CC BY
26УДК 334.01
Власова Т.Е.
студентка магистратуры Финансово-экономического факультета ФГОБУ ВО Финансовый университет при Правительстве РФ (Россия, г. Москва)
Григорьев В.В.
д.э.н., профессор ФГОБУ ВО Финансовый университет при Правительстве РФ (Россия, г. Москва)
ПОДХОДЫ К КЛАССИФИКАЦИИ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Аннотация: в данной статье автор рассматривает различные подходы к классификации форм взаимодействия публичного и частного партнеров в рамках реализации инфраструктурных проектов, дает краткую характеристику основных форм государственно-частного партнерства, а также описывает достоинства и недостатки наиболее распространённых форм взаимодействия для основных стейхолдеров.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессия, контракт на управление, частная финансовая инициатива, государственные закупки
В современном мире государственно-частное партнерство является наиболее эффективным методом реализации крупных социально-значимых инфраструктурных проектов. Мировая практика насчитывает достаточно большое количество форм взаимодействия публичного и частного партнеров, которые используются при реализации широкого спектра проектов в разных областях. В данной статье автором рассмотрены различные подходы к классификации форм взаимодействия в рамках ГЧП, а также проведен сравнительный анализ достоинств и недостатков некоторых форм взаимодействия.
В экономической теории представлено значительное количество трактовок понятия государственно-частного партнерства. Варнавский В.Г. приводит определение ГЧП в широком и узком смыслах. Под ГЧП в широком смысле понимается система отношений государства и бизнеса, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития. В узком смысле, под ГЧП понимаются конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности [1]
Основными нормативными актами, регулирующими взаимодействие публичного и частного партнеров в Российской Федерации, являются:
1) Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ.
2) Федеральный закон "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 13.07.2015 N 224-ФЗ.
3) Федеральный закон "О концессионных соглашениях" от 21.07.2005 N 115-ФЗ.
Необходимо принимать во внимание, что и государственные закупки, и концессионные соглашения считаются формами ГЧП. Поэтому, говоря о проектах ГЧП в России, необходимо уточнять каким нормативным актом регулируется это взаимодействие. В рамках данного исследования концессии и госзакупки рассматриваются именно как отдельные виды ГЧП.
К основным принципам государственно-частного партнерства относятся долгосрочный характер взаимоотношений (более 3 -х лет), разделение рисков и ответственности за реализацию проекта между государством и частным партнером, а также в отличии от системы государственных покупок полное/частичное финансирование проекта за счет частного партнера [2].
В Рекомендациях по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах РФ подготовленных МинЭкономРазвития совместно с Центром развития государственно-частного партнерства приводится следующая классификация форм ГЧП (рис. 1)[3].
Формы ГЧП 1
С точки зрения H правовой базы H С точки зрения источников доходов С точки зрения права В собственности 1 С точки зрения функции частной 1
по проекту 1 стороны ь_
Концессия, инвестиционный договор, контракты на управление
Рисунок 1. Классификация форм ГЧП, разработанная МинЭкономРазвития и Центром развития государственно-
частного партнерства
Всемирный Банком также была разработана классификация моделей государственно-частного партнёрства (рис. 2)[4]. Основным критерием для классификации форм взаимодействия частного и публичного партнера согласно подходу Всемирному Банку является степень вовлеченности в проект частного партнёра. Не смотря на простоту данной модели ее недостатком является то, что классификация ведется только по одному критерию. В силу этого существенно отличающиеся по структуре финансирования и порядку взаимодействия партнеров модели попадают в одну группу.
За счет средств бюджета или выручки от оказани услуг населению
ВОТ, BLOT
BOOT, DB
Рисунок 2. Классификация моделей государственно-частного партнерства, разработанная Всемирным Банком Все виды ГЧП находят применение на практике, и могут существенно различаться не только по уровню вовлеченности в процесс частного партера (как в рассмотренной классификации Всемирного Банка), но и по уровню риска возложенного на частный сектор. Канадский совет по государственно-частному партнёрству приводит классификацию моделей ГЧП в зависимости от вовлеченности и риска частного партнера (рис. 3), [5]. р • ^ Sector
Рису]£^|-моделей в!а и \ iPiHfiTO rBhiipT но го па ртнс ро вГ(^а^адсш^о со вста по ГЧП
В П\ кивиди BL пи Ги1_\ JipCTBCHHU-4dU HU M\ Iltl|JI HL|JL I BU. LU UdHHUAl Экинимической И LUUHd.lbHUr "
Г operates assets' [_I_' __I Operates asset!
комиссии для
Build - Own - Operate
Build - Own - Operate - Transfer
Build - Own - Transfer
Design - Build - Finance- Maintain - Operate
Design - Build - Finance
Design - Build - Operate
Lease - Develop - Operate
Build - Finance - Maintain
Build - Finance
Operate - Maintain
Design - Build
Уровень вовлеченности частного партнера
e
Азии и Тихого океана (ЭСКАТО), все модели взаимодействия публичного и частного партнеров разделены на 5 групп[6] :
1) Контракты на поставку и управление (Supply and management contract);
2) Контракты «под ключ» (Turnkey);
3) Концессии (Concession);
4) Договор аренды (Affermage/Lease contract)
5) Частная финансовая инициатива или частное владение активами
Контракты на поставку и управление, а также контракты «под ключ» являются квази-формами ГЧП, так как заключаются на небольшой срок (до 5 лет). В РФ для реализации таких проектов наиболее часто применяется механизм государственных закупок, так как он наиболее прост в реализации.
Контракты на управление и арендные договоры (Management and lease contract) или договоры аренда с инвестиционными обязательствами, являются одной из привлекательных форм взаимодействия публичного и частного партнеров, т.к. позволяют бизнесу получить во временное управление объекты, являющиеся государственной собственностью.
Чаще всего аренда недвижимости является чисто коммерческой сделкой, не имеющей ничего общего с ГЧП. Для того чтобы считать данный вид партнерства формой ГЧП необходимо, чтобы соглашение соответствовало следующим требованиям:
1. Объект аренды должен являться государственной или муниципальной собственностью.
2. Арендодатель должен выступать публичный партнер, а арендатором - юридическое лицо;
3. Срок договора - не менее 3 -х лет;
4. Объект аренды обладает признаками общественной инфраструктуры;
5. В договоре прописано обязательство арендатора внести улучшения в объект аренды за счет собственных или привлеченных средств.
Примером эффективного взаимодействия публичного и частного партнера с использованием арендного договора с обременением может быть программа «Рубль за метр» реализуемая Правительством Москвы. По условиям договора арендатор обязуется полностью отреставрировать объект, являющийся муниципальной собственностью, и получает данный объект в аренду на 49 лет по символической ставке 1 рубль за кв. м. в год. [7].
Концессионные соглашения (Concession). Согласно ФЗ 115 от 21.07.2005: «По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (...), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности». Концессионные соглашения являются одной из наиболее распространенных форм ГЧП, в Таблице 1 систематизированы достоинства и недостатки данной модели взаимодействия публичного и частного партнеров.
Таблица 1
Достоинства и недостатки концессионных соглашений
Достоинства Недостатки
Для публичного партнера 1) Привлечение внебюджетных средств для строительства, реконструкции и эксплуатации дорогостоящих объектов 2) Использование управленческого опыта, технологий и профессиональных компетенций частного партнера для реализации современных инфраструктурных проектов 3) Риски по реализации проекта полностью перекладываются на частного партнера. 4) Обеспечение эффективного использования муниципального имущества 1) Ограниченный перечень потенциальных концессионеров 2) Ограниченные и изменчивые доходы муниципалитетов недостаточны для предоставления гарантий исполнения. 3) Финансовые расходы на подготовку проекта (для организации тендера) ложатся на публичного партнера. 4) Недостаток квалифицированных специалистов в сфере муниципального управления для заключения и сопровождения концессионного соглашения
Для частного партнера 1) Временный переход государственной собственности под частное управление (альтернатива приватизации) 2) Невмешательство государства в текущую хозяйственную деятельность концессионера 3) Возможность долгосрочного размещения инвестиций под гарантии муниципальных властей 1) Концессионер создает объект полностью за свой счет, не получая со стороны концедента никакой платы. 2) Финансовые затраты частного партнера возмещаются только за счет использования созданного объекта. 3) Невозможность залога объекта соглашения
Для проекта в целом 1) Наличие определенной практики реализации концессионных контрактов на региональном уровне 2) Отсутствие ограничений по участию иностранных юридических лиц 3) Получение обществом более качественных услуг 4) Четкая правовая схема взаимодействия участников Проекта 1) Недостаточная степень гибкости и динамичности
В рамках концессионных соглашений реализуются проекты, предполагающие строительство с нуля (green field projects). Данная форма взаимодействия предполагает, что частный партнер берет на себя обязательство по строительству и эксплуатации нового инфраструктурного объекта в течение периода времени, указанного в контракте. После истечения действия договора объект может быть возвращен государству, если это предусмотрено условиями договора.
Частичная приватизация активов (divestiture), также является формой Частной финансовой инициативы (PFI), в рамках которой частный партнер приобретает часть пакета акций предприятия, находящегося в собственности публичного партнера. Управление предприятием может переходить к частному партнеру, либо оставаться за государством.
В классификации Государственно-частного консультативного фонда по инфраструктуре (PPIAF) все формы ГЧП разделены на 4 группы, отличающихся степенью вовлеченности / свободы частного партнёра. 1 группа - соглашения в формате традиционных государственных закупок (Design-Build, Desing-Bid-Build). 2 группа - соглашения формата «Строительство-эксплуатация-передача» (Build-Operate-Transfer, Design-Build-Operate-Transfer, контракты «под ключ»). 3 группа - договоры концессии (Build-Own-Operate-Transfer). 4 группа - соглашения формата «Строительство-владение-эксплуатация».
5
По правовой базе
По степени вовлеченности частного партнера
По уровню риска част ного партнера
По переходу права собственности
По источнику финансирования проекта
По источнику дохода проекта
По уровню публичного партнера
По инициатору проекта
По направлению реализации проекта
шикая
шикни
Контракт (44 ФЗ)
Государственные закупки
Design - Build / Operate - Maintain
Контракт на управление
Контракт на управление
Build - Finance / Build - Finance -Maintain
Инвестиционный
договор
Договор аренды лизинга
Lease - Develop -Operate / Design -Build - Operate
Концессионное соглашение
Концессии I ВОТ IDBOT/BOOT
DBF/DBFOM
Соглашение о ГЧП (224 ФЗ)
Частичная /
полная приватизация
вот/воот/ воо
Публичный партнер полностью владеет объектом
Объект передается во временное пользование частному партнеру
Часглгчная / по лная приватизация объекта
За счет средств частного партнера
Бюджетная финансовая поддержка
Выпуск акций (проектной компании)
Выпуск облигация
Смешанное финансирование
высокая
высокий
Бюджетные ассигнования в пользу частного партнера Выручка от реализации продуктов / оказания усуг
Муниципальные власти Региональные власти Федеральные власти
Государственная инициатива Частная инициатива
Инфраструктурные проекты (строительство / реконструкция) Проекты в сфере услуг (поддержка малообеспеченных слоев населения, здравоохранение, маикешнговые проекты и т.д.)
Рисунок 5. Классификация ГЧП (авторская разработка)
Данная классификация также не отражает все многообразие форм реализации проектов в рамках ГЧП.
На основании изученных подходов к классификации форм ГЧП автором была разработана собственная модель (рис. 5.), в которой модели взаимодействия публичного и частного партнеров классифицируются по 9 признакам, тем самым показывается многообразие форм ГЧП. Данные признаки являются основными характеристиками ГЧП:
1. Правовая база (нормативный-документы, которые узаконивают отношения публичного и частного партнеров);
2. Степень вовлеченности частного партнера;
3. Уровень риска частного партнера;
4. Переход права собственности на объект построенный / реконструированный в рамках проекта;
5. Источник финансирования проекта
6. Источники дохода проекта;
7. Уровень публичного партнера;
8. Инициатор проекта;
9. Направление реализации проекта.
Данная классификация позволяет оценить многогранность форм взаимодействия публичного и частного партнеров и может быть использована при разработке подходов к оценке эффективности различных форм ГЧП.
На сегодняшний день мировая практика государственно-частного партнерства насчитывает большое количество форм и моделей взаимодействия. Они существенно отличаются функциями, возлагаемыми на публичного и частного партнеров, а также подходами к организации финансирования и распределению рисков проекта. Однако, все формы находят применение при реализации различных инфраструктурных проектов, это говорит о том, что при подготовке и структурирование проектов в рамках государственно-частного партнерства необходимо глубоко изучать достоинства и недостатки различных моделей, и влияние, которое они могут оказать на результат конкретного проекта.
Список использованной литературы:
1. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев. - М.: Издательский дом Государственного университета - Высшей школы экономики, 2010.
2. Никонова И.А. Проектный анализ и проектное финансирование. И.А. Никонова. - М.: Альпина Паблишер, 2012. - 154 с.
3. Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. Центр развития государственно-частного партнерства. - М., 2013.
4. Официальный сайт Информационного центра по правовым вопросам государственно-частного партнерства при Всемирном Банке. https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/agreements
5. The Canadian Council for Public-Private Partnership https://www.pppcouncil.ca/web/Knowledge Centre/What are P3s /Definitions Models/web/P3 Knowledge Centre/About P3s/ Definitions Models.aspx?hkey=79b9874d-4498-46b1-929f-37ce461ab4bc
6. Официальный сайт Экономической и социальной комиссий для Азии и Тихого океана https://www.unescap.org/sites/default/files/ppp guidebook.pdf
7. Инвестиционный портал города Москвы https://investmoscow.ru/calendar-of-events/2018-08/02/predstaviteh-biznesa-zainteresovalis-gchp-proyektami-moskvy/
