CC BY
266
1.16. РОЛЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ФУНКЦИОНИРОВАНИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМ СТРАН СЕВЕРО-ВОСТОЧНОГО АЗИАТСКОГО РЕГИОНА
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Юрковский А.В., к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин
Иркутский юридический института (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ
Северо-восточный азиатский регион составляют следующие политико-географические образования: государства - Китайская Народная Республика (КНР), Корейская Народная Демократическая Республика (КНДР), Республика Корея (РК), Япония и Монголия, государственноподобное образование - Китайская Республика (Тайвань).
Особенности территориальной организации государственной власти в КНР
Китай занимает первое место в мире по численности населения (около 1,3 млрд. человек), третье - по размерам территории (после России и Канады), второе - по объему ВВП (после США).1 Естественно, что при значительности территории и численности населения возникает необходимость в интересах лучшего управления делить территорию государства на составные части и учреждать для них отдельные государственные органы.
Формально КНР является унитарным государством. Фактически же, территориальная организация рассматриваемого государства чрезвычайно сложна и обладает признаками политико-территориального устройства
асимметричного федеративного государства.
В связи с высказанной гипотезой, целесообразно учитывать целый ряд условий.
Во - первых, неоднозначная, нечетко признанная мировым сообществом географическая основа территориального устройства. Географическая структура КНР складывается из трех основных элементов:
1) Материковая часть Китая - практически не вызывает сомнения и официально признана в международных отношениях.2
2) Присоединенные (вернувшиеся под юрисдикцию) территории - специальные (особые) административные районы - Сянган (Гонконг) и Аомынь (Макао). Эти территории не вызывают возражений у мирового сообщества и привлекают пристальное внимание как довольно прогрессивный, не традиционный опыт политического устройства.
3) Независимая от материковой части, не подчиняющаяся КНР, но принадлежащая Китаю территория - Тайвань. Вопрос о Тайване представляет на сегодняшний день одну из сложнейших проблем международных отношений и требует отдельного рассмотрения.
1 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юрист, 1997. - С. 447.
Исключение составляет вопрос о статусе Тибета, который устойчиво будируется различными правозащитными организациями и заинтересованными политическими группировками сепаратистского толка.
Во - вторых, особенности географической основы территориальной организации неизбежно влияют на политико-административную организацию. В связи с указанным тезисом, политико-территориальное устройство КНР, также целесообразно разделять на три составляющие.
1) Административно-территориальное устройство материковой части КНР как классическое устройство сложного унитарного государства.
2) Политико-территориальное устройство КНР в связи со статусом специальных административных районов. Причем данный опыт, безусловно, является новым взглядом на территориальную организацию публичной власти, не имеющим аналогов в современном мире.
3) Система взаимоотношений Материкового Китая и Китая на Тайване. Представляет собой сложную геополитическую и международно-правовую проблему, разрешение которой затрагивает не только судьбы сотен миллионов людей, но и является объектом, влияющим на ситуацию безопасности в Северо-восточном азиатском регионе, а также затрагивает интересы и более широкого пространства - Азиатско-тихоокеанского региона.
На основании приведенных перечислений в рамках рассматриваемого вопроса необходимо остановиться на первых двух элементах территориального устройства публичной власти в Китайской Народной Республике.
Его основными признаками являются: трехзвенное административно-территориальное деление, наличие единой системы законодательства, единой системы государственной администрации, единой судебной системы и т.п.
Составными частями государства являются административно- территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью, территориальные единицы со значительной долей инонационального населения (территории, населенные неханьскими народностями Китая) - национально-территориальные автономии и особые административные районы (обладающие самостоятельностью в рамках Конституции и законов).
Различный статус составных частей территориальной организации государства оказывает серьезное влияние на функционирование современной политической системы КНР. В связи с этим, целесообразно более подробно и последовательно рассмотреть особенности территориального устройства Китая.
При установлении административно - территориального деления КНР принималась во внимание его важная роль в социальном и государственном управлении, а также учитывались историко-географические, экономические и национально-демографические особенности страны, в частности наличие известных языково-диалектных барьеров между отдельными районами Китая, сложившихся задолго до образования КНР. Вполне понятно, они не могли быть легко и просто преодолены путем введения общеразговорного языка (пхутунхуа) для всей страны. Следует, впрочем, отметить, что при определении административно - территориального КНР экономический фактор не играл решающей роли.3
С момента образования КНР фактически без изменений остается трехзвенное деление: провинциальные, уезд-
ные и волостные звенья.
На сегодняшний день в Китае существуют 23 провинции, 5 автономных районов, 3 города центрального подчинения (Пекин -столица Народной Республики Китай в течение более 800 лет; Тяньзинь; Шанхай), 2204 единицы уездного звена - 1893 уезда, 93 автономных уезда, 51 хошун, 3 автономных хошуна, 4 особых района, 1 агро-
3 См.: Государственный строй Китайской Народной Республики. / Отв. ред. Л. М. Гудошников. - М.: Наука. Главная редакция восточной литературы, 1988. - С. 112.
промышленный район (в провинции Сычуань), 2 лесных района (в провинциях Хубэй и Хэбэй). Кроме того, к единицам уездного звена в КНР приравнивают 163 города окружного подчинения и 621 городской район. Китай рассматривает Тайвань своей 23-ей провинцией.4
Окружное звено занимает промежуточное положение между провинциальным и уездным звеньями. В него входит 328 единиц, в том числе 125 округов, 31 автономный округ, 1 административный район (остров Хайнань), 8 аймаков. Из названных единиц окружного звена Собрания Народных Представителей (СНП) образуются только в автономных округах и автономном районе (Хайнань).
Внесение определенных изменений в административнотерриториальное деление КНР (как и любой другой страны) обуславливается объективными причинами. В тоже время необходима высокая степень централизации контроля над процессом внесения таких изменений, поскольку иначе снизиться эффективность государственного управления. Это обстоятельство учитывалось при разработке конституционных положений о порядке установления административно - территориального деления КНР. Согласно Конституции (ст. 62 п. 12), образование провинций, автономных районов и городов центрального подчинения утверждает Всекитайское Собрание Народных Представителей (ВСНП).5 Что касается административно
- территориального деления провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, а также территориального деления автономных округов, уездов, городов, то оно утверждается Государственным советом6 (ст. 89 п. 15) .7 Таким образом, территориальная организация всей страны определяется только решениями высшего органа государственной власти (ВСНП) и высшего органа государственного управления (Госсовета).8
В Китае существует 5 автономных районов: Внутренняя Монголия, Синьцзян - уйгурский, Гуанси - чжуанский, Не-инся - хуэйский, Тибетский автономные районы; 30 автономных округов и более 120 автономных уездов.
По признаку национального состава населения выделяются 3 типа автономных единиц: 1) районы компактного проживания какой-либо одной национальности, 2) районы, в которых помимо одной, численно преобладающей, национальности проживают также другие (малочисленные) компактные группы национальностей, 3) районы, где компактно проживает две или более относительно многочисленные национальности.9
В соответствии с Законодательством Китая национальная автономия рассматривается как политическая форма марксистско-ленинского решения национального вопроса, важный институт политической системы общества. Она характеризуется как неотъемлемая часть унитарного государства, органы автономных образований выполняют обычные функции органов государственной власти и управления, но, вместе с тем, являются органами самоуправления населения данной территории. Они обязаны, в частности, сохранять единство страны.
Решения о создании автономных образований, об их границах и названиях принимаются после «всесторонних
4 См.: The Internationalist Backgrounder for China // The Internationalist: The Center for International Business Information. Internet document, 1996.
5 См.: Китайская Народная Республика: Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1984. - С. 36.
6 Аналог правительства.
7 См.: Китайская Народная Республика: Конституция и законодательные акты. - С. 45.
8 См.: Государственный строй Китайской Народной Республики. -М.: Наука. Главная редакция восточной литературы, 1988. - С. 116.
9 См.: Государственный строй Китайской Народной Республики. - С.
122.
консультаций»10 вышестоящими органами государственной власти (для автономных районов - это ВСНП и Постоянный Комитет ВСНП, а для автономных округов -провинциальные собрания народных представителей и их постоянные комитеты и т.д.). Такие решения, хотя они и принимаются для высшей ступени автономии органами государственной власти, подтверждаются Государственным советом, после чего автономия считается созданной. Названия автономных образований, как правило, зависят от месторасположения административно - территориальной единицы (например, Внутренняя Монголия), либо от названия национальностей (Синьцзян - уйгурский автономный район).
Основы правового статуса автономных образований регулируются особым разделом Конституции КНР, а более детально - специальным законом об автономных национальных образованиях. Кроме того, автономные образования принимают свои Положения об автономии, которые подлежат утверждению вышестоящими органами (Положение об автономном районе утверждается ПК ВНСП, остальные положения - соответствующими постоянными комитетами местных представительств тех административно-территориальных единиц, в состав которых входит данная автономия). Все Положения об автономии после их утверждения должны быть представлены для контроля в ПК ВСНП11.
В соответствии с положением Конституции (ст. 31), в КНР могут создаваться «особые административные районы», режим которых устанавливается «с учетом конкретной обстановки» законодательными актами, принимаемыми ВСНП.12 Создание таких единиц, ранее никогда не существовавших в Китае, осуществляется в рамках политики воссоединения страны.
1 июля 1997 под суверенитет Китайской Народной Республики был возвращен (Сянган) Гонконг. Гонконг расположен на юго-восточном побережье Китая. Его территория охватывает остров Сянган и ряд небольших островов. С древних времен Гонконг являлся территорией Китая. В 1840 Англия развязала Опиумную Войну, вторгшись в Китай, и, впоследствии, принудила Цинское (Qing) правительство подписать «нанкинское (Nanking) Соглаше-ние»1842 года об уступке Гонконга. После Китайско-Японской войны 1894 года Англия, воспользовавшись неустойчивой политической ситуацией, пролонгировала соглашение по Гонконгу.
В 1898 году в отношении Гонконга был заключен договор аренды. Срок 99-летнего арендного договора истек 30 июня 1997 года. Все международные соглашения, принимавшиеся на значительном историческом промежутке, предусматривали основания считать Гонконг составной частью Китая.
Начиная со времени основания Китайской Народной Республики в 1949, Китайское Правительство предельно ясно излагало позицию по вопросу Гонконга: Гонконг -часть Китайской территории, и Китай отказывается продлевать сроки существовавших неравных соглашений, подписанных между британцами и Цинскими (Qing) правительствами. Проблема исторического наследия Китая последовательно разрешалась мирными способами.
В 1982 году Ден Сяопин (Deng Xiaoping) представил концепцию «Одна страна, две системы». Он утверждал,
10 На общенациональном уровне эту роль исполняет Всекитайский национальный политический совет Китая (ВК НПКСК), на региональных уровнях соответствующие политические консультационные советы.
11 Который одновременно выполняет функции конституционного контроля и надзора.
12 См.: Китайская Народная Республика: Конституция и законодательные акты. - С.30.
что эта политика поможет сгладить неизбежные противоречия, которые возникнут при возвращении Гонконга Китаю.
В период с июля 1983 года по сентябрь 1984 года китайские и британские правительственные делегации провели 22 раунда переговоров. 19 декабря 1984 года в Пекине была официально подписана «Объединенная Декларация Правительства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и Правительства Китайской Народной Республики по вопросу Гонконга» (Joint Declaration of the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the People's Republic of China on the Question of Hong Kong).13 В объединенной декларации закреплялось, что с 1 июня 1997 года Гонконг переходит под суверенитет КНР.
Район Аомынь расположен на западном берегу реки Чжуцзян, в ее дельте. Он граничит с провинцией Гуандун и находится в 40 морских милях от Сянгана. Район включает полуостров Аомынь, острова Данцзы и Лухуань, его площадь составляет 17,5 кв. км. В 1887 г. Португалия вынудила цинское правительство подписать «Протокол китайско-португальского совещания» и «Китайско-
португальский пекинский договор», в которых было закреплено положение о том, что «Португалия занимает Аомынь навечно, управляет им и входящими в него территориями на тех же принципах, что и другими колониями Португалии».14
В соответствии с Основным законом Аомынь является неотъемлемой частью Китайской Народной Республики.
САР Аомынь имеет беспрецедентно высокую, для административно - территориального образования в рамках унитарного государства, степень автономии, в том числе право административного управления, законодательное право, право самостоятельного судопроизводства и право окончательного приговора по делам связанным с реализацией позитивного права Аомыня.
Запланированное на будущее образование принципиально новых административно-территориальных единиц КНР призвано стимулировать развитие экономических связей с капиталистическими странами, обеспечить привлечение и использование иностранных капиталов для реализации программы социалистической модерниза-ции.15
Проблема Тайваня. Безусловно, в рамках предложенной работы не представляется возможным рассмотреть все или даже большинство аспектов и факторов, связанных с обозначенной темой исследования. Однако целесообразно обозначить некоторые основные выводы применительно к изучаемому объекту.
Во-первых, современный Тайвань обладает всеми необходимыми признаками первичного участника как внутригосударственных, так и международных отношений.
Во-вторых, социум Китайской Республики на Тайване имеет четкую систему идеологических установок и готов последовательно реализовывать основные направления политического развития. Как ни странно, такая ситуация чревата возможностями обострения либо конфронтации международных отношений. Причем, в конфликт могут оказаться втянутыми державы, влияющие на формирование мирового порядка: Российская Федерация, Китайская Народная Республика, Соединенные Штаты Америки и Япония.
13 См.: Administrative Division .// ABC World Fact Book: China. - Internet document, 199S
14 См.: Там же.
1б См.: Государственный строй Китайской Народной Республики. -
С. 117.
В-третьих, позиция Тайваньских властей, предусматривающая сохранение формы правления, сформированной Гоминданом в конце 20-х годов, учитывая, что он был изгнан с материковой части Китая в 1949 году, при безусловной всесторонней поддержке единственной на сегодняшний день сверх державы (США) может привести к появлению новой формулы объединения разделенного народа по принципам либеральной демократии. Нельзя исключать стратегической заинтересованности США в существовании одного Китая в облике Китайской Республики, а не Китайской Народной Республики, что чревато повторением опыта Союза Советских Социалистических Республик. Имеется в виду создание деструктивной и неконтролируемой тенденции к глобальному распаду геополитических составляющих современной КНР. В этой связи, стратегия объединения Тайваня и КНР по принципу «одна страна-две системы», предложенный руководством материкового Китая видится наиболее приемлемым для обеспечения безопасности в северо-восточном азиатском регионе с выходом на Азиатско-тихоокеанский регион и в мире в целом.
В-четвертых, наиболее важный и самое главное полезный вывод, который целесообразно сделать, отсутствие обоюдного стремления конфликтующих сторон форсировать развитие ситуации по инициированию и проведению объединительных процессов.
Тенденции объединения двух Китаев позволяют предположить подобие некой конфедеральной макроструктуры, которая подвержена установленным морфологическим изменениям.
Вместе с тем, политико-территориальная структура КНР в кооперации с Гонконгом и Макао позволяет заключить, что в Китайской Народной Республике территориальная организация государственной власти имеет некоторые признаки федерализма. Причем, если учесть, Гонконговскую и Аомыньскую автономию судебной власти, то эта система может быть сопоставима с похожей системой в США.
В итоге можно говорить о складывающейся в Китае нетипичной форме государственного устройства. Большой Китай (или весь Китай) - это сложное унитарное государство, обладающее признаками федерализма. Для охарак-теризования формы территориальной организации публичной власти в Китае предлагается ввести в научный оборот термин «нетипичная форма территориальной организации публичной власти» или, исключительно в научных интересах и научном обороте, и только в отношении Китая, «квазифедеративное государсто».
Особенности государственного устройства Монголии. Монголия является простым, мононациональным, унитарным государством, а ее территория делится только на административно-территориальные единицы.16
Управление административно-территориальными единицами Монголии строится на основе сочетания принципов государственного управления и самоуправления. Органами местного самоуправления в Монголии являются Хуралы Представителей Граждан определенных административно-территориальных единиц (аймаков, столицы, сомонов, районов), а в багах и хоронах - Общие собрания (Хуралы) граждан.
Целесообразно заметить, что названия и порядок организации работы, обозначенных органов власти на местах являются либо фактом преемственности от существовавшей ранее советской системы, либо результатом заимствования аналогичного опыта у Китайской Народной Республики.
16 Аймаки, столица, сомоны, баги, районы и хороны.
Таким образом, органами местного самоуправления являются только выборные коллегиальные органы. Государственную же власть осуществляют Засаг дарги соответствующих административно-территориальных единиц. Их кандидатуры выдвигаются органами местного самоуправления (хуралами разных уровней). Аймачный и столичный Засаг дарги утверждаются премьер-министром правительства Монголии, сумонные и районные Засаг дарги - Засаг даргами соответствующих Аймаков и столицы, Засаг дарги багов и хоронов, Засаг даргами соответствующих сомонов и районов. Все Засаг дарги избираются сроком на четыре года.
Монголия, как и другие страны, выбрала свои специфические формы организации местной власти. С позиции структурно-функционального анализа местное управление и местное самоуправление характеризует несколько основных процессов: входе эволюции местного управления от одного этапа к другому совершенствовалась качественно и организационно система представительных органов система представительных органов местного самоуправления, она приобрела более демократические черты;
основным звеном местного управления в Монголии является Аймак в результате реорганизации всех городов и поселков в сомоны;
аймаки - это «искусственно» созданные территориальные единицы, следовательно, в классическом понятии муниципальное управление не функционирует.
Особенности государственного устройства КНДР. Корейская Народная Демократическая Республика является простым, мононациональным унитарным государством. Существующая территориальная форма организация публичной власти определяет особенности системы местных государственных органов.
В современной КНДР имеется три уровня административно-территориальных единиц: область и специальные муниципалитеты областного уровня (chikalsi, или jikhalsi); обычные города (si), городские районы (kuyk), округа (kun); и традиционные деревни (ri, или ni).
На уровне деревень, административные и экономические вопросы находятся в подведомственности председателя кооперативного комитета управления фермы в каждой деревне.
С середины 1993 года, в КНДР насчитывается девять областей: Changang, Hamgyng, и Hamgyng, Hwanghae , Hwanghae, Kangwn, P'yngan ,P'yngan, Yanggang; три специальных города провинциального уровня: Kaesng, Namp'o, и P'yongyang, в которых созданы муниципалитеты подчиненные центральной власти; семнадцать обычных городов подчиненных провинциальным властям; тридцать шесть городских районов; более чем 200 округов; и приблизительно 4,000 деревень.17
Среди обозначенного многообразия, округа служат как промежуточная административная организация, обеспечивающая связь между провинциальными властями и организациями «широких масс»' в деревнях. Местные органы на уровне округов обеспечивают руководство основными административно-территориальными единицами.
Во всех трех типах местных органов избираются местные должностные лица, призванные реализовывать централизованную политику государства и программы Трудовой Партии Кореи.
Чиновники и члены народных комитетов одновременно являются влиятельными функционерами партии и старшими административными кадрами местного масштаба.
Особенности государственного устройства Японии. Япония - это простое, мононациональное унитарное го-
17 См.: http://lcweb2.loc.gov/frd/cs/cshome.html
сударство. Существующая территориальная форма организация публичной власти Японии определяет особенности ее системы местных государственных органов.
Организация публичной власти на местах в Японии определяется конституцией и «Законом о местной автономии» от 16 апреля 1947 г. Основные звенья местных органов власти — префектуральные, городские, поселковые и деревенские собрания, численный состав которых устанавливается в зависимости от численности населения соответствующих административных единиц. Исполнительную власть в органах местного управления осуществляют: в префектурах — губернаторы, в городах — мэры, в поселках и деревнях — старосты. Как местные собрания, так и главы местных управлений избираются населением.18
Срок полномочий выборных лиц всех ступеней местного управления — четыре года. Выборные органы на местах не могут быть распущены по приказу «сверху». В то же время юридически допускается возможность досрочного роспуска местных собраний и отставки отдельных депутатов, губернаторов, мэров и старост по требованию большинства местного населения. На практике такие случаи крайне редки.
Префектуральные, городские, поселковые и деревенские собрания пользуются в пределах своей территории правом самоуправления и могут издавать постановления и принимать решения по следующим вопросам: утверждение местных бюджетов, рассмотрение вопросов, касающихся арендных платежей, жалованья чиновников муниципальных учреждений и местных налогов, рассмотрение вопросов о коммунальном имуществе, находящемся в ведении местных властей, и т.д. Местным собраниям формально дано право контроля над действиями исполнительных органов местной администрации. Парламент не может без одобрения местных собраний какой-либо административной единицы издавать законы, относящиеся лишь к этой административной единице.
В непосредственном подчинении у губернаторов находятся префектуральные управления. В подчинении у губернаторов и префектуральных управлений находятся мэры и старосты, возглавляющие городские, поселковые и сельские управления. Штат всех управлений состоит из профессиональных чиновников. В руках мэров и старост сосредоточена вся повседневная административная дея-
19
тельность на местах.19
Провозглашаемая законом автономная самостоятельность органов местного управления на практике существенно ограничена центральной государственной властью. С 1994 года в рамках административной реформы принимаются существенные меры по децентрализации, расширению прав и укреплению самостоятельности органов местного самоуправления.
Особенности территориальной организации публичной власти в Республике Корея весьма лаконичны
- это простое унитарное государство. Состав народа Республики Корея имеет преимущественно мононациональные характеристики. В административном отношении Корея состоит из 9 провинций и 7 городов центрального подчинения, обладающих правами провинций. Местные органы власти с начала 1990-х годов стали избираться (ранее губернаторов и мэров просто назначали). Система управления территориями осуществляется централизовано. Избираемые руководители власти на местах призваны исполнять решения высших органов государственной власти, либо осуществляют делегированные полномочия.
18 См.: http://www.japantoday.ru/encyclopaedia/s15.shtml
19 См.: Латышев И.А. Япония, японцы и японоведы. - М.: Алгоритм, 2001. - С.632
Простота территориальной организации публичной власти в Республики Корея позволяет сделать вывод о том, что для данной страны, соответствующий институт государственных и конституционного - правовых отношений, серьезного значения для трансформации национальной политической системы не имеет.
