CC BY
638
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
УДК 330.11 C.B. БЕЛОУСОВА
ББК 65.20 зав. лабораторией экономических методов управления
хозяйством отдела региональных экономических и социальных проблем ИНЦ СО РАН, кандидат экономических наук, г. Иркутск e-mail: belousova@oresp.irk.ru
ПОДХОДЫ К РАССМОТРЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА
Дается обзор эволюции взглядов в отношении общественного сектора, краткий анализ теорий, обосновывающих необходимость его существования. На основе одной из теорий предложена группировка определений общественного сектора в широком и узком смысле слова. Дана характеристика этих определений и установлена необходимость понимания многих аспектов функционирования объектов общественного сектора исходя из их роли в воспроизводственном процессе.
Ключевые слова: общественный сектор, общественные блага, функции общественного сектора, структурный подход.
Современные задачи совершенствования государственной политики в отношении всех секторов экономики требуют более четкого определения их масштабов, структуры и специфики. Одним из наиболее крупных и сложных сегментов является общественный, или публичный, сектор, объединяющий государственные и негосударственные, коммерческие и некоммерческие структуры, служащие в большинстве случаев общественным интересам. Современная российская система управления не имеет четко обозначенного субъекта или объекта управления в лице общественного сектора. Главная причина этого — недостаточное теоретическое осмысление данного явления. Термин «общественный сектор» формально не определен и в основном используется как обобщающее определение нерыночного пространства, где рыночные механизмы не функционируют или функционируют неэффективно.
Эволюция взглядов в отношении общественного сектора отражает неоднозначность и крайнюю спорность как понимания, так и структурирования этого феномена. В основе наиболее распространенной классификации секторов экономики лежит теория смешанной экономики А. Шеффле и А. Вагнера.
Согласно их представлениям, одним из видов деления является трехсекторальное выделение основных институтов, которые функционируют в обществе: государственный, коммерческий (или бизнес-сектор) и сектор негосударственных некоммерческих организаций. Существует также точка зрения, согласно которой государственный и некоммерческий сектора экономики могут быть объединены в рамках общественного сектора, формируя собственную структуру, состоящую из трех подсекторов: государственного, добровольно-общественного и смешанного (как взаимосвязь первых двух типов)1.
Современные модели структуры экономики (Фишера-Кларка2, Риддла3) представляют общественный сектор как совокупность сегментов, или секторов, экономики, создающих, как правило, нематериальные блага. Например, в интерактивной модели экономики, предложенной Д. Риддлом, общественный сектор занимает два из пяти секторов: социальные услуги и паблик адми-нистрейшн (образование, государственное управление и др.), решающие воспроизводственные задачи.
Неоднозначность структурного разделения экономики сопряжена и с противо-
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
речивостью теоретических представлений о сущности, причинах формирования и развития общественного сектора. Выделяют по меньшей мере две группы теорий, обосновывающих необходимость существования общественного сектора. Первую группу составляют теории, которые объясняют возникновение сектора негосударственных некоммерческих организаций наличием ситуаций, получивших название провалов рынка. Это направление является наиболее распространенным, в его рамках общественный сектор рассматривается через призму рыночных отношений. С данных позиций общественный сектор представляет собой составную часть рынка, предназначенную только для того, чтобы исправлять его «изъяны»4. Ограниченная роль общественного сектора объясняет требования к его размеру, который в соответствии с правилами «золотой пропорции» должен составлять не более 38% к 62% частного сектора5. Данная теория практически нивелирует все сущностные характеристики общественного сектора, ставя на первое место лишь объемные критерии. Вторую группу составляют теории, которые объясняют возникновение общественного сектора исходя из теории общественного блага6. С этой точки зрения общественный сектор является непосредственно производителем и поставщиком публичных услуг и включает в себя систему
институтов их создания и распределения. Неоднозначность понятия «общественное благо» служит сдерживающим фактором развития этой теории, в то время как важность и актуальность ее безусловны.
Все имеющиеся фрагментарные определения общественного сектора в соответствии с последней теорией можно объединить в две группы, относящиеся к его пониманию в широком и узком смысле. В широком смысле общественный сектор представляет собой область экономики или часть экономического пространства, где в совокупности определяются следующие специфические условия и характеристики:
- общественный сектор удовлетворяет потребности в общественных благах, предоставляемых нерыночным способом, в том числе за счет услуг технологического сегмента государственного управления;
- рынок не действует или частично действует, следовательно, преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности, нерыночный тип организации деятельности;
- общественный сектор, создающий публичные блага, служащие общественным интересам, выполняет наряду с экономическими функциями и целый комплекс равнозначных им специфических функций, включая социальную, институциональную, бюджетную, стабилизирующую и др. (табл. 1).
Таблица 1
Структура функций общественного сектора
Функция7 Содержание функции
Воспроизводственная Обеспечение условий для воспроизводства социального и человеческого капитала
Производственная Создание и распределение общественных благ
Бюджетная Аккумулирование средств для организации производства и распределения общественных благ
Институциональная Генерация, фильтрация и инкубация социально-экономических институтов по воспроизводству общественных благ
Стабилизирующая, антикризисная Обеспечение бескризисного поступательного социально-экономического развития
Консолидирующая Обеспечение взаимосвязанности и единства различных сфер и областей жизнедеятельности общества
Социальная В зависимости от потребностей отдельных групп общества участие в производстве или распределении общественных благ или удовлетворение потребностей в них путем реализации социальной политики
Воспитательная Создание, закрепление и развитие культуры
Финансово-инвестиционная Генерация финансовых потоков для воспроизводства общественных благ
Градообразующая Участие в формировании и развитии городской экономики, местной инфраструктуры, обеспечение занятости жителей данного населенного пункта
С.В. БЕЛОУСОВА
Интересны позиции экономистов, которые рассматривают общественный сектор в широком смысле как совокупность макросистем: государство, общество и экономика, функционирующих в масштабе страны8. Общественный сектор — это институционально оформленная часть национального хозяйства, функционирующая на основе общественной собственности с целью воспроизводства социальных благ.
Еще одним вариантом рассмотрения общественного сектора является представление его как социально-институциональной матрицы экономики, включающей в себя человеческий потенциал, благосостояние, накопление социального потенциала и социальную инфраструктуру. Подобные определения относят рассматриваемый нами объект к классу крупномасштабных систем9, особенностями которых являются размытость границ, тесная взаимосвязь с другими крупномасштабными системами и с окружающей средой, необходимость комплексного характера управления и др.
Целевая направленность общественного сектора заключается в обеспечении процесса воспроизводства общественных благ. Реализация функций производства, распределения и обмена общественных благ возможна только путем достижения взаимосвязанности и системности всех элементов, входящих в данный сектор. При этом роль и границы входящих в них объектов и их действий должны быть однозначно определены в связи со спецификой производства общественных благ.
Общественный сектор является единым пространством существования различных процессов и явлений по воспроизводству общественных благ, где объединяются многочисленные элементы материальной и нематериальной жизнедеятельности общества. Общественный сектор объединяет объекты и явления, относящиеся к различным областям человеческой жизнедеятельности:
- благосостояние человека и общества, формирующее потребности в общественных благах;
- материальные и институциональные объекты по созданию общественных благ, включая производственные, территориальные и др.;
- отношения и механизмы в процессе воспроизводства общественных благ, включая действие системы государственного, общественного и иного регулирования.
Соответственно, общественный сектор может быть представлен как совокупность следующих подсистем, каждая из которых обладает сложной структурой: общество и его организация, формирующие условия воспроизводства общественных благ; подсистема потребления общественных благ; подсистема производства общественных благ (рис.).
Подсистема: общество и его организация
Государственная система управления Социальный капитал Институциональная система
Подсистема: потребления
Человеческий капитал Качество жизни и его уровень Система социальных прав и их обеспечение
Подсистема: производства
Общественные блага Предприятия и учреждения Материальные объекты и ресурсы
Общественный сектор как совокупность подсистем
Важное значение в связи с системностью понимания общественного сектора следует придать необходимости выделения всех его элементов с целью выявления условий выполнения соответствующих функций. Несмотря на распространенность широкого подхода к пониманию общественного сектора, его дальнейшее изучение фокусируется только на подсистеме производства, часто без учета взаимосвязи с иными входящими в общее представление элементами, тем самым ограничивая рассмотрение условий и перспектив развития данного сектора.
Кроме того, сложность и масштабность последнего не позволяют дать его лаконичное определение и в рамках подсистемы производства, что ограничивает рассмотрение общественного сектора только финансовым или нормативным подходом, в то время как наблюдается множественность его интерпретаций, раскрывающих этот феномен в узком смысле (табл. 2).
Использование структурного подхода при рассмотрении подсистемы производства позволяет установить основные составляющие этого многомерного явления. Каждый из
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
Таблица 2 Определение общественного сектора в узком смысле
Подход Определение
Продуктовый (производственный) Хозяйственная система, осуществляющая выпуск продукции или оказание услуг, относящихся к категории публичных или общественных
Организационный Сеть организаций и учреждений, обеспечивающих общественными благами
Ресурсный Совокупность материальных и нематериальных ресурсов, находящихся в распоряжении государства или иных субъектов — поставщиков общественных благ
Финансовый Совокупность общественных доходов и расходов, включающих как государственное конечное потребление, так и трансферты
Нормативный Собственность, находящаяся под контролем государства
Социальный Сфера тесного взаимодействия общества и государства, или социальная сфера
Управленческий Наиболее крупная корпоративно-сетевая технологическая часть государственной системы управления
структурных элементов представляет собой лишь односторонний вариант рассмотрения общественного сектора, что, безусловно, необходимо для осознания разнообразия и специфики его проявления.
Последующее изучение общественного сектора, трактуемого в узком смысле слова, требует осознания масштаба и специфики каждого из сегментов рассмотрения. Выделенные подходы к пониманию сущности общественного сектора, в свою очередь, детализируют и частные критерии анализа объекта в зависимости от их функциональной специфики.
В современном мире общественный сектор рассматривается в рамках только финансовой парадигмы, доказывающей необходимость установления оптимального объема государственных расходов в размере 18-21% ВВП10. Поиск способов сокращения непосредственного государственного участия в экономике признается всеми направлениями экономической науки как первоочередной11, после чего интерес к иному ракурсу понимания объема и роли общественного или государственного сектора полностью теряется.
С нашей точки зрения, только сбалансированность всех позиций рассмотрения общественного сектора может быть путем решения многочисленных вопросов, касающихся в том числе размеров государственного сектора как основного элемента общественного сектора и др. Главным же вопросом является характер функционирования общественного сектора, его вклад в
реализацию функций по воспроизводству общественных благ в различных трактовках его понятия.
Примечания
1 Сергиенко Н.В. Общественный сектор как отражение смешанной экономики // Региональная экономика и управление. 2006. № 03 (7) // http:// region.mcnip.ru/modules.php?name = News&file = article&sid =103.
2 Котилко В.В., Морозова Л.С., Орлова Д.В. Сфера услуг и проблемы занятости населения / под ред. В.Ю. Морозова. М., 2001.
3 Riddle D.I. Service-led growth // The role of the service sector in world development. N.Y., 1986.
4 Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: учеб. М., 1996. С. 30.
5 Прангишвили И. Об эффективности управления сложными социально-экономическими системами / / Общество и экономика. 2005. № 9; Балацкий Е., Ко-нышев В. Роль государственного сектора в построении «новой экономики» / / Там же. 2004. № 2.
6 Данная теория может рассматриваться как продолжение предыдущей, поскольку одним из «изъянов» рынка являются общественные блага.
7 Клейнер Г., Петросян Д., Беченов А. Еще раз о роли государства и государственного сектора в экономике // Вопросы экономики. 2004. № 4. С. 366.
8 Введение в институциональную экономику: учеб. пособие / под ред. Д.С. Львова. М., 2005.
9 Цвиркун А.Д. Синтез и управление развитием структур крупномасштабных систем. Крупномасштабные системы: моделирование развития и функционирования. М., 1990.
10 Илларионов А., Пивоварова Н. Размеры государства и экономический рост // Вопросы экономики. 2003. № 9. С. 42.
11 Бажанов В.А. Государственное регулирование экономики: учеб. пособие для вузов. Новосибирск, 2005. С. 24.
