrup S. (eds.) Semi-Presidential-ism in the Caucasus and Central Asia, London: Palgrave Macmillan, pp. 143-172.

Partlett W. (2012) Separation of Powers Without Checks and Balances: The Failure of Semi-Presidentialism and the Making of the Russian Constitutional System, 1991-1993. In: Borisova T., Simons W. (eds.) The Legal Dimension in Cold-War Interactions: Some Notes from the Field, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, pp. 105-140.

Partlett W. (2016) Centralism and Supervision in Armenia and Ukraine. In: Annual Review of Constitution-Building Processes: 2015, Stockholm: International IDEA, pp. 85-98.

Partlett W. (2016) The Elite Threat to Constitutional Transitions. Virginia Journal of International Law, vol. 56, no. 2, pp. 407-457.

Perju V. (2015) The Romanian Double Executive and the 2012 Constitutional Crisis. International Journal of Constitutional Law, vol. 13, no. 1, pp. 246-278.

Rios-Figueroa J. (2007) Fragmentation of Power and the Emergence of an Effective Judiciary in Mexico, 1994-2002. Latin American Politics & Society, vol. 49, no. 1, pp. 31-57.

Roper S. (2008) From Semi-Presidentialism to Parliamentarism: Regime change and Presidential Power in Moldova. Europe-Asia Studies, vol. 60, no. 1, pp. 113-126.

Rose-Ackerman S., Desierto D., Volosin N. (2011) Hyper-Presidentialism: Separation of Powers without Checks and Balances in Argentina and Philippines. Berkeley Journal of International Law, vol. 29, no. 1, pp. 246-333.

Scheppelle K. L. (2013) The Rule of Law and the Frankenstate: Why Governance Checklists Do Not Work. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, vol. 26, no. 4, pp. 559-562.

Sharlet R. (1998) Legal Transplants and Political Mutations: The Reception of Constitutional Law in Russia and the Newly Independent States. Eastern European Constitutional Review, vol. 7, no. 4, pp. 59-67.

Shugart M. S., Carey J. M. (1992) Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge: Cambridge University Press.

Skach C. (2007) The Newest Separation of Powers: Semipresidentialism. International Journal ofConstitutional Law, vol. 5, no. 1, pp. 93-121.

Topornin B. N. (ed.) (1997) Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: Nauchno-prakticheskiy kommentariy [The Constitution of the Russian Federation: Scientific-practical commentary], Moscow. (In Russian).

Tsygankov A. P. (2014) The Strong State in Russia: Development and Crisis, Oxford; New York: Oxford University Press.

Vile M. J. C. (1998) Constitutionalism and the Separation of Power, 2nd ed., Indianapolis, IN: Liberty Fund.