CC BY
110
8. О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон № 136-ФЗ от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ (ред. от 23.06.2014).
9. Послание президента Федеральному собранию РФ за 2014 г. Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г. // Система ГАРАНТ.
УДК 342.5
ПЕРВИЧНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МОНГОЛИИ
© Будханд Жаргалханд, преподаватель юридического факультета монгольского национального университета, аспирант кафедры конституционного, административного и муниципального права Бурятского госуниверситета
Россия, 670000, г. Улан-Удэ, Смолина, 24а. E-mail: jargalkhand@gmail.com
Статья посвящена вопросам местного самоуправления в Монголии. Автор описывает вопросы, рассматриваемые Хуралом как части приготовлений чтобы обеспечивать преемственность деятельности Хурала, местной собственности. Первичный орган местного самоуправления (Багх и Хорооо) Монголии рассматривается как возможность принятия решений по местным вопросам в рамках законов Хурала.
Ключевые слова: орган местного смоуправления (Багх и Хорооо), первичный орган местного смо-управления, общественные собрания Багх и Хорооо, местное смоуправление в Монголии, сессия Хурала, очередная сессия, влияние общественного собрания Багх и Хорооо, председатель Хурала, Засаг Дарга, президиум, юрисдикция местного самоуправления.
PRIMARY LOCAL SELF-GOVERNING AUTHORITIES IN MONGOLIA
Budkhand Zhargalkhand, postgraduate student, department of constitutional, administrative and municipal law, Buryat State University, law instructor of law school. Mongolian National University 24а, Smolina, Ulan-Ude, 670000, Russia
The article is devoted to Primary local self-governing body issues in Mongolia. The author describes questions about within khurals, as part of arrangements to ensure the continuity of the Hural, a local property. Primary local self-governing body (Bagh and Khoroo) Mongolia as an opportunity to make decisions about local matters within the laws Hural.
Keywords: The local self-governing body (Bagh and Khoroo), Primary local self-governing body, Public Meetings of Bagh and Khoroo., local self-government in Mongolia, Session of Hural, Regular session, Powers of Bagh and Khoroo Public Meeting, chairman of Hural, Zasag Darga, Presidium, jurisdiction of local governments.
В Конституции 1992 года Монголия впервые в истории декларировала высокую цель — построить и развивать гуманное, гражданское, демократическое общество, укрепляя права и свободы человека, справедливость и национальное единство. Для страны, которая выбрала демократию, новая Конституция предусматривала модернизацию в государственном управлении.
В становлении и развитии местного самоуправления важное значение имеет закрепление места и роли местного самоуправления в рамках государственного устройства.
Четвертая глава Конституции «Административно-территориальные единицы Монголии, их руководство» целиком охватывает правовую основу государственного устройства Монголии. Административно-территориальная единица является частью государственного устройства.
Содержание понятия «административно-территориальная единица» состоит из трех компонентов: а) население; б) территория; в) администрация. Административно-территориальная единица Монголии включает в себя качественно, отличающиеся три уровня — высший, средний и низший.
Статья 59 Конституции Монголии 1992 г. гласит: «руководство административно-территориальными единицами Монголии осуществляется на основе сочетания местного самоуправления с государственным управлением». Впервые в истории Монголии был использован термин «местное
самоуправление» [1]. Новая Конституция предоставляет следующие возможности для местного самоуправления:
1) избрание жителями данной территориальной единицы местного органа самоуправления;
2) избранный представительный орган в рамках закона наделен полномочиями решать все вопросы местного значения.
Необходимость местного самоуправления для стран с правовым, демократическим государственным устройством состоит в следующем:
Во-первых, предоставление права территориальным единицам самостоятельно принимать «политические» решения, способствует созданию условий для сближения государственного руководства с каждым гражданином, а также становления демократической государственной системы.
Во-вторых, предоставляя реальную возможность простым гражданам участвовать в «политике», превращает периферию в главное поле деятельности политических партий.
В-третьих, децентрализация обязанностей облегчает ношу государства, создает условия для принятия более качественных решений на местах, а также поднимает уровень ответственности граждан и развивает их инициативу, вследствие чего «политика» превращается в живой, реальный процесс.
В-четвертых, местное самоуправление является институциональным фактором защиты свободы граждан, то есть, предоставляя гражданам право самостоятельно создавать благоприятные условия для ведения хозяйства на местном уровне, оно дает им возможность самозащиты от ошибок государственной политики.
В современной правовой науке Монголии выделяются три уровня власти: аймачный, сомонный и баговый, хоронный.
Само понятие местного самоуправления для Монголии сравнительно ново. Только с второй половины 1980-х гг. монгольскими учеными и исследователями были предприняты попытки дать его теоретическое определение.
Новая Конституция Монголии не предоставила исчерпывающего определения местного самоуправления, не раскрыла его основные принципы. Со стороны отдельных ученых встречаются замечания о том, что принципы местного самоуправления и вопросы их бюджета, организации и правовых гарантий не уточнены в новой Конституции. Приведем один пример: в п. 2 ст. 61 Конституции [2] говорится, что засаг дарга имеет право наложить вето на решение хурала данного аймака, сомона, бага и хорона. Вследствие данного положения на практике возникают некоторые проблемы.
По конституционному определению, столица, аймаки, сомоны представляют собой административно-территориальный, социально-экономический комплекс со специально наделенными законом функциями и со своим руководством. Упомянутые два уровня административно-территориальной единицы являются самостоятельными субьектами публичного и частного права. Отсюда следует, что аймаки, сомоны имеют свою административную структуру и функции, территорию, экономику, социальную основу, соответствующее руководство, обладают конституционно-правовым статусом.
А баги и хороны хотя в экономическом отношении и не обладают самостоятельностью, в публично-правовых отношениях являются сравнительно независимым субьектом. Вопрос об изменении административно-территориальных единиц решает Великий Государственный хурал с учетом экономической структуры, размещения населения и на основе мнений соответствующего хурала и граждан.
В 1992 году был принят закон «Об административно-территориальной единице и ее управлении», после 14 лет регулирования им общественных отношений, связанных с осуществлением местного управления, в 2006 г. он качественно обновился. Он состоит из 6 глав, 42 статей [3].
Ст. 9 закона устанавливает систему органов местного самоуправления:
а) аймачный хурал представителей граждан;
б) сомонный хурал представителей граждан;
в) баговый и хоронный общий хурал граждан.
По действующему закону Монголии проблемы, связанные с образованием, изменением, упразднением и роспуском административно-территориальной единицы, на аймачном, сомонном, баговом, хоронном уровнях регулируются довольно обобщенно.
По закону установлены следующие основные формы организации и деятельности хуралов:
A) заседание хурала;
Б) президиум хурала;
B) постоянные и временные комитеты.
Заседание хурала есть основная форма деятельности хурала. Можно выделить следующие его виды:
1) первое заседание (О созыве первого заседания объявляет президиум хурала в течение 20 дней после проведения очередных выборов. Если в течение 50 дней после проведения очередных выборов его не могут созвать, то считают данный хурал распущенным, в результате чего объявляются повторные выборы);
2) очередное заседание (О созыве очередного заседания объявляет президиум не менее чем за 15 дней до начала);
3) внеочередное заседание (По требованию не менее двух третей представителей или по решению президиума хурала может созываться внеочередное заседание).
Заседание аймачного, сомонного хуралов созывается не менее двух, а багового и хоронного хуралов не менее трех раз в год. Самый старший по возрасту из новоизбранных представителей открывает первое заседание, на нем обычно рассматриваются такие организационные вопросы, как избрание председателя хурала и президиумов хуралов и т. п. [3, п. 1-14 ст. 23].
Как уже говорилось выше, на баговом и хоронном уровне местное самоуправление осуществляется непосредственно населением. То есть на заседании багового, хоронного общего хурала могут участвовать все граждане, достигшие избирательного возраста. При этом кворум багового хурала имеется при явке одного человека от каждой четвертой семьи, хоронного хурала и хурала сомона, который находится в аймачном центре, — одного человека от каждой 20-й или 30-й семьи. Законом предусмотрена возможность проведения заседания багового и хоронного хуралов в неполном составе. Хурал сам устанавливает порядок заседания и подтверждает это постановлением.
Анализ действующего законодательства показывает: в 15-ти законах содержатся положения о функциях хуралов трех уровней, в 7-ми законах их компетенция разделена, в 24-х законах имеются положения, устанавливающие функции, которые относятся и к хуралу и к засаг дарга, в 42-х законах установленные полномочия хурала и засаг дарги совпадают, и в 5-ти законах установлены компетенции только хурала. Следовательно, позиция Монголии по определению функций местных органов до сих пор не конкретизирована. Например, в таких жизненно важных законах, как Закон о транспорте, Закон о туризме, Закон об охране природы, Закон об образовании, Закон о земле, Закон о приватизации земли гражданам, Закон о налоге, Закон о государственной и местной собственности, Закон о менеджменте и финансировании бюджетных органов, Закон о здравоохранении и т. д.
Но все же те законы, которые уже приняты государством (их более 60-ти) и устанавливают функции и полномочия органов местного управления, имеют важное значение в укреплении тенденции развития местного самоуправления в Монголии. Поэтому нам необходимо, прежде всего, наладить работу по обеспечению реализации действующих законов и исправлению имеющихся в них противоречий.
Новый закон о местном управлении внес некоторые уточнения и дополнения в компетенцию ба-гавого и хоронного хуралов. К ним относятся:
а) избрание, освобождение председательствующего заседания и президиума хурала (в прежнем законе отсутствовало данное положение);
б) внесение предложения по награждению граждан и оказанию им помощи в сомонный засаг дарга. В прежнем законе хотя и имелось схожее с этим положение, сформулировано оно было так, будто баговый и хоронный хуралы сами награждают и оказывают помощь гражданам. Поэтому на практике оно не реализовывалось более 10 лет из-за отсутствия бюджета и материально-финансовой базы на этом уровне самоуправления. А потому прежнее положение закона носило декларативный характер;
в) прежний закон не определял, куда вносятся предложения о временном предоставлении налоговых льгот отдельным категориям населения. А по новому закону такие предложения баговый и хо-ронный хуралы вносят в сомонный хурал;
г) обсуждение просьб, поступающих от групп граждан, юридических лиц об охране конкретного вида природных богатств соответствующей территории, владении и пользовании ими, а также внесение предложения по этому вопросу в сомонный хурал.
Данное положение не было зафиксировано в старом законе. Проблема, связанная с охраной и пользованием природными богатствами, в последние годы стояла очень остро, и новое положение дает возможность коренному населению принимать участие в решении данных вопросов.
Помимо рассмотрения полномочий хуралов были уточнены также полномочия их президиумов. В предыдущем законе президиум был наделен функциями, которые сохранялись за хуралами, кроме единственного исключения. Например, в период между заседаниями хурала президиум осуществляет другие полномочия, кроме выдвижения кандидатур засаг дарга, предложений по их отзыву. Это положение показывает необходимость разграничения компетенций между хуралом и его президиумом. По новому закону их компетенция разграничена следующим образом: «в период между заседаниями за Президиумом сохраняются все остальные полномочия, кроме тех, которые закреплены в ст. 17.1— 17.1.3, 17.1.8» [3].
Для укрепления местных органов самоуправления важное значение имеет более точное регулирование их бюджетных и контрольных функций.
Чтобы укрепить местное самоуправление, по нашему мнению, необходимо активизировать деятельность первичного органа местного самоуправления и получить поддержку со стороны населения, сформировав у него активную позицию по вопросам местного значения.
По Конституции граждане Монголии участвуют в деле управления государством непосредственно или посредством своих представительных органов. На баговом уровне граждане непосредственно участвуют в делах первичного органа местного самоуправления. В то же время общий хурал граждан пока не действует должным образом, так как население инертно, а власть манипулирует им.
Хотя в соответствии с законом общий хурал граждан созывается по инициативе граждан или президиума, на нем обсуждаются проблемы местного уровня и принимаются решения на основе предложений, мнений граждан и осуществляется контроль над выполнением законов на соответствующей территории, но на практике это не претворяется должным образом.
Сегодня баговый общий хурал граждан созывается по инициативе багового засаг дарги, на нем обсуждают вопросы, направленные сверху в основном те граждане, которые находятся на учете засаг дарги и получают через него социальную помощь. Государственные служащие или представители активной части населения почти не участвуют в работе хурала. Вследствие этого деятельность первичного органа местного самоуправления не охватывает все население, и решение, принятые хуралом, является слабо обоснованным и не касается всей территории. А поскольку баговый общий хурал граждан и есть первичное звено демократии, в его деятельности должно принимать участие большинство населения, в том числе активная, образованная его часть, и свободно обсуждать проблемы соответствующей территории.
По закону об административно-территориальной единице и ее управлении предусмотрено участие в заседании общего хурала всех граждан, обладающих избирательным правом соответствующего бага и хорона, заседание хурала считается действительным при участии одного представителя от каждого четвертого двора в багах и одного представителя от каждых 20-30 дворов в хоронах и багах, находящихся в аймачном центре [3]. Значит законодательное регулирование данных отношений уже установлено, осталось исполнить его на практике.
В целях повышения эффективности органов местного управления мы считаем необходимым предпринять следующие меры:
• установить запрет избрания государственных служащих исполнительной власти, в том числе и засаг дарги и служащих его канцелярии в представители органа самоуправления на законодательном уровне (это поможет обеспечить баланс между органами представительной и исполнительной власти);
• членам президиума хуралов выдавать соответствующее денежное вознаграждение, в зависимости от эффективности их деятельности;
• обеспечить хуралы вакансиями инспекторов по надзору и специалистов по связи с общественностью (в этом случае авторитет хуралов поднимется, они получат поддержку со стороны населения);
• прежде всего рассмотреть и внести изменения в такие законы, как «Об административно-территориальной единице и ее управлении», «О выборах местных хуралов», «Об управлении и финансировании бюджетных органов» (положения этих законов в некотором смысле препятствуют становлению и развитию органов местного самоуправления и даже противоречат друг другу);
• также подлежит рассмотрению и вертикальная система управления, в связи с необходимостью передачи некоторой компетенции местным органам;
• повысить эффективность общих хуралов граждан, обеспечить надлежащее условие работы и закрепить в законодательном порядке вакансию председателя общего хурала граждан.
Литература
1. Сунжид Д. Органы местного управления Баварии (ФРГ) и Монголии»: сборник научных трудов выпускников иностранных вузов. — Улан-Батор, 2003. — С. 166-167.
2. Конституция Монголии. — Улан-Батор, 2006.
3. Об административно-территориальной единице и ее управлении: закон (п. 1-14, ст. 23) // Вестник государства. — 2006. — № 12.
УДК 34.07
ЛИЧНЫЙ ТАМОЖЕННЫЙ ДОСМОТР КАК СРЕДСТВО ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
© Гатаулина Ольга Анатольевна, магистр, ассистент кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Бурятского государственного университета Россия, 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а. Е-mail: ог1Мк90@таЛ.ги
В статье рассматривается личный таможенный досмотр как средство ограничения прав и свобод человека и гражданина. Автор приходит к выводу, что права и свободы гражданина могут быть ограничены государством посредством личного таможенного досмотра.
Ключевые слова: ограничение прав и свобод человека и гражданина, личный таможенный досмотр, правовое средство.
PERSONAL CUSTOMS INSPECTION AS MEANS OF LIMITATION OF RIGHTS AND FREEDOMS OF PERSON AND CITIZEN
Gataulina Olga A., LLM, assistant, department of constitutional, administrative and municipal law, law
faculty, Buryat State University
24а, Smolina, Ulan-Ude, 670000, Russia
The article deals with a personal customs inspection as means of limiting rights and freedoms of a person and a citizen. The author concludes that the state may limit the rights and freedoms of citizens by means of personal customs inspection.
Keywords: limitation of rights and freedoms of a person and a citizen, personal customs inspection, legal means.
Таможенные органы обладают одной из действенных форм контроля, разрешенной в исключительных случаях, — проведением личного таможенного досмотра. Отсутствие полной и достоверной информации о данной процедуре вызывает негативную реакцию. Поэтому решение этой проблемы требует глубокой оценки и разработки действенных мероприятий.
Сложившаяся тенденция применения таможенными органами личного таможенного досмотра в целях соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства стран государств — членов Таможенного союза [5], неразрывно связана на практике с соблюдением прав человека и гражданина.
Конституция Российской Федерации 1993 года (далее Конституция РФ) провозгласила: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» [3]. Однако на практике это положение не исключает возможности их ограничения.
В целях определения пределов прав и свобод Конституция РФ содержит термин «ограничение», однако ни в самой Конституции России, ни в каких-либо иных нормативно-правовых актах нет норм, конкретизирующих содержание данного термина.
С нашей точки зрения, ограничение должно устанавливаться федеральным законом, иметь как постоянный, так и временный характер, отвечать принципам справедливости, законности и сораз-
