CC BY
97
УДК 351.74
М. Л. КОЖЕВИНЛ
Московский университет МВД России
ПОДГОТОВКА КАДРОВ милиции В ПЕРВОЕ ПОСЛЕВОЕННОЕ ПЯТИЛЕТИЕ
Статья рассказывает о специфике подготовки кадров милиции в первые послевоенные годы.
Закон Российской Федерации «О милиции» определяет ее как систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иныхпротивоправныхпосягательств...» (Российская милиция. Законы, указы, постановления, положения. М.: Интерправо, 1993. С.З) Таким образом, с одной стороны, обозначено место милиции в государственной системе, с другой - главная цель ее существования, то есть признается особая социальная значимость данной государственной структуры в современном российском обществе, претерпевающем серьезные идеологические, политические, экономические и иные трансформации. Эффективная деятельность милиции всецело зависит от многих факторов, среди которых можно выделить приоритетные: насколько состоятельна организационно-правовая база, регулирующая эту деятельность, насколько умело сформирован и функционирует управленческий аппарат, качественно подобраны и расставлены профессиональные кадры, в конечном итоге насколько подготовлены сотрудники и насколько они преданы своему делу,
Проблема эффективности подготовки профессиональных кадров для органов милиции сформировалась еще на заре Советской власти и существует до сих пор. Последнее десятилетие XX века характеризуются расширением сети учебных заведений, на базе филиалов высших школ создаются новые школы, старые же преобразуются в юридические институты, академии, университеты. Следовательно, приобретает особую значимость исторический опыт профессиональной подготовки кадров милиции, особенно в те периоды истории, которые сопоставимы с современным по своим историко-психологическим условиям, в организации и регулировании процесса подготовки специалистов. Таким временем, на наш взгляд, можно обозначить первые пять лет после Великой Отечественной войны.
Победа досталась советскому народу дорогой ценой. Большие разрушения, человеческие жертвы, покалеченные судьбы. Испытав лишения военных лет, люди стремились наполнить мирную жизнь всем тем, о чем думали и мечтали долгие четыре года. Но война внесла свои коррективы, и после ее окончания переживались серьезные трудности. Не хватало финансовых средств, соблюдался режим строжайшей экономии всех ресурсов. Осложнилась криминогенная обстановка, одной из причин которой были неоднократные массовые амнистии, детская беспризорность и безнадзорность способствовали росту преступности среди несовершеннолетних. В этих условиях деятельность милиции приобретала особый смысл.
Загоды войны милиция потеряла многих своих сотрудников. К концу 1945 года ее органы имели некомплект кадров от 7 до 50%', в западных районах страны, например в Калининградской области, некомплект доходилдо 70%2, оперативные службы не были укомплектованы на 12,2%, железнодорожная и водная милиция на 16,9 %, а ведомственная милиция на 20,7%.3 В милицию в основном привлекались бывшие военнослужащие на добровольных началах, проводились комсомольские и партийные мобилизаций. Только с 1946 по 1951 год ряды милиции пополнились за счет мобилизаций более чем на 15 тысяч человек.4 Приказом НКВД СССР от 8 декабря 1945 года предписывалось органам милиции столицы и крупных промышленных центров увеличить численный состав оперативных служб, приказ от 11 января 1946 года разрешал привлекать к патрульной службе и использовать в оперработе личный состав ведомственной милиции.5 В то же время приказ от 17 января 1946 года нацеливал на усиление борьбы с преступностью, причем за счет повышения качества оперативной работы6, которое зависело прежде всего не от численного состава, а от его качественного состояния.
Оно оставляло желать лучшего. Люди, пришедшие на работу в милицию, в большинстве своем имели лишь опыт военной службы, основанный на дисциплине и порядке, и не обладали специальными знаниями, а порой элементарными профессиональными навыками. В первый послевоенный год в школах и на курсах милиции обучалось 4680 человек, к общему числу работающих в органах милиции это составляло 1,3%7, всего же в милиции имеющих специальное образование было около 10% личного состава.8 Следовательно, все остальные осваивали профессию прямо «на рабочем месте» или вовлекались в иные формы профессиональной подготовки.
Главное управление милиции приказом от 14 декабря 1945 года определило основные виды подготовки личного состава в 1946 году. Вслед за этим были утверждены программы различных курсов, учебных сборов всех категорий милицейских работников и методические указания для изучения вводной темы служебной подготовки «Советская милиция — слуга своего народа».9 Во всех органах милиции создавались учебные группы с учетом служебно-отрасле-вой специализации, например, по изучению вопросов следственной работы, работы транспортной милиции, оперативного состава и т.д. Некоторые подразделения прибегали к опыту милиции периода гражданской войны. Так в Москве наравне с другими формами обучения активно использовался резервный полк (по принципу показательных отрядов 1920 года), который входил в управление на правах самосто-
ятельной строевой части. Здесь вели подготовку вновь принятых милиционеров и переподготовку старых кадров с целью повышения их квалификации. Полк привлекался к выполнению оперативно-служебных заданий, в ходе которых обучающиеся приобретали практический опыт.10 По-прежнему функционировали месячные курсы подготовки нового пополнения и проводилась командирская учеба для начальствующего состава с программой, рассчитанной на два года, регулярно организовывались при управлениях милиции сборы различных категорий сотрудников. Одновременно восстанавливались, закрытые в связи с войной, школы милиции и расширялась сеть заочного обучения начальствующего состава.
Однако анализ работы по подготовке кадров милиции в последующие два года, проведенный политотделом ГУМ НКВД СССР, показал, что кадровая ситуация в органах милиции не только не улучшилась, а значительно ухудшилась. Оставался некомплект личного состава, на 1 декабря 1948 года он составлял 14-17%, количество принятых на работу в милицию и уволенных фактически было равным. Так, в 1947 году на работу было принято 47881 человек и уволено 44 543 человека" , а в Пензенской и Сталинградской областях количес тво уволенных превышало количество принятых на работу на 24% и 39% соответственно12 . На 28% обновился руководящий состав милиции, на 39,4% — оперативный состав, на 29,1% — состав участковых уполномоченных. В должностях начальствующего состава до одного года состояли 23%, оперативного состава — 35,5%, участковых уполномоченных— 25,5% и в качестве рядовых и сержантов — 25,4%. Двухлетний стаж имели 45% начсостава, 62,4% — оперативного состава, 52,8% — участковые уполномоченные и 53% - рядовые и сержанты.11, около 50% всего личного состава милиции имело стаж от 1 года до 3 лет.14
Низким был уровень и общеобразовательной подготовки. Среди руководителей Управлений милиции 66,6% имели низшее образование, среди начальников отделов и их заместителей — 68-69%, среди оперсо-става — 86,3%, участковых — 94,4%, среди рядовых и сержантов - 98,7%.15 И хотя в 1945 году Наркомпрос РСФСР обязал свои местные органы всемерно содействовать общеобразовательной подготовке милиционеров вплоть до снабжения их бесплатными учебниками, однако принятых мер, как признавалось в приказе МВД СССР от 14 августа 1946 года, оказалось «явно недостаточно».
В 1947/48 году была развернута широкая сеть общеобразовательных школ для милиции, в них обучалось 42 657 человек, или в 3,5 раза больше, чем в предыдущем учебном году. В 1948/49 учебном году число учащихся увеличилось еще на 10300 человек. 29,2 %, обучалось в начальной школе, в семилетках училось 60,1%, в десятилетках — 10,7%. Для общеобразовательной учебы отводилось 3 вечера в неделю. В последующие годы запрещалось принимать в милицию малограмотных.16
Общая оценка состояния работы с кадрами милиции была дана в Директиве МВД СССР, где отмечался не только низкий уровень общеобразовательной подготовки сотрудников милиции, но и говорилось о «низком политико-моральном состоянии» контингента — высокий процент дисциплинарных нарушений, случаи аморального поведения, преступность среди сотрудников.'7
МВД СССР признавало, что качественно ситуацию можно изменить за счет структурной реорганизации милиции, улучшения материально-бытовых
условий ее сотрудников, более тщательного отбора кандидатов на работу в милицию и усиления школьно-курсовой подготовки личного состава. Все эти меры, в свою очередь, должны были повлиять и на повышение качества работы органов милиции.
В течение 1946-1948 годов была проведена организационная перестройка управленческих структур милиции, повлекшая еще большее обособление отдельных ее служб, вводился территориальный принцип управления. В связи с чем уголовный розыск, аппараты БХСС, следствие, паспортная служба, получив некоторую самостоятельность, должны были пополниться специальными кадрами. Значит, должны были измениться формы и методы профессиональной подготовки.
8 февраля 1947 года Министерство внутренних дел СССР издало приказ «О мероприятиях по подготовке и переподготовке руководящих и оперативных кадров милиции», в котором определялись главные ориентиры в деятельности школ милиции: укрепление учебно-материальной базы; подбор, расстановка и воспитание командно-преподавательского состава; комплектование и, наконец, мероприятия в области совершенствования учебно-воспитательного процесса.18 Все эти проблемы существовали и в предшествующие годы, но в послевоенный период менялись подходы к их решению, предполагающие качественное изменение ситуации.
В соответствии с приказом межобластные школы милиции МВД СССР были переименованы в школы начальствующего состава милиции МВД СССР с двухгодичным сроком обучения, при этом категорически запрещалось производить досрочные выпуски. Комплектование переменного состава производилось из числа лиц начальствующего, оперативного, рядового и сержантского состава ¡милиции, и в первую очередь — из числа резерва на повышение по должности, а также рядового и сержантского состава Советской Армии, прошедших действительную военную службу, из числа коммунистов и комсомольцев, мобилизованных в органы милиции, в возрасте до 32 лет, годных к оперативной работе, имеющие образование не ниже 7 классов. Поступающие должны были сдать экзамены по истории СССР, географии, русскому языку и литературе в объеме программы семилетней школы. Впервые четко оговаривался образовательный ценз, так как предполагалось в перспективе преобразование школ милиции в специальные средние учебные заведения, дающие среднее юридическое образование. Соответственно менялись учебные планы и программы, в рамках которых выделялось четыре цикла: юридических дисциплин, социально-экономических, специальных и общеобразовательных. Как обязательные вводились фотодело и автодело.10
Организационным изменениям была подвергнута и Высшая школа МВД СССР, которая с ноября 1946 года стала именоваться Высшей офицерской школой МВД СССР. В правовом отношении она приравнивалась к самостоятельному оперативному управлению Министерства внутренних дел. Здесь осуществлялась подготовка оперативного состава милиции, преподавательского состава для школ милиции, экспертов-криминалистов, переподготовка руководящего состава МВД, УМВД и начальников отделов управлений, их заместителей, начальников городских и районных отделов милиции. Школа имела стабильный учебный план, в основу которого была положена система подготовки Военно-юридической академии.20 С июля 1947 года по примеру гражданских высших
учебных заведений основным учебным и научным подразделением в школе стала кафедра.
К началу 1948 года школьно-курсовая система РСФСР включала 19 милицейских учебных заведений, 8 из которых возобновили свою работу после войны.21 В них обучалось в 1947 году 3109 человек, в
1948 году численность обучающихся сократилась почти на 800 человек и составила 2329 учащихся, в начале 1949 года еще меньше - 2232 человека. Таким образом, несмотря на возрастающие потребности в специалистах, школьная система была малоэффективной.
Эта проблема обсуждалась на Всесоюзном совещании начальников управлений милиции в январе
1949 года, «...количество подготовленных офицерских кадров...является незначительным и не удовлетворяет даже минимальные потребности», — отмечалось в докладе начальника политотдела ГУМ МВД СССР. Среди личного состава милиции только 23% имели специальное образования, 16,6% из которых окончили школы милиции. Остальные « 77% никакие школы и курсы не кончали, стало быть учились и учатся в процессе практической работы и в системе командирской учебы».22 Проблему предполагалось решить за счет расширения сети школ в 2 раза и за счет увеличения отделений заочного обучения.
В мае 1947 года утверждается Положение о заочном обучении и изданы, Указания по организации этой формы обучения в школах милиции. К документам прилагались учебный план, программы и организационно-методические указания для учебных отделений отделов кадров МВД-УВД, которые осуществляли непосредственное руководство заочным обучением сотрудников милиции.23 В этом же году заочное отделение было открыто в Горьковской школе начсостава милиции и в Высшей офицерской школе, которая в 1947/48 учебном году создала учебно-консультационные пункты в девяти городах Советского Союза.24 К 1 апреля 1949 года отделения заочного обучения существовали в 16 школах милиций страны25 Всего в школах милиции заочно обучалось 6,5 тысяч человек.
Однако и эта форма обучения не давала качественных результатов. Как правило на местах «заочникам» не создавали условия для занятий и многие из них оставляли учебу, так и не получив специального образования. В 1947/48 учебном году из поступивших 3578 человек на заочные отделения школ милиции 617, или 17,2 % были отчислены за неуспеваемость, из остальных, переведенных на 2 курс, 15,7% переведены условно. Из числа вызванных на экзаменационную сессию только 12,8 % слушателей полностью выполнили учебный план.2" Начальники управлений милиции внесли предложение изменить порядок приема на заочные отделения - принимать «не самостийно, не по просьбе только самого работника, а по представлению и просьбе начальника управления», ввести как на очном отделении вступительные экзамены, учитывать не только общую грамотность абитуриента, но и его служебные качества, перспективность продвижения по службе. Считалось, что такие меры улучшать качество подготовки специалистов на заочном отделении.
Пожелания были учтены, и 6 апреля 1948 года приказом МВД СССР в Высшей офицерской школе вводится новая форма обучения — очно-заочная.27 В очную группу заочного факультета принимались лица, имеющие среднее образование и успешно сдавшие вступительные испытания по истории СССР, географии, русскому языку и литературе в объеме
средней школы. Зачисление осуществляла мандатная комиссия на основании итогов вступительных экзаменов и документов, представленных абитуриентом: рапорта, подписанного начальником управления милиции, справки о здоровье, служебной характеристики и партийной характеристики (членство в партии было обязательным условием). Такая форма обучения предполагала совмещение «самостоятельной работы над учебным материалом и лекционными занятиями в консультационном пункте два раза в неделю по 4 часа вечером». От выполнения контрольных работ очная группа освобождалась. Все слушатели и очно-заочной, и заочной формы обучения сдавали зачеты и экзамены в период экзаменационной сессии. Устанавливался четырехлетний срок обучения. Все «заочники» получали право на освобождение от основной работы в вечерние часы не менее двух раз в неделю и в субботу. Для продолжения учебы и получения высшего образования выпускники заочных отделений имели право быть зачисленными на 1 курс заочного факультета Всесоюзного юридического заочного института.28
Вместе с тем, обращалось внимание на качество подготовки специалистов на очных отделениях школ милиции. «Многие выпускники из школ чувствуют себя беспомощными, не умеют составить протокол и допросить задержанного. Нельзя считать нормальным, когда оперативный работник, проучившийся 2 года, в глаза не видел живого агента или осведомителя и не знает, как вести с ним на встрече», — отмечалось на совещании начальников управлений милиции 1949 года. Среди причин такого положения дел по-прежнему основными оставались три: некачественное комплектование школ милиции, отсутствие достаточного количества часов на практические занятия и стажировку, неупорядоченность распределения выпускников.
Все без исключения школы испытывали проблему с набором курсантов, в некоторых из них некомплект составлял около 50% ,29 Управления милиции недобросовестно выполняли разнарядку по комплектованию, посылали малограмотных, нездоровых, а порой и случайных людей, иногда меньше, чем положено. Они и создавали недокомплект школ милиции. Некоторые руководители органов милиции так поступали умышленно, боялись оголить сложные участки работы или потерять добросовестных работников. Другие же полностью выполняли разнарядку, но назад свои кадры не получали, так как процесс распределения выпускников слабо контролировался центром. Главному управлению милиции МВД СССР было предложено сконцентрировать в своих руках руководство комплектованием школ и распределением выпускников. Для этого требовалось создать в его составе специальное структурное подразделение, которое бы и осуществляло это руководство (однако такой орган был создан лишь в 1953 году), Учитывая углубившуюся специализацию в милицейском деле, предлагалось «специализировать все школы и готовить в них не всему понемногу и не прочно, а в полном смысле слова специалистов розыскников, работников БХСС, участковых уполномоченных, командиров взводов, командиров отделений и т.д.» Чтобы готовить последних требовалось создание специальных межобластных школ с шестимесячным сроком обучения.30
В то же время школьная система неспособна была, даже при условии расширения ее в 2 раза, полностью охватить профессиональной подготовкой личный состав милиции, эту функцию могла выполнить
только введенная еще в довоенный период текущая подготовка в форме командирской учебы для начсостава, занятий в строевых подразделениях для рядового и сержантского состава. Такой учебой в 1948 году было охвачено 77% начальствующего состава, 92% рядовых милиционеров и сержантов. Учебный план выполнялся более чем на 90%. Однако учебные сборы при управлениях милиции для отдельных категорий специалистов были организованы плохо. Среди начсостава такие сборы посетило только 63% от общего числа подлежащих обучению, в том числе начальников горрайотделов 60%, оперативных работников — 67%, участковых уполномоченных — 56%, а рядового и сержантского состава лишь 17%. В некоторых регионах итоги сборов тоже были неутешительными. Например, в Ивановской области 17 начальников райотделов на выпускных испытаниях по спецподготовке получили неудовлетворительные оценки. Политотдел ГУМ МВД СССР отмечал, что «текущая подготовка личного состава недооценивается руководителями и проводится формально, низкокачественно», основной недостаток специальной подготовки — отрыв от практики, как следствие — большое количество нарушителей дисциплины.31 Только за 9 месяцев 1948 годы было зафиксировано 909 случаев нарушения советской законности, 3 355 случаев ухода с поста, 1873 случая неисполнения приказов и распоряжений. «Если к этому прибавить многочисленные случаи провалов операций, расконсперирования агентуры, брак в следственной работе, то станет ясно, что занятия по спецподготовке не достигают нужной цели и требуют серьезной перестройки. Необходимо так построить учебу, чтобы работники ее ждали и ощущали от каждого занятия рост служебной квалификации».32
Одновременно с критикой, политотдел предложил комплекс мер для улучшения текущей учебы. Вводилась дифференцированная учеба — группы обучающихся должны были создаваться с учетом их стажа работы в милиции. Запрещалось поручать проведение занятий «второстепенным работникам», учеба должна была организовываться самими руководителями подразделений. В основу занятий должны были быть положены практические задачи отделов, в центре внимания — самые сложные дела и все, что их сопровождает. Отдел боевой подготовки должен был осуществлять служебную подготовку. Параллельно организовывалась индивидуальная учеба для новичков. Областным, краевым и республиканским управлениям милиции предписывалось организовать месячные сборы для начальствующего, сержантского и рядового состава, создать штатные учебные пункты, укомплектовать их квалифицированными кадрами и учебно-методическим оборудованием и пособиями. Ввести ежегодные инспекторские проверки результатов подготовки личного состава по всем пройденным дисциплинам.33
Все эти меры должны были серьезно повлиять на ситуацию в школьно-курсовом деле, однако организационные изменения в системе управления милицией незамедлительно сказывались на системе профес-
сиональной подготовки. Усиление репрессивной политики в послевоенное время привело к переориентации работы милиции на помощь органам государственной безопасности, что и предопределило ее передачу в октябре 1949 года в Министерство государственной безопасности СССР.34 Эта реорганизация не принесла желаемых результатов, дополнительных средств на развитие системы подготовки специалистов выделено не было. Согласно политическим лозунгам менялись и задачи подготовки. Начиналась новая страница в истории милицейского образования.
Примечания
'Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк.
- М„ 1996. - С. 268.
2Советская милиция: история и современность, 1917-1987 гг.
- М„ 1987, - С. 191.
3ГАРФ Ф. 9401. Оп.8. Д. 12. Л. 31. 4Советскаямилиция...С. 191. 5 ГАРФ. Ф. 9415, Оп. 3. Д. 27. Л. 6. "Органы и войска МВД... С. 269.
?ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 8. Д. 12. Л. 22. Подсчеты наши (М.К.) "Там же. Д. 78. Л. 4.
'Тамже. Ф. 9415. Д. 27. Л. 171-172; Д. 28.Л. 92-101. '"Советская милиция...С. 192. " ГАРФ. Ф. 9415. Оп.З. Д. 81. ЛЛ. 69-71. 12Подсчетынаши (М.К.) "Там же. Л. 72.
14ГАРФ.Ф. 9415, Оп.З. Д.81. ЛЛ.69-71. 15 ГАРФ. Ф. 9415. Оп. З.Д.81.Л. 80. ,6Тамже.Л. 89.
"ОрганыивойскаМВД... С. 268-269; ГАРФ. Ф.9415. Оп.З. Д. 80. Т. 2. Л. 69.
'"Омскаяакадемия. Страницы истории. — Омск, 2000. - С. 70. 19 Нижегородский юридический: годы, события, люди. — Нижний Новгород, 1997. — С. 14.
2° Академия управления МВД России: история и совре-менностьМ.,1999. С. И.
21 Подсчеты наши (М.К.) по ГАРФ. Ф.9401. Оп.8. ДД 172-178. 22ГАРФФ. 9415. Оп.З. Д.81. ЛЛ. 80,81. 23Там же. Ф.9422. Оп. 1. Д. 439. ЛЛ.8,17,53. "Нижегородский юридический, С. 14; Академия управления. С. 12.
ИГАРФ. Ф. 9422. Оп. 1. Д. 439. Л. 84. 26ГАРФФ. 9415, Оп. 3. Д. 81.Л. 84. 27ГАРФ. Ф.9401. Оп.8. Д. 3. Л. 28. ™Тамже.Л. 84.
25ГАРФ, Ф. 9415. Оп.З. Д. 81. Л.82. '"ГАРФ. Ф. 9415. Оп.З. Д. 81. Л. 83. 31 Там же. Л. 85-86. 32Там же. Л. 87. 33Там же. Л. 88.
34Органы и войска МВД... С.271.
КОЖЕВИНА Марина Анатольевна, кандидат исторических науцк, доцент, докторант кафедры истории государства и права.
