CC BY
73ПОДХОДЫ К ТРАКТОВКЕ ПОНЯТИЙ «КОНТРОЛЬ» И «НАДЗОР» В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Тереханов И.А.
Тереханов Илья Алексеевич - магистрант, кафедра социологии и технологий государственного и муниципального управления, Уральский федеральный университет, г. Екатеринбург
Аннотация: контрольно-надзорные функции остаются одними из базовых функций государства. Контроль и надзор охватывают все сферы деятельности общества. Однако до сих пор существуют противоречия в трактовке и соотношении понятий «контроль» и «надзор». В связи с этим возникают противоречия в законодательстве, которые осложняют процесс применения норм права. Ключевые слова: контроль, надзор, исполнительные органы власти, контрольно-надзорная деятельность государства.
Государственный контроль и надзор остается одной из наиболее важных функций государства вне зависимости от формы правления, особенностей государственного аппарата и способа организации экономических отношений, присущего конкретной стране. Тем не менее, до сих пор нет единой позиции по вопросу соотношения понятий «контроль» и «надзор». Это наблюдается как в научной среде, так и правовом поле.
Прежде чем перейти к разграничению терминов «контроль» и «надзор», необходимо дать определение понятию «контрольно-надзорная деятельность государства» или «государственный контроль (надзор)». В законодательстве РФ отсутствует общее понятие контрольно-надзорной деятельности, однако, проанализировав основные нормативно-правовые акты, затрагивающие данный вопрос, можно резюмировать следующее определение: контрольно-надзорная деятельность государства - это контроль за соблюдением юридическими лицами, предпринимателями, иными должностными, а также физическими лицами законодательства Российской Федерации, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации посредством систематического наблюдения, а также проведения проверок.
Основной проблемой разграничения данных понятий является их существенная схожесть. Приведем наиболее подходящие для нашего анализа трактовки данных понятий. Наиболее близким для нас подходом к понятию «контроль» является подход В.Г. Афанасьева. Он считает, что контроль - это наблюдение и проверка соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам и так далее. Важным аспектом контроля, по его мнению, является выявление несоответствий с управленческими решениями, принятым регламентом и принципами регулирования [1, с. 125].
В свою очередь, для трактовки понятия «надзор» мы выбрали определение В.П. Беляева. Под надзором он понимает форму юридической деятельности уполномоченных субъектов, которая проявляется в совершении ими юридических действий по разрешению на поднадзорных объектах юридических дел. Данные юридические дела возникают в связи с неисполнением или частичным неисполнением законов органами государственной власти и должностными лицами. Целью надзора является обеспечение законности, охрана правопорядка и противодействие правонарушениям. [2, с. 34]
Как было отмечено ранее, до сих пор существуют достаточно серьезные противоречия в трактовке и соотношении данных понятий. Например, Маслов К.В. выделяет три основных подхода к соотношению данных понятий. [3, с. 86]. Первый
подход рассматривает надзор как часть контроля. Данную позицию разделяют, в частности, Конин Н.М. [5, С. 234-236] и Студеникина М.С. [8, с. 18].
Второй подход заключается в отождествлении контроля и надзора между собой. Об этом пишет, например, Л.А. Галанина, отмечая, что схожесть полномочий контрольных и надзорных органов приводит к тому, что в научной литературе, а также правовом поле данные понятия не всегда разграничиваются. [3, с, 22].
Третий подход заключается в выделении контрольной и надзорной деятельности в качестве самостоятельных видов деятельности. Представителем данного подхода является, например, С.Г. Нистратов. По его мнению, надзор заключается в обеспечении соблюдения законности объектом контрольно-надзорной деятельности. В свою очередь контроль рассматривает не только соблюдение законодательства, но также включает оценку целесообразности [7, с. 8].
Кроме того, К.В. Маслов отмечает, что существует разница в объектах контроля и надзора. [6, с. 86]. Объектами надзорной деятельности являются специальные правила. К примеру, противопожарные правила, санитарно-эпидемиологические правила и так далее. В свою очередь, контрольная деятельность касается более широких вопросов деятельности объектов контроля.
На наш взгляд, понятие «контроль» и «надзор» стоит разграничить, однако, стоит учесть, что обычно контрольно-надзорная деятельность государственных органов рассматривается как единый комплекс, в частности такой подход зачастую применяется в правовом поле. Это следует учитывать при рассмотрении законодательных актов и иных правовых документов.
Кроме того, считаем обоснованным мнение Ю.М. Козлова. Он отмечает, что при схожести данных понятий существенное различие заключается в том, что при надзоре объект контрольно-надзорной деятельности не подчинен контрольно-надзорному органу. Следовательно, влияние государственных органов ограничивается возможностью применения административно-принудительных мер. В случае же контроля у контрольно-надзорных органов возможно применение мер дисциплинарной ответственности. [4, с. 209-211]. Таким образом, мы рассматриваем «контроль» и «надзор» как часть целого - в качестве составных частей контрольно-надзорной деятельности.
Список литературы
1. Афанасьев В.Г. Человек. Общество, управление, информация. Опыт системного подхода. М.: Либроком, 2013. 208 с.
2. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. 436 с.
3. Галанина Л.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 184 с.
4. Козлов Ю.М. Административное право / Ю.М. Козлов. М.: Юристъ, 1999. 320 с.
5. Конин НМ. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций / Н.М. Конин. М.: Юристъ, 2004. 559 с.
6. Маслов К.В. О соотношении понятий контроля и надзора // Правоприменение, 2018. № 1. С. 85-90.
7. Нистратов С.Г. Контроль и надзор как гарантии законности (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2012. 33 с.
8. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля) / М.С. Студеникина. М.: Юридическая литература, 1974. 160 с.
