CC BY
92
ограничения на прием жалоб к рассмотрению и предлагают Российской Федерации по каждому делу доказывать, что заявитель не только имел право обращаться со своими жалобами в органы ФСИН России, прокуратуры, суда, других контролирующих деятельность УИС организаций, но и активно пользовался таковым правом.
Имея это в виду, данное положение активно используют заявители и их защитники, которые начинают обращаться в национальные судебные и правоохранительные инстанции только после принятия их жалобы к рассмотрению ЕСПЧ.
Учитывая, что решение о приемлемости жалобы рассматривается Судом в течение длительного времени, позднее об-
ращение к национальным инстанциям не позволяет провести объективной, полной и всесторонней проверки обращений.
Указом Президента Российской Федерации от 20.03.2007 № 370 обеспечение деятельности Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, ранее осуществляемое Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, возложено на Министерство юстиции Российской Федерации.
Соблюдение прав человека, уважительное отношение к достоинству осужденных являются важными факторами успешной реализации поставленных перед УИС задач. ф
майор внутренней службы А. в. кНСЕДЕв, старший ревизор контрольноревизионного отдела ГУФСин россии по нижегородской области
подготовка, порядок
НАЗНАЧЕНИЯ
И проведения РЕВИЗИИ
Ведомственный финансовый контроль - это контроль за финансовой деятельностью организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему России, в рамках которой созданы контрольно-ревизионные органы. Основной формой финансового контроля в учреждениях УИС является ревизия финансовой и хозяйственной деятельности.
Весь процесс документальной ревизии можно разделить на четыре основных этапа [1] (см. рис. 1): Первый этап - подготовка к проведению ревизии - совпадает с изданием и выдачей предписания на право ее проведения, которое подписывается начальником территориального органа или лицом, исполняющим его обязанности, и заверяется печатью органа ФСИН России (п. 11 Инструкции по проведению ревизий (проверок) финансово-хозяйственной, производственной, предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений и органов ФСИН России, утвержденной приказом Минюста России от
30.09.2008 № 217 (далее -приказ Минюста России от
30.09.2008 № 217)).
ОРГАНИЗАЦИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Рис. 1. Схема проведения ревизии
во Ведомости уголовно-исполнительной системы № 12 - 2012 [email protected] www.orfsin.ru
Предписание - это документ, выдаваемый руководителем учреждения или органа УИС (лицом, исполняющим его обязанности) подчиненным работникам для удостоверения предоставленных им служебных прав и возложенных на них обязанностей по отдельным направлениям деятельности. Оформляется на соответствующем бланке с угловым штампом (п. 79 Инструкции по делопроизводству в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, утвержденной приказом ФСИН России от 10.08.2011 № 463).
До 5 сентября 2011 года предписание следовало регистрировать в подразделении делопроизводства (п. 44 Инструкции по делопроизводству в Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденной приказом Минюста России от
16.08.2007 № 166).
В предписании необходимо указать наименование объекта ревизии (проверки), ревизуемый период и срок проведения ревизии (проверки) (абз. 2 п. 8 Положения о ведомственном финансовом контроле в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденного приказом ФСИН России от
11.08.2005 № 712 (далее - приказ ФСИН России от 11.08.2005 № 712)), который не может превышать 30 дней (продление допускается не более чем на 10 дней) (п. 12 приказа Минюста России от
30.09.2008 № 217). Также в предписании может оговариваться право ревизора на привлечение к отдельным проверкам работников территориального органа и ревизуемого подразделения (абз. 2 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712; абз. 1 п. 10 приказа Минюста России от
30.09.2008 № 217).
Порядок привлечения сотрудников отделов и служб территориального органа в целях комплексного проведения ревизии определяется его руководите-
лем. Ф.И.О. привлекаемых сотрудников следует указывать в предписании, что на практике неудобно, так как неизвестно, смогут ли именно они участвовать в ревизии. Например, начальник отдела, сотрудник которого привлекается к ревизии, решил, что на второй неделе ревизии он командирует на три дня Л. Б. Каменева, но он заболел и приходится направить Г. Е. Зиновьева, а в предписании уже стоит фамилия Л. Б. Каменева. Следовательно, для привлечения данных сотрудников необходимо оформить рапорт начальника контрольно-ревизионной службы с резолюцией руководителя территориального органа и направить в соответствующие отделы под роспись. Руководители отделов при этом самостоятельно решают, когда и на какой срок командировать своего сотрудника с учетом установленных сроков ревизии. Основанием для выезда таких сотрудников будет рапорт и служебное задание (п. 10, 36 Инструкции об организации служебных командировок работников уголовно-исполнительной системы на территории Российской Федерации, утвержденной приказом ФСИН России от
01.07.2009 № 282 (далее - приказ ФСИН России от 01.07.2009 № 282)).
Для проведения ревизии (проверки) ревизор разрабатывает задание на проведение ревизии (проверки), необходимость в его составлении вытекает из п. 17 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712, где определена структура акта ревизии и указания ГУИН Минюста России от 09.06.1999 № 18/42-304 «О задании на проведение ревизий в подразделениях УИС Минюста России», где раскрыта форма задания. К тому же, задание на проведение ревизии выполняет роль «служебного задания», которое оформляется на каждый выезд сотрудника в командировку (п. 6, 26 Положения об особенностях направления работников в служебные
ОРГАНИЗАЦИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
командировки, утвержденного постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 № 749; п. 36 приказа ФСИН России от
01.07.2009 № 282). Косвенно это подтверждает абз. 5 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712, где сказано, что ревизором исходя из инструкции по проведению ревизии (утвержденного служебного задания) составляется конкретный план, хотя форма задания на проведение ревизии (проверки) не совсем соответствует унифицированной форме (ф. Т-10а), предусмотренной п. 1 Указаний по применению и заполнению форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, утвержденных постановлением Госкомстата России от 05.01.2004 № 1.
После того как ревизор составил задание на проведение ревизии, необходимо разработать подробный план, который утверждается руководителем территориального органа ФСИН России, назначавшего ревизию (проверку) (п. 14 приказа Минюста России от 30.09.2008 № 217). Он же проводит инструктаж ревизора о порядке проведения ревизии (проверки), проверяет готовность к работе, обращает внимание на особенности ревизуемого подразделения и перечень вопросов, подлежащих внимательной проверке, способ проведения ревизии, сроки сообщения руководству о промежуточных ее результатах (абз. 7 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712). На практике инструктажи начальниками территориальных органов не поводятся, их производят руководители контрольно-ревизионных служб.
В плане проведения ревизии (проверки) указываются объекты и периоды проверки, привлеченные исполнители и сроки выполнения (абз. 5 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712). Члены ревизионной группы знакомятся с планом под роспись (абз. 2 п. 14 приказа Минюста России от 30.09.2008 № 217).
План ревизии представляет собой документ, подтверждающий полномочия по проверке именно тех вопросов, которые поименованы в нем. В случае если ревизор запрашивает для проверки документы, не относящиеся к вопросам, указанным в плане, должностные лица имеют право отказать в предоставлении таковых. Но при этом в абз. 6 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712 имеется следующая норма: после изучения на месте особенностей деятельности и данных бухгалтерской отчетности, а также исходя из вскрытых в процессе ревизии (проверки) нарушений ревизор вправе вносить в план соответствующие изменения. Не совсем понятно, как это право реализовать на практике, ведь утвердить изменения в плане должен руководитель, назначивший ревизию (проверку).
При подготовке к проведению ревизии (проверки) участники ревизионной группы должны изучить: план ревизии (проверки); нормативные правовые акты по теме ревизии (проверки); бухгалтерскую и статистическую отчетность, другие документы, характеризующие деятельность проверяемого учреждения или органа ФСИН России; документы предыдущих ревизий (проверок) (п. 15 приказа Минюста России от 30.09.2008 № 217).
Второй этап - неотложные ревизионные действия, которые выражаются в том, что по прибытии в ревизуемое подразделение руководитель ревизионной группы (ревизор) предъявляет начальнику учреждения предписание на проведение ревизии (проверки) (п. 16 приказа Минюста России от 30.09.2008 № 217), справки о допуске (п. 17 приказа Минюста России от
30.09.2008 № 217), по требованию предъявляет служебное удостоверение (абз. 3 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712), знакомит с планом проведения ревизии (проверки), представляет участников ревизионной группы, информиру-
ет о порядке и сроках проведения ревизии (проверки), решает организационнотехнические вопросы: согласовывает привлечение к проверкам соответствующих работников ревизуемого подразделения, определяет список начальников соответствующих служб, ответственных за представление запрашиваемой документации (справок, объяснений), согласовывает место проживания и порядок приема пищи. Также руководитель ревизионной группы совместно с руководителем ревизуемого подразделения определяет режим работы служб на период ревизии (проверки) (абз. 10 п. 8 приказа ФСИН России от
11.08.2005 № 712) - естественно, в сторону увеличения рабочего времени.
Законность привлечения ревизором (при согласовании с администрацией) к работе за пределами нормальной продолжительности рабочего времени (сверхурочные) и к работе в выходные и нерабочие праздничные дни вызывает сомнения. Во-первых, это нарушает установленные в каждом учреждении правила внутреннего трудового распорядка (ст. 91, 100, 189 Трудового кодекса РФ), во-вторых, согласно указанию ГУИН Минюста России от 25.11.2002 № 18/54-664 привлечение сотрудников к сверхурочной работе по инициативе администрации допускается только в исключительных случаях, определенных ст. 99 ТК РФ (сверхурочная работа при производстве ревизии (проверки) к таким случаям не относится). В-третьих, сверхурочную работу и работу в выходные (праздничные) дни необходимо оплачивать, что создает дополнительные затраты бюджетных средств на оплату труда. В-четвертых, в п. 8 Инструкции Минфина СССР, Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 07.04.1988 № 62 «О служебных командировках в пределах СССР» (применяется в части, не противоречащей ТК РФ) предусмотрено, что на работников (ревизоров), находящихся в команди-
ровке, распространяется режим рабочего времени и отдыха тех учреждений, в которые они командированы.
По окончании представления и согласования порядка работы ревизор может проверить наличие хранящихся у руководителя учреждения учтенных дубликатов ключей в опечатанных кассирами пакетах или шкатулках.
К неотложным ревизионным действиям также относится снятие денежных остатков в кассе руководителем ревизионной группы (ревизором). В необходимых случаях может производиться и проверка материальных ценностей, хранящихся на складах. В период проведения ревизии при необходимости могут производиться повторные проверки кассы и инвентаризации (абз. 12 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712).
Руководитель ревизуемой организации обязан предоставить необходимое помещение, оргтехнику, канцелярские принадлежности, обеспечить ревизоров необходимым автотранспортом в служебных целях, услугами связи (абз. 24 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712). Последнее очень важно, поскольку работа в помещении без телефона создает дополнительные трудности и снижает оперативность работы.
В случае препятствий со стороны руководителя ревизуемой организации руководитель ревизионной группы сообщает об этом руководителю органа, назначившего ревизию.
Третий этап - проведение документальной ревизии. Подразделяется на две стадии:
В стадии общего исследования руководитель ревизионной группы (ревизор) знакомится с вводной документацией, регистрами бухгалтерского (бюджетного) учета, производственными отчетами с целью выявления сомнительных операций, требующих детального исследо-
ОРГАНИЗАЦИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
вания, - то есть определяет объем и состав контрольных действий по каждому пункту плана, а также методы, формы и способы проведения таких контрольных действий (п. 18 приказа Минюста России от 30.09.2008 № 217), распределяет членов комиссии с учетом их профессиональных качеств и должностных уровней по конкретным участкам работы, производит инструктирование об их обязанностях, порядке взаимодействия, о намечаемых к проверке структурных службах (абз. 8 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712).
При распределении обязанностей руководитель ревизионной группы может руководствоваться Методическими рекомендациями по распределению обязанностей среди членов комплексных бригад при проведении документальных ревизий финансово-хозяйственной деятельности подразделений УИС, утвержденными ГУИН Минюста России от 01.10.2000 № 18/54-49.
При отсутствии или запущенности бухгалтерского (бюджетного) учета на ревизуемом объекте ревизор составляет об этом акт и приостанавливает проведение ревизии. Руководитель ревизионной группы докладывает непосредственному начальнику и руководителю, назначившему ревизию, с целью принятия решения.
Ревизия продолжается по окончании работ по восстановлению учета. Ревизорам запрещается принимать участие в восстановлении бухгалтерского учета ревизуемого подразделения [2].
Если в ходе ревизии возникает ситуация, когда ревизору, предъявившему предписание на право проведения ревизии, должностным лицом проверяемого объекта отказано в допуске на проверяемый объект (участок), предоставлении необходимой для проверки информации, а также в случае задержки с ее предоставлением ревизор составляет и доводит до
сведения должностного лица и руководителя проверяемого объекта акт об отказе в допуске на объект (участок) или в предоставлении информации с указанием даты, времени, места, данных должностного лица, допустившего противоправные действия, и иной необходимой информации.
Акт оформляется в двух экземплярах и подписывается руководителем группы или ревизором. Один экземпляр акта передается под расписку руководителю проверяемого объекта или его вышестоящему должностному лицу.
Если в течение суток после передачи акта требования руководителя группы (ревизора) не выполняются, он обязан незамедлительно доложить непосредственному начальнику и руководителю, назначившему ревизию, и направить ему соответствующий акт.
Начальник территориального органа должен принять в соответствии с законодательством необходимые меры в отношении лиц, допускающих неправомерные действия, и обеспечить условия для выполнения программы ревизии.
На стадии детального исследования проверка хозяйственных операций осуществляется по первичным документам. Объем выборки и перечень проверяемых первичных документов при выборочном способе проверки определяется в зависимости от объема и характера проверяемых операций (если в задании не дано на этот счет прямых указаний) [3]. При этом выборка должна быть представительной и носить системный характер.
Выборка представительная (репрезентативная) - выборка, произведенная по правилам, то есть так, что она отражает специфику генеральной совокупности (стопроцентная совокупность проверяемых элементов) и по составу, и по индивидуальным характеристикам включаемых субъектов. Предположим, ревизор
проверяет расчеты по командировкам, выявляя наличие командировочных удостоверений. Допустим, что в 3 % случаев данное правило на предприятии нарушалось. Если ревизор делает выборку из 100 командировок и обнаруживает 3 без соответствующего оформления, то такая выборка будет представительной.
В тех случаях, когда выборочной проверкой выявлены факты серьезных нарушений и недостатков, злоупотреблений должностных лиц, ревизор производит проверку документов сплошным способом за весь ревизуемый период, а также за период, охваченный предыдущей ревизией, но не менее чем за три месяца (абз. 15 п. 8 приказа ФСИН России от
11.08.2005 № 712).
Кассовые и банковские документы проверяются только штатным ревизором и только сплошным методом (абз. 8, 16 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712; абз. 2 п. 20 приказа Минюста России от 30.09.2008 № 217). При проведении ревизии (проверки) изучается часть кассовых и банковских документов ранее проверенного периода (выборочно), но во всех случаях не менее чем за три месяца (п. 23 приказа Минюста России от
30.09.2008 № 217).
Ревизор, при необходимости, с целью проверки достоверности хозяйственных операций, отраженных в первичных документах, организует проведение встречных проверок. При этом ревизор обращается к руководителю, назначившему ревизию, который обеспечивает проведение встречных проверок и направление материалов ревизору, по просьбе которого проведены проверки. В целях проведения встречных проверок ревизор может обратиться с соответствующим запросом в органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы и др. (абз. 18 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712).
При сомнении в подлинности проверяемого документа ревизор требует личного подтверждения работника, составившего его, или вносит предложение о проведении графологической экспертизы (абз. 20 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712). Привлечение лица в качестве эксперта осуществляется на договорной основе. Экспертиза назначается постановлением должностного лица территориального органа, назначившего ревизию. В постановлении указываются основания для назначения экспертизы, фамилия эксперта и наименование организации, в которой должна быть произведена экспертиза, вопросы, поставленные перед экспертом, и материалы, предоставляемые в распоряжение эксперта. В качестве последних для проведения почерковедческой экспертизы необходимо предоставлять не копии документов, а их подлинники, также следует отобрать экспериментальные образцы почерка у лица, подлинность подписи которого подлежит установлению.
Следует помнить, что графологическая экспертиза факсимиле невозможна.
В случаях установления ревизором фиктивных документов, совершения подлогов и т. д. изъятие таких документов производится в установленном порядке с отражением в делах акта и копий или описей изъятых документов (абз. 21 п. 8 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712) [4].
Главный бухгалтер или другое должностное лицо учреждения вправе с разрешения и в присутствии представителей органов, проводящих изъятие документов, снять с них копии с указанием основания и даты изъятия (ч. 8 ст. 9 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»).
В ходе ревизии (проверки) фактического наличия, сохранности товарно-материальных ценностей руководитель ре-
ОРГАНИЗАЦИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
визионной группы (ее участники) имеют право беспрепятственно посещать территорию и служебные помещения проверяемого учреждения или органа ФСИН России, а в необходимых случаях - опечатывать служебные помещения (п. 25 приказа Минюста России от 30.09.2008 № 217).
В случае обнаружения нарушения при проверке первичных документов, необходимо сделать закладку, на которой написать условные обозначения с той целью, чтобы при сообщении должностным лицам ревизуемого подразделения и составлении акта ревизии можно было легко найти соответствующий документ.
Руководитель ревизионной группы вправе требовать и получать необходимые письменные объяснения, справки и сведения от должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемого учреждения, по вопросам, возникающим в ходе ревизии (проверки) (п. 24 приказа Минюста России от 30.09.2008 № 217). При этом следует учесть, что эта информация является внутренней и требует дополнительной выборочной проверки на достоверность (абз. 2 п. 7 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712).
В ходе ревизии по поставленным перед участниками ревизионной группы вопросам оформляются справки по отдельным направлениям финансово-хозяйственной деятельности, согласовываются с руководителем ревизионной группы, подписываются должностными лицами проверяемого учреждения, ответственными за соответствующее направление деятельности (абз. 2 п. 26 приказа Минюста России от 30.09.2008 № 217).
В случае когда можно предположить, что выявленное в ходе ревизии (проверки) нарушение может быть скрыто либо по нему необходимо принять меры по незамедлительному устранению, составляется промежуточный акт реви-
зии (проверки), к которому прилагаются письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемого учреждения (п. 27 приказа Минюста России от 30.09.2008 № 217).
При выявлении обстоятельств, требующих дополнительного изучения, ревизор имеет право вносить предложение руководителю ревизуемого подразделения о проведении служебной проверки (абз. 2 п. 7 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712).
Руководитель ревизионной группы (ревизор) вправе отстранять сотрудников, привлекаемых для проведения ревизии (проверки), недобросовестно относящихся к исполнению возложенных на них обязанностей либо допустивших в процессе работы нарушения служебной дисциплины, о чем немедленно информирует руководителя, назначившего ревизию (проверку), и начальника подразделения, направившего сотрудника для участия в ревизии (проверке) (п. 28 приказа Минюста России от 30.09.2008 № 217). Форма акта по факту нарушения дисциплины (невыполнения) служебных обязанностей предусмотрена приложением № 10 Инструкции по проведению ревизий по пенсионному обеспечению и социальному обслуживанию лиц, проходивших службу, и членов их семей в учреждениях и органах УИС Минюста России, утвержденной указанием ГУИН Минюста России от 18.09.2002 № 18/54-529.
При серьезных нарушениях в ведении бухгалтерского учета или утрате оправдательных документов, книг и других регистров учета в ревизуемом подразделении или на его объекте ревизор письменно ставит в известность руководителя ревизуемого подразделения, принимает меры к назначению последним служебного расследования, розыску утраченных финансовых документов, информирует об этом руководителя, назначившего реви-
зию (абз. 23 п. 8 приказа ФСИН России от
11.08.2005 № 712).
В случае пропажи или уничтожения первичных учетных документов и регистров бюджетного учета руководитель учреждения назначает приказом комиссию по расследованию причин их пропажи или уничтожения. При необходимости для участия в работе комиссии приглашаются представители следственных органов, охраны и государственного пожарного надзора. Результаты работы комиссии оформляются актом, который утверждается руководителем учреждения. Копия акта направляется в вышестоящее учреждение (орган) по ведомственной принадлежности (п. 16 Приложения № 2 приказа Минфина России от 01.12.2010 № 157-н; п. 6.8 Положения о документах и документообороте в бухгалтерском учете, утвержденного Минфином СССР 29.07.1983 № 105). При обнаружении утраты служебных документов или неисправимом их повреждении работники обязаны в течение одного часа устно проинформировать руководителя структурного подразделения. Руководитель структурного подразделения организует служебную проверку указанных фактов, о результатах которой сообщает курирующему заместителю руководителя учреждения служебной запиской. Затем служебная записка с резолюцией заместителя руководителя учреждения, объяснениями виновных лиц, проектом приказа о привлечении их к ответственности и иными документами проверки направляется в подразделение делопроизводства.
В случае отказа работниками ревизуемой организации предоставить необходимые документы либо возникновения
других препятствий, не позволяющих проведение ревизии, руководитель ревизионной группы, а в необходимых случаях - руководитель контрольно-ревизионного органа, доводит об этих фактах информацию до руководства ФСИН России (абз. 25 п. 8 приказа ФСИН России от
11.08.2005 № 712).
Ревизор обязан регулярно докладывать (не реже одного раза в неделю) о ходе ревизии (проверки) и полученных промежуточных результатах руководителю своей ревизионной службы (абз. 1 п. 7 приказа ФСИН России от 11.08.2005 № 712).
Ревизию следует проводить так, чтобы не нарушать нормального хода работы проверяемого учреждения. Ревизоры не должны вмешиваться в оперативную деятельность предприятия и подменять работников в процессе исполнения ими своих служебных обязанностей [5].
1. Нелезина Е. П. Судебно-бухгалтерская экспертиза: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит» - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и порядок, 2009. - С. 85.
2. Горин Е. В. Акты ведомственного финансового контроля в системе МВД России // Административное и муниципальное право. - 2008. № 10. - С. 72-76.
3. Мельник М. В. Ревизия и контроль: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2006. - С. 24.
4. Приказ ФСИН России от 11.08.2005 № 712 не содержит положений о возврате изъятых подлинников документов, не установлен и срок, по истечении которого изъятые подлинники документов должны быть возвращены учреждению, что создает затруднения в процессе возврата изъятых документов.
5. Мацкевичюс И. С., Лакис В. И. Ревизия в системе экономического контроля. - М.: Финансы и статистика, 1988. ф
ОРГАНИЗАЦИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
