CC BY
22
Приглашение к дискуссии
Б. Л. Вишневский
ПЕТЕРБУРГСКИЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ:
ВВЕРХ ПО ЛЕСТНИЦЕ, ВЕДУЩЕЙ ВНИЗ
Российский парламентаризм «родился» на берегах Невы — 27 апреля 1906 г. состоялось первое заседание первой Государственной Думы. Уже с этих пор «северная столица» заслуженно считается «колыбелью» российской представительной власти. А начиная с 1990 г., когда был избран Ленсовет двадцать первого созыва, город на Неве заслуженно стал считаться и самым демократическим городом в стране. Сегодня, увы, о нем такого уже не скажешь. Ленсовет1 начала 1900-х годов разительно выделялся на общем фоне своим яростным стремлением к отстаиванию принципов демократии, законности и к ограничению произвола исполнительной власти, демагогически требовавшей «свободы рук» и заявлявшей о своей якобы «ответственности», которую она не несла и нести не собиралась. Преодолевая сопротивление мэрии, Ленсовет добивался принятия подробного бюджета и установления четкого порядка распоряжения городской собственностью. Ленсовет отменял незаконные распоряжения мэра Анатолия Собчака, желавшего распоряжаться городским имуществом так, как он считал нужным. Ленсовет стремился к тому, чтобы исполнительная власть, как это принято в любой демократической стране, была подотчетна власти законодательной. Ленсовет начал разрабатывать первый проект Устава Санкт-Петербурга — но, к сожалению, в силу известных событий осени 1993 г. не успел довести это дело до конца.
К сожалению, об этом времени остались большей частью мифы. О том, что депутаты ничего не делали, а только мешали своему председателю (а потом — мэру) Анатолию Собчаку управлять городом. О том, что именно мэр спас город от ГКЧП, вернул ему историческое имя и дал пенсионерам право бесплатного проезда. О том, что осенью 1993 г. Ленсовет поддержал Хасбулатова и «реакционный» Верховный Совет, разогнанный Ельциным. И так далее... Немногие сегодня помнят, как было на самом деле. Между тем именно депутаты Ленсовета предотвратили «продовольственный кризис» в 1990-1991 гг., организовали адресную социальную помощь для малоимущих, установили компенсации для родителей, чьи дети не ходят в детские сады, ввели бесплатную приватизацию жилья, исключительно конкурсное использование городской недвижимости и бесплатный проезд для пенсионеров.
1 Деятельность Ленсовета анализировалась автором во многих работах (см., например: Вишневский, 2002, с. 4-8).
© Б. Л. Вишневский, 2006
Сопротивление ГКЧП организовал Ленсовет, а мэр прилетел в город лишь к вечеру 19 августа 1991 г. А страшной ночью с 20 на 21 августа и вовсе «эвакуировался» из Мариинского дворца в безопасное место на Кировском заводе. Опрос о переименовании Ленинграда в Петербург был назначен решением сессии Ленсовета без какого-либо участия мэра (длительное время возражавшего против переименования). Наконец, осенью 1993 г. городской Совет поддержал вовсе не Хасбулатова, а растоптанную Ельциным законность и Конституцию. И, один из немногих в стране, открыто назвал действия президента, нарушившего свою присягу, государственным переворотом, отказавшись им подчиняться. За что через три месяца и был разогнан: соответствующий указ Анатолий Собчак «подмахнул» у Ельцина на каком-то банкете. Увы, разгон Ленсовета не сопровождался ни одной акцией протеста — к тому времени депутаты были уже непопулярны в массовом сознании...
В 1994 г. на смену Ленсовету пришло Законодательное Собрание — новый орган власти, с усеченным в восемь раз (!) по сравнению с Ленсоветом составом (50 депутатов вместо 400) и со столь же усеченными полномочиями. Достаточно сказать, что положение о Собрании, единолично утвержденное Анатолием Собчаком, лишало его каких-либо возможностей влияния на кадровую политику мэрии: всех должностных лиц мэр назначал и снимал сам. У Собрания не было ни права распоряжения городской собственностью и землей, ни контрольных полномочий, ни возможности отмены или приостановки незаконных распоряжений мэра, ни права утверждения структуры мэрии и расходов на ее содержание. Все эти вопросы были полностью отданы «на откуп» мэру. Наконец, даже статус проекта закона Санкт-Петербурга документ мог получить лишь при наличии под ним подписи мэра.
Законодательное Собрание первого созыва (1994-1998), начавшее свою работу в декабре 1994 г., существенно исправило «перекошенный» баланс властей — уже к лету 1996 г. депутаты не только создали и отладили «законодательный конвейер», но и заставили мэрию считаться со своими решениями. Не то, чтобы Собрание было оппозиционным, но по многим вопросам ему удавалось отстоять самостоятельную позицию и преодолеть вето мэра, неизменно накладываемое на любые законы, которые ограничивали произвол исполнительной власти. Так, налоговые льготы и займы из бюджета стали предоставляться не распоряжением мэра, а законом, что исключило возможность индивидуальной «раздачи» льгот и денег особо приближенным к мэру коммерческим структурам.
Адресные программы капитальных вложений стали утверждаться как приложение к городскому бюджету — это прекратило сложившуюся практику, когда бюджетные деньги выделялись, например, на ремонт школ, а потом мэрия «перебрасывала» их на очередную «стройку века». Законом, а не распоряжением мэра стали устанавливать плату за содержание детей в детских садах — это ограничило ее рост. Кроме того, была поставлена на законную основу и деятельность самой городской администрации.
Законодательное Собрание получило право утверждать структуру городской администрации и предметы ведения ее структурных подразделений — важнейшая прерогатива, которую и по сей день имеют немногие региональные парламенты в России. Именно представительная власть утверждала планы и программы социальноэкономического развития, решала вопросы территориального деления города. Именно представительная, а не исполнительная власть согласовывала назначение прокурора города и начальника ГУВД. Собрание закрепило за собой серьезное влияние на кадровый состав городской администрации — право согласовывать назначение вицегубернаторов и членов городского правительства (при этом кандидат, против утверждения которого выступает более половины депутатов, не может быть назначен).
И, наконец, ключевое положение, вызвавшее жесточайшее сопротивление исполнительной власти, — запрет для мэра (впоследствии — для губернатора) издавать нормативные акты. Исключение — ситуации, когда издание этих актов прямо предписано городской администрации федеральными или питерскими законами, актами президента или правительства РФ. По сути, этот запрет вполне логичен: не дело исполнительной власти издавать нормативные акты, утверждающие некие «правила игры», по сути — городские законы. Опыт показывает, что отсутствие указанного ограничения рождает у исполнительной власти непреодолимый соблазн решать нужные вопросы не путем долгого и хлопотного «пробивания» законодательных инициатив, а путем быстрого издания не всегда продуманных распоряжений. Однако эта норма подвергалась бешеной критике в лояльных мэрии СМИ — утверждалось, что таким путем мэра превращают в «английскую королеву», которая-де царствует, но не правит. Заметим: впоследствии, когда мэра Анатолия Собчака сменил губернатор Владимир Яковлев, а потом и Валентина Матвиенко, отношение исполнительной власти к данной норме не улучшилось. Скорее, наоборот — попытки ее отменить предпринимаются и по сей день.
Правда, забегая вперед, отметим, что при нынешнем, абсолютно лояльном к исполнительной власти, составе городского парламента уже почти не имеет значения, кто принимает те или иные нормативные акты — все, что надо, администрация может легко провести через Собрание. Принятие Устава Санкт-Петербурга в 1998 г., закрепившего указанные нормы, подтвердило, что очередной этап «маятниковой эволюции» закончен, и Законодательное Собрание сумело стать полноценным органом власти. Отметим и такой факт, что летом 1998 г. Собрание первого созыва, несмотря на давление администрации, не допустило принятия кабального поручительства по печально известному кредиту для РАО ВСМ, что избавило город от большой долговой ямы. С нынешним Собранием у администрации никаких проблем бы в этом вопросе не возникло.
Собрание второго созыва (1998-2002) оказалось по своему составу значительно хуже предыдущего. К тому были многие причины: и потому, что администрация всеми силами «продавливала» избрание послушных ей депутатов (чего стоит агитация за пресловутый «петербургский список», которую в нарушение закона продолжали даже в день перед выборами), и потому, что под флагом наспех сформированного и вскоре
развалившегося «Блока Юрия Болдырева» в Собрание пришло немало совершенно случайных людей, абсолютно не готовых к законодательной деятельности, и потому, что куда большую роль, чем раньше, на выборах стали играть «грязные технологии», в том числе подкуп избирателей, и большие деньги. В итоге Собрание оказалось куда больше зависимым от исполнительной власти, чем его предшественники, и большая часть законов принималась в нужном администрации виде. Правда, были и исключения.
Вопреки мнению администрации, депутатам удалось снизить налоги на малый бизнес (для тех, кто работает по упрощенной системе налогообложения), ввести на два года мораторий на любое повышение городских налогов, принять закон о жилищной политике, устанавливающий ряд мер по обеспечению нуждающихся жилой площадью, принять закон, обязывающий городскую администрацию обеспечивать «прозрачность» городского долга. Не допустили депутаты и предлагавшегося администрацией увеличения предельной доли расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг (это сразу привело бы к снижению уровня жизни малоимущих граждан). Наконец, был создан и начал работать Уставный суд Санкт-Петербурга — орган, который должен был проверять на соответствие Уставу законы Санкт-Петербурга и правовые акты городской администрации. В свою очередь, администрация не допустила принятия или вступления в силу множества важных законов — о государственном контроле за монополистами, о контроле органов МСУ за работой жилищно-коммунальной системы, о введении доплат работникам бюджетной сферы законом Санкт-Петербурга, а не постановлением губернатора, об отмене незаконно введенной платы за санитарное содержание придомовой территории, о гарантиях учета мнения граждан при новом строительстве, об отмене «резервных фондов» депутатов, об ограничении направлений расходования резервного фонда губернатора, о питании школьников и т. д.
Особняком стоят две ситуации, связанные с губернаторскими выборами. Первая из них имела место осенью 1999 г., когда Владимир Яковлев решил перенести в своих интересах выборы губернатора на более ранний срок: вместо мая 2000 г. это предлагалось сделать в декабре 1999 г., одновременно с выборами Госдумы. Эта история была уже подробно описана (см.: Вишневский, 2000), здесь же отметим лишь то, что при беспрецедентном давлении со стороны администрации, использовании фальшивых электронных ключей и подтасовке данных регистрации решение о переносе выборов удалось «продавить». При этом 26-м депутатом, якобы находившимся в зале (и обеспечивавшим необходимый кворум), был Валерий Селиванов, который в этот день, 8 октября 1999 г., находился в командировке в Москве, и это было подтверждено соответствующей справкой комендатуры Госдумы. Тем не менее решение о переносе в Санкт-Петербургском городском суде было признано законным — невзирая на все доказательства. Но торжество администрации было недолгим — Верховный суд этот перенос все же отменил.
Вторая из «выборных» ситуаций связана уже с 2002 г., когда Владимир Яковлев стремился обеспечить себе юридическую возможность для переизбрания и на третий срок. Для этого необходимо было изменить Устав Санкт-Петербурга, и тут же появились
верноподданные «инициаторы» такого изменения, в частности депутат Игорь Риммер. Заметим: именно он осенью 1999 г. первым предложил перенести выборы губернатора на декабрь. Депутат Сергей Никешин тогда откровенно объяснял журналистам, что губернатор поддержит на будущих выборах в Законодательное собрание Санкт-Петербурга в декабре 2002 г. тех, кто сейчас поддержит его. Классическая иллюстрация известного принципа: утром изменение Устава — вечером депутатские стулья. т. е., кресла.
Наконец, с такой же инициативой выступила группа почетных граждан Санкт-Петербурга — Жорес Алферов, Михаил Бобров и Игорь Спасский, которые внесли проект закона об изменении Устава города в пользу «третьего срока» Владимира Яковлева. Но затея провалилась: за внесение вопроса в повестку дня заседания Законодательного Собрания было подано только 18 голосов из 50, что сразу показало: число сторонников исполнительной власти явно недостаточно для решения проблемы «третьего срока». После этого «центр тяжести» борьбы за третий срок был перенесен на выборы ЗакСа в декабре 2002 г. Городской парламент избирался в условиях жесткой конфронтации сторонников и противников Владимира Яковлева, которому для получения права избираться на третий срок нужно было получить не менее двух третей своих сторонников в Собрании. Однако по результатам выборов ни та, ни другая сторона не получила большинства, а затем часть сторонников губернатора и вовсе перешла на противоположную сторону.
Первоначальный расклад сил в Собрании третьего созыва (2002-2007) оказался, как уже сказано, почти «равновесным». На стороне Владимира Яковлева выступали фракции «Наш город» во главе с Сергеем Тарасовым, «Городские районы» во главе с Сергеем Анденко, «Единый Петербург» во главе с банкиром Юрием Рыдником и «Спортивная Россия» во главе с бизнесменом Денисом Волчеком. К противникам Яковлева относились «Единая Россия», «Яблоко» и депутаты от СПС. Фракция КПРФ-НПСР во главе с Олегом Корякиным считалась нейтральной (в ее рядах были как сторонники, так и оппоненты Яковлева). По прогнозам аналитиков, предстояла длительная позиционная борьба за кресло спикера, причем шансы «твердого яковлевца» Сергея Тарасова оценивались выше, чем шансы «единоросса» Вадима Тюльпанова. Реальность, однако, оказалась иной: уже на втором заседании Собрания, 15 января 2003 г., Вадим Тюльпанов получил 28 голосов, Тарасов — 17 голосов, при этом избрание Тюльпанова обеспечил переход в его лагерь «Спортивной России» и поддержка КПРФ-НПСР. Насколько бескорыстными были эти переходы, сказать сложно: на сей счет высказывались разные мнения. Но в одном сходились все комментаторы: решающее воздействие на смену ориентации указанных фракций оказало полпредство президента и связанные с ним структуры. Стоило бы, впрочем, напомнить, что губернатор Яковлев на тот момент являлся членом Высшего совета партии «Единая Россия», а Вадим Тюльпанов в свое время считался одним из вернейших сторонников Яковлева.
В течение первых девяти месяцев работы Собрания третьего созыва возникла уникальная ситуация «междуцарствия». Губернатор Владимир Яковлев превратился в
«хромую утку», и обсуждалось уже не то, удастся ли ему остаться на третий срок, а удастся ли ему досидеть до конца второго. Оппозиционность Собрания исполнительной власти (которая во многом была производной от аналогичной позиции полпредства президента) привела к такому нехарактерному впоследствии эффекту, как принятие ряда законов, ограничивающих произвол городских чиновников, и заставляющих исполнительную власть действовать в строгих рамках. Так, именно в это время была отменена плата за капитальный ремонт, незаконно введенная исполнительной властью в апреле 2003 г., в итоге этого платеж с августа 2003 г. был аннулирован. Также в это время (после длительной борьбы) был принят закон о доплатах к пенсиям неработающим пенсионерам: предполагалось, что тем, у кого пенсия ниже прожиточного минимума, разницу скомпенсирует городской бюджет. Дважды на этот закон накладывал вето губернатор Владимир Яковлев, дважды его отказывался подписать и. о. губернатора Александр Беглов, и, наконец, летом 2003 г. он вступил в силу.
В этот же период Собрание приняло постановление о проведении опроса граждан о возврате к системе районного самоуправления (вместо «микрорайонного», существующего и поныне) и обратилось к премьер-министру Михаилу Фрадкову, прося отменить распоряжения правительства о передаче Управлению делами президента зданий Сената и Синода, а также здания бывшего Министерства государственных имуществ, где располагались Российский государственный исторический архив и ВИР имени Н. И. Вавилова. Забегая вперед, отметим, впрочем, что опрос так и не был проведен (его заблокировала администрация), а Российский государственный исторический архив в итоге был выселен из зданий Сената и Синода. Спасти от выселения удалось только ВИР, потому что Академия сельхознаук выиграла суд и доказала незаконность передачи здания УДП. После июньской добровольно-принудительной отставки Яковлева исполнять обязанности губернатора стал Александр Беглов; Собрание «по инерции» еще некоторое время работало как самостоятельный орган власти. Был, в частности, принят закон об охране зеленых насаждений, на который Беглов уже во время парламентских каникул наложил вето. Однако в сентябре, после окончания парламентских каникул, все начало вставать на свои места. Уже шла избирательная кампания по выборам нового губернатора, и мало кто сомневался, что им станет делегированная на этот пост из Кремля Валентина Матвиенко. Эпоха временной конфронтации двух ветвей власти должна была уйти в прошлое — впереди ожидалось «конструктивное взаимодействие». В одной из своих работ этого периода автор отмечал следующее: «Период, когда большинство депутатов дружно голосовали за законы, ограничивающие произвол исполнительной власти, по всей видимости, заканчивается. И если выборы губернатора не принесут неожиданностей — осенью в Законодательном Собрании будут говорить не столько о том, что надо заставить администрацию действовать по правилам, установленным законом, сколько о том, что надо “развязать руки” администрации и не мешать ей решать вопросы так, как она считает нужным. И многие из тех, кто охотно соглашался ограничивать произвол старого губернатора, не будут видеть ничего страшного в произволе нового.»
Этот прогноз оправдался быстро и полностью. Уже в июне, как только Александр Беглов заступил на свой временный пост, началась подгонка Устава Санкт-Петербурга под нужды «основного кандидата»: в Законодательном Собрании еще до парламентских каникул был внесен от имени Беглова соответствующий проект изменений. Его рассмотреть не успели, но на первом же заседании после каникул он был принят в первом чтении. За него проголосовали и многие бывшие «верные яковлевцы», которые начали стремительно перетекать в сторону полпредства, занимая правильную на данный момент политическую позицию. Главнейшая мысль проекта была хрустально прозрачна: вывести городское правительство из-под влияния Законодательного Собрания. До этого правительство было совещательным органом при губернаторе, решения которого носят лишь рекомендательный характер, и состоящим при этом из самого губернатора, тринадцати вице-губернаторов, отвечающих за разные вопросы, и начальника ГУВД. Поправки Беглова предлагали сделать правительство высшим органом исполнительной власти, не определяя при этом его состава. В правительство должно было входить какое-то (заранее не установленное) число вице-губернаторов, а все остальные члены правительства должны были назначаться губернатором без каких-либо ограничений. При этом выразить им недоверие (влекущее за собой отставку) Законодательное Собрание не могло — таким правом оно обладает лишь в отношении вице-губернаторов.
В конце концов, договорились внести в Устав положение о том, что правительство будет, как и раньше, состоять из 15 человек, при этом вице-губернаторов должно быть не менее семи. Это означает, что, по крайней мере, половину состава городского правительства депутаты должны утверждать. Ну, а вторая половина оставалась за губернатором — кого захочет, того и назначит. Попадание в правительство людей со сколь угодно сомнительной репутацией, но преданных губернатору, может стать не исключением, а правилом, что и случилось после вступления Валентины Матвиенко в должность 15 октября 2003 г. Еще во время избирательной кампании она не скрывала, что намерена решать подавляющее большинство вопросов административным путем и не нуждается ни в законах, ни в тех, кто эти законы принимает. Ведь в ее предвыборной программе слово «закон» практически не встречалось: говорилось о том, что все будет решаться с помощью «губернаторских программ». А выйдя вскоре после вступления в должность к журналистам, Матвиенко заявила: «Пока что еще депутаты хотят держать руку на пульсе и что-то контролировать, но мы это поправим».
«Поправлять» начали достаточно быстро. Уже в ноябре был принят городской бюджет на 2004 г. — при этом парламентарии, по требованию нового губернатора, с легкостью необыкновенной отменили свое же недавнее (упомянутое выше) решение о доплатах до прожиточного минимума всем питерским пенсионерам. В результате было установлено, что получать доплаты к пенсии с 1 января 2004 г. будут лишь инвалиды первой группы и те, кому больше 75 лет. Затем Валентина Ивановна заявила, что оперативные вопросы надо решать быстро, и ей «некогда ждать, пока примут закон» — и администрация начала разработку законопроектов, передающих исполнительной вла-
сти право устанавливать плату за жилье и коммунальные услуги. Был заблокирован закон «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии градостроительных решений», разработанный комиссией по городскому хозяйству — в итоге была принята редакция, согласно которой граждане практически лишались возможности воспрепятствовать «уплотнительной застройке». В компромиссном виде (после очередного вето, на сей раз его наложила уже Матвиенко) был принят закон «Об охране зеленых насаждений» — из него исчезли нормы, однозначно запрещающие любую хозяйственную деятельность на территории зеленых насаждений общего пользования, и другие положения, защищающие интересы горожан. И это — только в первые три месяца правления нового губернатора.
Наконец, Законодательное Собрание с необыкновенной легкостью утвердило всех представленных Матвиенко вице-губернаторов. Помнится, во время избирательной кампании много говорилось о том, что команда Владимира Яковлева состоит из некомпетентных и коррумпированных людей, не сумевших решить ни одной из ключевых городских проблем. И только приход новой, «молодой и энергичной» профессиональной команды, с отстранением дискредитировавших себя «старых кадров», может исправить положение. Когда были представлены члены нового правительства, сразу захотелось спросить: а чем, собственно, новая команда лучше старой? Тем, что в ней собраны или бывшие партийные чиновники, или представители поддерживавшего Матвиенко на выборах банкирского дома «Санкт-Петербург»? Зачем следовало менять «старую» команду на «новую» — с точки зрения жителей? Только для того, чтобы сменилась политика, которую проводят городские власти. Но на это явно не было никакой надежды.
Наиболее характерным был такой факт: свой пост сохранил вице-губернатор по строительству Александр Вахмистров, главный идеолог «уплотнительной застройки», считающий, что «уплотнение» есть дело крайне полезное, а протесты граждан оплачены некими «темными силами». Помнится, перед выборами один из депутатов ЗАКСа — сторонников Матвиенко горячо убеждал меня, что ее избрание — единственный шанс избавиться от «яковлевских бандитов», взамен которых придут новые, честные люди. При этом первым кандидатом «на вылет» он называл именно Вахмистрова, ненавидимого его избирателями за пренебрежение к их мнению по «уплотнительным» вопросам. «Ну что, избавился?», — поинтересовался я у него после утверждения вице-губернаторов, где Вахмистров получил едва ли не больше всех депутатских голосов. Ответ парламентария получился столь непарламентским, что цитировать его невозможно.
В последующие годы правления нового губернатора степень лояльности ЗакСа исполнительной власти только усиливалась. К тому же постепенно менялся и фракционный состав Собрания. На выборах 2002 г. от «Единой России» избиралось лишь пять депутатов, но во фракции, созданной сразу после начала работы собрания, оказалось уже десять человек. Удивляться, конечно, было нечему: Петербург — не первый регион, где депутаты предпочитали избираться по одномандатным округам как независимые, а затем стройными рядами вступать в «партию власти». Ну а затем, как уже сказано, в
ряды «медведей» стали перебираться недавние «твердые яковлевцы», еще вчера без лести преданные Владимиру Анатольевичу. Апофеозом этого процесса стало массовое вхождение в «Единую Россию» фракции «Мариинская» (объединявшей часть депутатов из бывших фракций «Наш город», «Городские районы» и «Единый Петербург») под руководством Сергея Анденко. В итоге к июню 2006 г. численность фракции «Единая Россия» достигла 24 человек. Ее верными союзниками являются фракция «Родина» (сменившая КПРФ-НПСР) и ЛДПР (распавшаяся, впрочем, в мае 2006 г.). На другой стороне баррикады — «Демократическая фракция», объединившая представителей «Яблока» и СПС (в декабре 2002 г. их было избрано восемь человек, сегодня во фракции — лишь пятеро), и иногда «Партия жизни». При этом на «смольнинской» стороне 35-36 депутатов из 48, иначе говоря, квалифицированное большинство. Теоретически это большинство может вообще обходиться без строптивого меньшинства: может провести любой закон и даже изменить городской Устав.
В этих условиях не стоит удивляться, что принимается практически все, на чем настаивает Смольный. И не принимается практически ничего, против чего выступает администрация. Приведем лишь некоторые, наиболее яркие примеры. Так, весной 2004 г. был изменен городской бюджет, и права на получение единовременных пособий на детей (при их рождении) по инициативе губернатора были лишены семьи, где душевой доход оказывался выше прожиточного минимума. Все, у кого, скажем, в семье из трех человек общий доход составлял чуть более 8,5 тыс. руб., лишались пособия. Характерно, что «сэкономленные» в результате этого средства были направлены на покупку новых автомашин для чиновников Смольного и депутатов.
В мае 2004 г. был принят закон «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции», в котором администрации разрешили предоставлять «целевым» образом (без конкурса) участки так называемым «стратегическим инвесторам». А именно — инвесторам, принимающим участие в реализации проектов, «имеющих особо важное значение для социального, культурного и иного развития Санкт-Петербурга». Кто будет определять, имеет ли соответствующий проект особо важное значение, и соответственно, является ли инвестор «стратегическим», — не уточнялось. По умолчанию, это отдавалось на усмотрение городской администрации. Впоследствии, заметим, со «стратегическими инвесторами» оказалось связано немало скандалов. В июне 2004 г. были в несколько раз повышены тарифы на содержание жилья — несмотря на то, что не была проведена положенная по федеральному закону экономическая экспертиза, и дополнительные поступления от увеличения тарифов не были учтены в городском бюджете.
В октябре 2004 г. Законодательное Собрание одобрило «путинскую инициативу» об отмене выборов губернаторов при том, что Петербург когда-то, вместе с Москвой, был первым городом в стране, где ввели прямые выборы глав исполнительной власти. Заметим, что городской парламент обсуждал два альтернативных проекта. Один, внесенный «Демократической фракцией» и предлагавший не одобрять президентский проект,
представлял Михаил Амосов. Второй, внесенный «Единой Россией» и ее союзниками, где предлагалось все одобрить, представлял Вячеслав Макаров. Аргументы, впрочем, не имели никакого значения — было ясно, что пройдет второй проект, и все попытки Амосова убедить «единороссов», как он выразился, «на одно голосование стать демократами», были обречены. Не помогло ни напоминание о том, что в 1991 г. сессия Ленсовета в том же Большом зале Мариинского дворца принимала решение о первых в стране прямых выборах мэра Ленинграда, ни рассказ о том, что в куда более подверженных террористическим угрозам странах — Индии или Израиле, — никто не думает ради борьбы с терроризмом отказываться от выборности высших должностных лиц.
В ноябре 2004 г. в городском бюджете на 2005 г. по предложению губернатора были выделены около 700 млн руб. ОАО «Дворец спорта» в качестве субвенции на ... погашение долга перед Санкт-Петербургом. Единственный вопрос, который при этом возникал — почему Михаилу Ходорковскому не дали денег из бюджета, чтобы он рассчитался по своим налоговым долгам (если они вообще были)? Также в ноябре городской парламент принял закон «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения в Санкт-Петербурге», реализующий в Петербурге федеральный закон № 122 (более известный, как «закон о монетизации»). Депутаты должны были установить ежемесячные денежные компенсации для трех категорий «региональных льготников» — тружеников тыла, ветеранов труда и жертв политических репрессий. После долгого обсуждения все же было принято предложение губернатора: компенсации были установлены в 500 руб. для тружеников тыла, по 350 руб. — для ветеранов труда и жертв репрессий, что явно не соответствовало денежному эквиваленту отмененных льгот. Но все попытки увеличить компенсации были заблокированы парламентским большинством («Единой Россией» и ее союзниками), поскольку администрация выступала против. Этим же законом пенсионеры с 1 января 2005 г. были лишены права бесплатного проезда, которое еще в 1993 г. им предоставила сессия Ленсовета. Взамен им предложили денежную компенсацию в 230 руб. («единый проездной билет» с января должен был стоить уже 600 руб.). И только после того, как в начале 2005 г. прошли массовые митинги протеста против «монетизации», Законодательное Собрание и губернатор были вынуждены согласиться на то, чтобы ввести льготный проездной билет для пенсионеров и других «региональных льготников» стоимостью в те же 230 руб.
В январе 2005 г., правда, городской парламент решился на небывалое: он принял в первом чтении проект постановления об обращении в Конституционный Суд по поводу «закона № 122». Сделать это депутатов заставили митинги протеста, один из которых 26 января проходил прямо у Мариинского дворца. И, вообще говоря, чтобы установить неконституционность «закона № 122», достаточно было владеть четырьмя действиями арифметики, и подсчитать: сколько «стоят» отмененные льготы, и насколько меньше этой суммы денежные компенсации, которые милостиво даны бывшим «льготникам». Однако уже через неделю депутаты одумались, и за принятие постановления в целом проголосовало только 10 человек, еще шесть были против или воздержались, осталь-
ные 25 зарегистрировавшихся депутатов вообще не принимали участие в голосовании. Запрос поддержали его авторы — четверо депутатов «Демократической фракции», четверо депутатов из фракции ЛДПР и двое от «Родины». Отказались поддерживать запрос депутаты от «Единой России» и «Партии жизни». Видимо, «медведям» за прошедшую неделю популярно объяснили, что оспаривание «закона о монетизации» депутатами от той же партии, которая полностью ответственна за принятие этого закона в Госдуме, — это уже слишком. А уж оспаривание этого закона депутатами из того же города, что и Владимир Путин, — это ни в какие ворота не лезет.
В марте 2005 г. был принят «смольнинский» вариант нового закона об арендной плате за нежилые помещения, принадлежащие городу: в результате начиная с 2007 г. многие образовательные, научные и культурные учреждения будут вынуждены покинуть центр города, потому что лишатся льгот по аренде. В мае 2005 г. были еще раз повышены тарифы на содержание жилья — при этом депутаты не стали интересоваться, были ли деньги, которые были вынуты из карманов граждан в результате предшествующего повышения, потрачены эффективно и по назначению, и закрыли глаза на весьма сомнительную «экспертизу».
В декабре 2005 г. был принят новый Генеральный план развития Санкт-Петербурга до 2025 г. Само по себе принятие Генплана — положительное явление. Однако при его обсуждении и принятии не было учтено общественное мнение в отношении трех глобальных проектов — строительства «китайского квартала» на Юго-Западе, проекта «намыва» новых территорий на Васильевском острове и строительства транспортной развязки в Дачном. Все они вызывают сильнейшее неприятие проживающих в этих районах граждан, но их возражения были просто проигнорированы.
В сентябре 2005 г. Собрание отклонило закон об обеспечении бесплатными завтраками и обедами школьников младших классов. В марте 2006 г. по представлению администрации был принят закон о строительстве административно-делового центра в Красногвардейском районе. В нем расположится главный офис компании «Сибнефть», которая перерегистрировалась в Петербурге. Общая стоимость проекта — 2 млрд долларов, и все эти деньги город даст в виде субвенций «Сибнефти» — за счет тех налогов, которые компания будет платить в питерский бюджет. Понятно, что таким сомнительным путем (часть уплаченных налогов возвращается плательщику в виде субвенции) обходят положения Налогового кодекса, запрещающего и индивидуальное предоставление налоговых льгот, и предоставление льгот в таких размерах (максимум, что позволяется региональным властям, — снизить «региональную» долю налога на прибыль с 17,5 до 13,5%). Кроме того, есть еще и требования Бюджетного кодекса, где говорится: то, что построено за бюджетные средства, должно быть собственностью Петербурга. Но владельцем «Газпром-сити» город не будет, так как заранее оговорено, что центр будет принадлежать «Сибнефти». Оппозиция в лице «Демократической фракции» назвала это «крупнейшим в истории страны бюджетным откатом», но на результат рассмотрения это никак не повлияло.
«Отдельной строкой» следует выделить фактическое уничтожение Уставного суда летом 2005 г. Отныне кандидаты в судьи (избираемые Собранием) должны были получать предварительное одобрение губернатора. Поскольку большинство в Собрании окрашено в «медвежьи» цвета — исход выборов был абсолютно ясен: суд должен был стать предельно лояльным к исполнительной власти органом. Кроме того, закон установил, что регламент суда утверждается Законодательным Собранием (факт, не имеющий прецедентов в юридической практике). Граждан лишили права обжаловать в Уставном суде нормативные акты исполнительной власти. «Узурпацией власти в руках губернатора» назвали эти поправки депутаты из «Демократической фракции», но их голосов не хватало для того, чтобы не допустить происшедшего. В итоге суд оказался парализован: пока в начале июля городской парламент не принял регламент, Уставной суд не мог продолжить работу. Но он не смог начать ее и после этой даты: трое судей
— Алексей Ливеровский, Наталья Гуцан и Ольга Герасина, — прекратили под разными предлогами участие в работе суда. Как отмечал тогда автор, скорее всего, таким путем они «зарабатывали» себе право остаться в следующем составе Уставного суда. Что и произошло: на выборах новых судей Гуцан и Герасина были избраны на новый срок, став соответственно заместителем председателя и судьей-секретарем. Алексей Ливе-ровский был назначен представителем губернатора в УС в ранге первого заместителя руководителя администрации губернатора. Новый состав Уставного суда оказался вполне лояльным к Смольному, что достаточно быстро проявилось на практике.
Еще одна «практическая деталь» работы нынешнего городского парламента — это политический плагиат. Раз за разом «Единая Россия», проваливая предложения оппозиции, затем вносит такие же законопроекты от своего имени. Так было и с законом о питании школьников, и с законом о доплатах к пенсиям до прожиточного минимума, и с законом о летнем отдыхе детей — причем совпадения оказываются абсолютными, вплоть до мелких стилистических ошибок в тексте. Председатель комиссии Законодательного Собрания по социальным вопросам Наталия Евдокимова, у которой, большей частью, «Единая Россия» и «списывает» проекты, грустно констатирует по этому поводу: наличие большого числа голосов во фракции правящей партии, как выясняется, не компенсирует малого количества интеллекта.
Наконец, нельзя не отметить недавнего избрания почетным гражданином Санкт-Петербурга президента В. Путина, за которого проголосовало подавляющее большинство парламентариев. Суть дела — не в отношении к президенту, а в том, что в принципе недопустимо избирать почетными гражданами действующих политиков: это уместно лишь после их отставки. Но к аргументам, высказанным представителями «Демократической фракции», депутаты остались глухи: парламентское большинство боялось даже подумать, что можно отказать президенту в его естественном праве стать почетным гражданином.
В заключение приходится отметить, что нынешнее состояние питерского парламентаризма трудно назвать иначе, как плачевным. Каждый новый созыв оказывается хуже предшествующего — в том смысле, что он оказывается все более и более зависимым
от исполнительной власти. Работы нынешнего созыва наиболее кратно и точно характеризует ставшее широко известным высказывание спикера Вадима Тюльпанова: «Мы здесь не для того, чтобы возражать администрации, а для того, чтобы выполнять ее указания». При этом руководство Собрания не устает восхищаться «конструктивным взаимодействием» с исполнительной властью. Что же, в конструктивности большинству депутатов не откажешь. Особенно, если они из «Единой России», которая, как и в Госдуме, твердо знает, что надо принимать все, что нравится исполнительной власти, и не принимать все, что ей не нравится. Дискуссии в Собрании стали почти бессмысленными
— они никак не влияют на результат, и городской парламент все больше становится похожим на «старших товарищей» — Госдуму. И если у думских «медведей» главным и единственным избирателем, о чьей поддержке надо беспокоиться, является президент
B. Путин, то у питерских «медведей» им является губернатор В. Матвиенко.
Почему депутаты так себя ведут — понять несложно. Они давно уяснили, что успех на выборах приходит к тем, кто дружен с администрацией. И не только потому, что на их стороне «административный ресурс», но и потому, что решение «конкретных проблем округа» (что ценится гражданами куда выше, чем число разработанных законов) зависит в первую очередь от отношений с исполнительной властью. «Что же плохого в том, что “ветви власти” не конфликтуют, а дружно работают?» — вправе спросить у автора читатель. Увы: то, что мы видим — не «дружная работа», а прямое подчинение представительной власти исполнительной. Парламент, не способный оппонировать администрации, не способный критически оценивать ее предложения, не способен и отстаивать интересы избравших его граждан! Он не способен помешать исполнительной власти тратить деньги налогоплательщиков на расточительные проекты и заставить ее направить средства на реальные нужды избирателей. Он не способен противодействовать необоснованному повышению налогов и тарифов и помешать уничтожению «зеленых зон» и «уплотнительной застройке», лоббируемой исполнительной властью. Он не способен принять законы, защищающие права граждан, и отвергнуть предлагаемые администрацией законы, ущемляющие их.
Собственно, такой парламент у нас уже был — он назывался «Ленинградский городской совет депутатов трудящихся» и работал по командам, которые поступали из исполкома или из обкома КПСС. И когда-то мы справедливо считали, что такой парламент нам больше не нужен. Конечно, не только питерский парламент сегодня находится в таком положении, когда он настолько дружен с администрацией, что охотно выполняет все ее команды. И все-таки жаль: долгие годы он был одним из немногих в России, о ком сказать этого было нельзя. Сегодня петербургский парламент уже не составляет исключения из общего правила.
Литература
Вишневский Б. Л. Парламентаризм по-петербургски // Представительная власть - XXI век. 2002. № 1.
C. 4-8; 2002. № 2-3. С. 5-9.
Вишневский Б. Л. Петербургский «избирательный марафон» и его уроки // Полис. 2000. № 4.
