CC BY
154ПОДДЕРЖКА ЭКСПОРТА В РОССИИ: СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД
Александра КОВАЛЬ
Младший научный сотрудник, директор Клуба «Россия-ОЭСР» Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразаития России. Е-таИ; [email protected] Антонина ЛЕВАШЕНКО
Старший научный сотрудник, руководитель Российского центра компетенций и анализа стандартов ОЭСР РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таН: [email protected]
Конкурентоспособность национального экспорта во многом зависит от эффективности системы его поддержки, осуществляемой с государственным участием. Экспортно-кредитные агентства предоставляют экспортерам и их контрагентам средне- и долгосрочные инструменты финансирования (экспортные кредиты, гарантии, страхование и др.), создавая условия для развития внешнеэкономической деятельности национальных компаний.
Лучший зарубежный опыт доказывает необходимость наличия должного регулирования и стратегического планирования в сфере государственной поддержки экспорта. Однако в России на сегодня не приняты ни соответствующий закон, который позволил бы определять круг субъектов системы поддержки экспорта и избегать дублирования их полномочий, ни национальная экспортная стратегия, характеризующая географические и отраслевые приоритеты поддержки экспорта, а также закрепляющая необходимость проведения оценки конкурентоспособности национальной системы поддержки экспорта по сравнению с зарубежными аналогами.
Ключевые слова: государственная поддержка экспорта, экспортно-кредитные агентства, конкурентоспособность системы поддержки экспорта, ВТО, ОЭСР.
Особенностью деятельности экспортно-кредитных агентств (ЭКА) в странах-членах ОЭСР по сравнению с их партнерами в развивающихся странах является особое внимание к вопросам устойчивого финансирования. Приоритет осуществления стабильного экспортного финансирования, так же как и экспорта «зеленых» товаров, должен быть определен в российской системе поддержки экспорта с целью обеспечения ее конкурентоспособности на глобальном уровне.
Вопросы конкурентоспособности российской системы поддержки экспорта по сравнению с зарубежными аналогами начали активно обсуждаться представителями государственных органов и экспертным сообществом не так давно, поскольку система поддержки экспорта с госучастием находится в стране пока что на этапе становления. Только в 2012 г. было создано государственное экспортно-кредитное агентство «ЭКСАР», которое специализируется на страховании экспортных кредитов. До настоящего времени не принят специальный закон, регулирующий вопросы,
связанные с функционированием системы государственной поддержки экспорта. Так и не утверждена национальная экспортная стратегия, в которой были бы определены отраслевые и географические приоритеты поддержки экспорта, хотя ее принятие было предусмотрено сначала распоряжением Правительства РФ от 29 июня 2012 г. № 1128-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта"» в 2013 г.; затем распоряжением от 25 февраля 2014 г. № 259-р этот срок был перенесен на 2014 г., а распоряжением от 3 апреля 2015 г. № 593-р - на ноябрь 2015 г.
Вместе с тем зарубежный опыт свидетельствует о необходимости должного регулирования и стратегического планирования в сфере деятельности публичных институтов по государственной поддержке экспорта. Основу конкурентоспособности систем поддержки экспорта с госучастием создает эффективная нормативно-правовая база. Так, в США была утверждена «Национальная экспортная ини-
циатива», которая ставила перед правительством страны задачу увеличения объемов экспорта в период между 2010 и 2014 гг. в два раза. Еще одной целью этого системного документа стало создание в ходе выполнения указанной задачи 2 млн. новых рабочих мест. По итогам его реализации было принято решение об утверждении в 2015 г. «Новой национальной экспортной инициативы», основное внимание в которой уделено вопросам информационной поддержки экспорта1.
Широкомасштабная стратегическая и правовая база регулирования в целях развития экспорта создана и в Германии, где определены не только отраслевые, но и страновые приоритеты поддержки экспорта в формате экспортных инициатив. В Германии в 2010 г. была утверждена инициатива «Новые целевые рынки», в соответствии с которой определены приоритетные страны для развития национального экспорта - Колумбия, Мексика, Нигерия, Индонезия, Вьетнам и Малайзия2. Инициатива предусматривает необходимость развития информационно-промоутерской и дипломатической поддержки экспорта товаров и услуг немецких производителей в приоритетные страны, которые были отобраны на основании 10 критериев (размер рынка, уровень его развития, инфраструктура, регулирование рынков товаров и труда, политическая стабильность, географическая удаленность от Германии и др.). В ходе выбора приоритетных стран акцент был сделан на поддержке экспорта в те из них, которые в настоящее время находятся в процессе индустриализации, что позволяет развивать поставки промышленной немецкой продукции на новые рынки.
Важным инструментом оценки национальной системы поддержки экспорта должно стать ее сопоставление с ведущими зарубежными
аналогами. Например, Эксимбанк США оценивает свою конкурентоспособность на основе сравнительного анализа посредством подготовки с 1972 г. ежегодного отчета. В 2014 г. этот отчет включал в себя сравнение с 85 государственными ЭКА по всему миру3. Задачей Эксим-банка является также оценка объемов средне-и долгосрочной поддержки экспорта в зарубежных странах с целью определения эффективности своей работы и места в мировой системе поддержки экспорта. Проведение сравнительного анализа позволяет Эксимбанку США позиционировать себя среди других институтов поддержки экспорта, изучать лучшие практики ведущих экспортеров и оценивать их соответствие международным требованиям, установленным ВТО и ОЭСР.
Для повышения конкурентоспособности российской системы поддержки экспорта и выполнения обязательств РФ в рамках ее членства в ВТО представляется необходимым принять закон о поддержке экспорта, определяющий все «профильные» институты и меры финансовой и нефинансовой поддержки, которые могут ими реализовываться, включающий задачи по обеспечению мониторинга соответствия реализуемых мер требованиям ВТО и ОЭСР, а также утвердить национальную экспортную стратегию, в которой будут обозначены отраслевые и страновые приоритеты с учетом задач России по развитию несырьевого высокотехнологичного экспорта и усилению ее влияния на новых рынках.
Одним из основных недостатков российской системы поддержки экспорта является слабое внимание к вопросам его нефинансовой поддержки. Вплоть до создания Российского экспортного центра (РЭЦ) в стране отсутствовал соответствующий институт. Только в феврале 2016 г. были утверждены Правила осуществле-
1 National Export Initiative/NEXT, NEI/NEXT: [Электронный ресурс]. URL: http://www.trade.gov/neinext/neinext-strategic-framework.pdf. (Дата обращения: 18.02.2015).
2 Инициатива «Новые целевые рынки»: [Электронный ресурс]. URL: https://www.bmwi.de/Dateien/BMWi/PDF/Monatsbericht/ Auszuege/02-2012-I-3,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf. (Дата обращения: 18.02.2015).
3 Export-Import bank of the United States Report to the U.S. Congress on global export credit competition: [Электронный ресурс]. URL: http://www.exim.gov/sites/default/files/reports/EXIM%202014CompetReport_0611.pdf. (Дата обращения: 18.02.2015).
ния АО «Российский экспортный центр» деятельности по поддержке экспорта, которые также касаются нефинансовых мер в данной области4, но в которых так и не было определено место РЭЦ в системе органов государственной поддержки экспорта, не были четко закреплены функции по финансовому обеспечению экспорта и обозначены механизмы их реализации.
Между тем в странах, являющихся ведущими экспортерами, реализация мер нефинансовой поддержки экспорта занимает центральное место. В условиях информационного общества консультационное и промоутер-ское обеспечение экспорта играет не менее важную роль, чем меры его финансовой поддержки. В Германии, Великобритании, Италии, Японии и многих других странах созданы агентства, специализирующиеся на промо-утерской поддержке экспорта. Ведущее ЭКА Великобритании UK Trade & Invest (UKTI), оказывающее нефинансовую помощь британским экспортерам, было признано в 2010 г. Международным торговым центром ЮНКТАД-ВТО лучшей организацией по содействию торговле из развитых стран. Победа в номинации была присуждена UKTI за успехи в развитии программ информационной и промоутерской поддержки экспорта инновационных компаний, относящихся к малому и среднему бизнесу5. В частности, UKTI сделало акцент в своей работе на поддержке инвестиций в инновации и интеллектуальную собственность в сфере малого предпринимательства. Задачу расширения применения мер нефинансовой поддержки экспорта в России как раз и призван решать РЭЦ.
Нормативно-правовая база, обеспечивающая деятельность РЭЦ, находится сегодня в
стадии формирования. Важно создать условия для налаживания взаимодействия РЭЦ с региональными центрами поддержки экспорта, а также установить порядок сотрудничества РЭЦ в ходе осуществления им деятельности по поддержке экспорта за рубежом с торговыми представительствами РФ, поскольку в настоящее время функции этих институтов в значительной степени дублируются. Например, задачи выявления барьеров для экспорта, содействия в урегулировании споров, оказания поддержки экспортерам в выставочной деятельности присутствуют как в функциях РЭЦ в области содействия им продвижению за рубежом российской продукции, так и в функциях торговых представительств.
Зарубежным ЭКА ведущих стран-экспортеров удается эффективно поддерживать экспорт национальных компаний за счет широкого перечня мер финансовой помощи, которые компенсируют возможную недоступность отдельных видов рыночного финансирования. В России же государственная система поддержки экспорта предлагает преимущественно традиционные механизмы такого рода: экспортные кредиты, гарантии, страхование.
В большей степени экспортерами востребованы средне- и долгосрочные продукты оказания им помощи, поскольку краткосрочное финансирование в странах с развитой финансовой системой зачастую предлагает частный сектор. Институты поддержки экспорта зарубежных стран оказывают национальным экспортерам как традиционные формы помощи, регулируемые Договоренностью ОЭСР по государственной поддержке экспортных кредитов (экспортные кредиты, гарантии, страхование)6, так и другие ее виды, не охватывае-
4 Постановление Правительства РФ от 05.02.2016 г. № 71 «Об утверждении Правил осуществления акционерным обществом "Российский экспортный центр" деятельности по поддержке экспорта и взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти и Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом"» // Собр. законодательства РФ. № 7. 15 февраля 2016 г. Ст. 981.
5 Отчет Международного торгового центра ЮНКТАД-ВТО «Что делает победителем?». 2010 г.: [Электронный ресурс]. URL: http://www.intracen.org/uploadedFiles/intracenorg/Content/Trade_Support_Institutions/TPO_Network/Redesign/2010/ What%20Makes%20a%20Winner%202010%20-%20EN.pdf. (Дата обращения: 18.02.2015).
6 Arrangement on Officially Supported Export Credits: [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/tad/xcred/cre-crc-historical-internet-english.pdf. (Дата обращения: 18.02.2015).
мые Договоренностью. К таким инструментам финансирования относятся международный факторинг, участие в акционерном капитале, финансовая поддержка реализации зарубежных проектов, в которых принимают участие экспортеры, секьюритизация и др.
Следует отметить, что в отношении нетрадиционных мер поддержки экспорта не применяются положения Договоренности ОЭСР по государственной поддержке экспортных кредитов, устанавливающей общие правила экспортного финансирования, соблюдение которых должно обеспечиваться не только странами - участницами Договоренности ОЭСР, но и всеми государствами-членами ВТО. Это связано с положениями Соглашения ВТО по субсидиям и компенсационным мерам, в котором отмечается, что «если член является стороной международной договоренности по официальным экспортным кредитам, сторонами которой с 1 января 1979 г. являются, по крайней мере, 12 членов - учредителей настоящего Соглашения (или последующей договоренности, одобренной указанными членами), либо, если член применяет на практике положения о процентных ставках соответствующей договоренности, практика экспортного кредитования, отвечающая этим положениям, не будет рассматриваться как экспортная субсидия, запрещенная настоящим Соглашением»7.
В зарубежных странах, особенно в странах-членах ОЭСР, широкое распространение получили кредиты С^, которые способствуют развитию высокотехнологичного экспорта, предоставляя прямые кредиты на минимально допустимых условиях, устанавливаемых ОЭСР. Кредиты С^ предоставляют государственные институты поддержки экспорта в Германии, Великобритании, Италии и США.
Применение минимально допустимых ставок С^ при финансировании экспортных контрактов, а также развитие рынка факторин-
говых услуг, участие в зарубежных проектах и в акционерном капитале компаний-экспортеров на зарубежных рынках будет способствовать соблюдению Россией международных стандартов государственной поддержки экспорта и совершенствованию механизмов поддержки национальных экспортеров.
В значительной степени конкурентоспособность государственной системы поддержки экспорта зависит от объемов финансирования последнего. Например, с точки зрения Эксимбанка США именно объем средне- и долгосрочной государственной помощи экспорту обеспечивает конкурентоспособность государственного ЭКА на международном уровне. В настоящее время в развитых странах наблюдается тенденция к сокращению объемов финансирования экспорта, однако в развивающихся странах (особенно в Китае) ситуация противоположная. По данным за 2014 г., объем государственной средне- и долгосрочной поддержки экспорта в США составил около 12 млрд. долл., в других странах G7 -суммарно 39 млрд. долл., в то время как в Китае этот показатель составил 101 млрд. долл. Показатель средне- и долгосрочной государственной поддержки экспорта в России, по оценкам Эксимбанка США, составляет всего 1 млрд. руб.
Зарубежные ЭКА особое внимание уделяют мерам по поддержке экспорта, осуществляемого малым и средним бизнесом, как инновационной составляющей экономики, которая обеспечивает устойчивый экономический рост и создает новые рабочие места. Между тем в России только 20% экспортеров из числа МСП осуществляют экспортную деятельность, и те в должной степени не осведомлены о возможностях государственной поддержки экспорта ввиду отсутствия необходимой информации.
Ведущие институты поддержки экспорта в зарубежных странах около 70-75% общей
7 Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам ВТО: [Электронный ресурс]. URL: https://www.wto.org/english/res_e/ booksp_e/analytic_index_e/subsidies_05_e.htm. (Дата обращения: 18.02.2015).
доли финансирования предоставляют именно компаниям, относящимся к МСП. Так, в Канаде 82% клиентов Корпорации по развитию экспорта являются представителями этого класса. Во Франции, где специальные инструменты помощи экспорту, осуществляемому МСП, предоставляют крупнейшие институты поддержки экспорта (Bpifrance и COFACE), есть также специальные программы в отношении компаний среднего размера (ETI - промежуточный класс между компаниями МСП и крупными компаниями, включающий компании или группы компаний, на которых работают не более 5000 человек, а общий объем продаж составляет менее 1,5 млрд. евро или общий баланс не превышает 1,5 млрд. евро).
В России поддержка МСП осуществляется с помощью МСП Банка. ОАО «МСП Банк» реализует Программу финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства, предоставляя через сеть банков-партнеров во всех регионах страны кредиты малым и средним предприятиям, в том числе на развитие экспортных операций. По данным за 2014 г., МСП Банк осуществил экспортное кредитование в размере около 3,1 млрд. руб. - это 3,6% общего объема поддержки российского экспорта (для сравнения: в Европе на малые и средние предприятия приходится до 50% от общего объема экспорта). Между тем, по данным Росстата, в первом квартале 2015 г. в стране насчитывалось 13,4 тыс. малых и средних предприятий, осуществляющих экспортную деятельность.
С другой стороны, увеличение экспортных поставок со стороны МСП - это значимый ресурс для экономического роста в стране. В развитых странах вклад МСП в экспорт в десятки раз превышает российские показатели и колеблется от 25 до 50%. Во Франции и Италии в секторе обрабатывающей промышлен-
ности экспортная доля МСП почти такая же, как и для крупных компаний. Что касается азиатских стран, то там вклад малых и средних предприятий в экспорт еще более велик: в Корее - 40%, в Китае -более 50%; в развивающихся странах Восточной Азии он составляет около 40%.
Особенностью деятельности ЭКА в странах-членах ОЭСР по сравнению с их партнерами в развивающихся странах является особое внимание к вопросам устойчивого финансирования. В рамках ОЭСР принята Рекомендация по общим подходам по экспортным кредитам с точки зрения экологических и социальных последствий С (2012)1018, которая определяет необходимость проведения социальной и экологической экспертизы экспортных проектов, в отношении которых предполагается предоставление государственного финансирования.
Рекомендация ОЭСР предусматривает классификацию таких проектов на три категории в зависимости от потенциальных социальных (условия труда, здоровье населения, безопасность, права человека и др.) и экологических (выбросы в атмосферу, в том числе выбросы парниковых газов, сточных вод, опасных отходов, влияние на виды животного и растительного мира, находящиеся под угрозой исчезновения, и др.) последствий их реализации. Следование положениям Рекомендации государствами-членами ОЭСР способствует достижению целей «зеленого» роста, который учитывает не только социально-экономические, но и экологические аспекты развития, предполагая необходимость перехода на экологически эффективные технологии. (Значимость «зеленого» роста подтверждается обязательствами стран-членов ОЭСР, достигнутыми ими в ходе проведения Конференции по климату в Париже в 2015 г. (СОР21).) ■
8 Рекомендация по общим подходам по экспортным кредитам с точки зрения экологических и социальных последствий С (2012)101: [Электронный ресурс]. URL: http://webnet.oecd.org/OECDACTS/Instruments/
ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=280&InstrumentPID=286&Lang=en&Book=False. (Дата обращения: 18.02.2015).
