CC BY
70
КОНСТИТУЦИОННЫЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ИНСТИТУТЫ
УДК 342.553(517.3) © Б. Жаргалханд
Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления в Монголии
Статья посвящена проблемам правового регулирования местного самоуправления в Монголии. Автор описывает субъекты, такие как аймаки, столицы, сомоны, районные хуралы. Рассмотрены проблемы, касающиеся законов местного самоуправления и определения точных границ управления, неопределенность в обязательствах местных органов власти и неопределенность в распределении обязанностей органов местного самоуправления.
Ключевые слова: Хурал представителей граждан, органы местного самоуправления в Монголии, сессия хурала, очередное заседание, председатель хурала, Zasag Darga, юрисдикция органов местного самоуправления.
B. Zhargalkhand
The problems of legislative regulation of local self-governance in Mongolia
The article is devoted to the problems of legal regulation of local self-governance in Mongolia. The author describes subjects of aimak, capitals, somons, district Hurals. The problems, concerning the laws of local self-governance and the definition of exact boundaries of governance have been considered, as well as the problems of uncertainty in the commitments of local authorities and uncertainty in the distribution of obligations of local self-governance.
Keywords: Hural of citizens representatives, local self-governance in Mongolia, session of Hural, regular session, chairman of Hural, Zasag Darga, jurisdiction of local self-governance.
В течение всей истории развития теории местного самоуправления внимание исследователей сосредоточивалось на взаимоотношении местного самоуправления и центральной государственной власти. Данный вопрос до сих пор является актуальным, что подтверждается противоречивыми положениями законов, которые еще сохраняются на уровне теории и трудно реализуются на практике.
Вопросы, нуждающиеся в обязательном разрешении, содержат следующие проблемы: 1) вопросы, касающиеся законодательных актов местного самоуправления: неясность объема полномочий руководства и обязательств местных органов самоуправления; 2) существование противоречий в законодательных актах и необходимость обеспечения их согласованности; 3) недостаточный уровень развития системы ответственности местных органов самоуправления и Засаг дарги (администрации) перед местным населением по законодательству; 4) неопределенность в распределении обязательств местных органов управления и разделении полномочий трех уровней местного самоуправления; 5) отсутствие способностей органов власти административно-территориальных делений обеспечить свое социально-экономическое развитие ввиду географических, территориальных обстоятельств по количеству и составу населения.
Проблемы местного самоуправления в по-
следние годы привлекают интересы монгольских исследователей. В трудах монгольских ученых. изучавших ранее данные проблемы в различных направлениях и аспектах, наблюдается тенденция, которая заключается в том, что они в большей или в меньшей мере касались понятий «местное самоуправление» и «власть». В основном изучались труды зарубежных и меньше -отечественных авторов. Так, например, ученые Ш. Батсух, Я. Долгоржав рассматривали данную проблему с точки зрения развития общества и модернизации администрации, С. Нармандах -методико-теоретические вопросы развития местного самоуправления, Я. Бямбабаяр, Х. Ядамсу-рен - принципы местного самоуправления и вопросы методологии, Д. Самбаллундэв, Д. Цэдэв - местные аппараты управления и требования к ним. Таким образом, исследователями проведена значительная работа по изучению различных аспектов местного самоуправления, но вместе с тем остается и немалое количество недостаточно исследованных вопросов. Многие важные вопросы местного самоуправления или вовсе не рассматривались учеными, или получили неполное освещение.
Для Монголии, избравшей демократический путь развития, система местного управления была реформирована по новой Конституции и в дальнейшем руководство административнотерриториальными единицами страны стало
осуществляться на основе сочетания местного самоуправления с государственным управлением [1]. Организация руководства административнотерриториальными единицами в условиях сочетания местного самоуправления с государственным управлением вызывает необходимость создания правового регулирования с теоретическим и практическим обоснованием.
Прошло около 20 лет, как в Монголии начал функционировать институт местного самоуправления, поэтому опыт, набранный органами местного самоуправления Монголии, стал предметом широкого, комплексного, научного исследования. Именно данное обстоятельство привлекло внимание автора для исследования существующих проблем местного самоуправления. Необходимо решить, как обеспечить сбалансированность полномочий органов местного самоуправления и государственных органов, также создать условия для самостоятельного решения местными органами самоуправления вопросов по экономике, социальному развитию, бюджету, налогу, управлению трудовым ресурсом, контролю и т.п. От всех уровней местного самоуправления неоднократно выдвигались предложения о принятии самостоятельного закона о местном самоуправлении в Монголии.
Основными этапами исследования и идеи развития местного самоуправления в Монголии в рамках правового регулирования и практической реализации является следующее: во-первых, необходимо определить функции и компетенции органов местного самоуправления, а во-вторых, предложить разработать отдельный закон «О местном самоуправлении «; в-третьих, попытаться определить отношения между центральными и местными органами власти. Например, в действующих законах Монголии прослеживается следующая картина о правовой основе хуралов: в 15 законах содержатся положения о функции Хуралов трех уровней в совокупности, в 7 законах их компетенции предусмотрены раздельно, в 24 законах имеются положения, устанавливающие компетенции, которые относятся и к Хуралу (совету) и к Засаг дарге (администрации), в 42 законах уста-новленые компетенции Хурала и Засаг дарги совпадают, и в 5 законах установлены компетенции только Хурала и не указаны компетенции Засаг дарги. На основании изложенного можно сделать вывод, что позиция Монгольского государства по определению функции и организации местных органов до настоящего времени еще не конкрети-
зированы. Например, в таких жизненно важных законах, как о транспорте, туризме, об охране природы, образовании, о земле, приватизации земли гражданами, налоге, государственной и местной собственности, менеджменте и финансировании бюджетных органов, здравоохранении и т.д., идентично закреплены компетенции и функции местных органов различного уровня административной единицы, не установлены разграничения компетенции между аймачным, сомонным хуралами (советами), Засаг даргой (администрацией) и хуралами. Положения данных законов не определяют, кто, на каком уровне, за что должен отвечать. А также в них недостаточно предусмотрен порядок, механизм отчетности и ответственности Хуралов и Засаг дарги перед населением и гражданским обществом. Однако законы, принятые государством (более 60), устанавливающие функции и полномочия органов местного управления, имеют важное значение в укреплении развития местного самоуправления в Монголии. Поэтому нам необходимо прежде всего провести работу по обеспечению соотношений действующих законов и исправлять противоречащие положения в некоторых из них.
Закон «Об административно-территориальной единице и ее управлении Монголии» (2006) [2] закрепляет компетенцию органов местного самоуправления, устанавливает в качестве предметов ведения практически все области местной жизни. В отличие от прежнего он закрепляет компетенцию Хуралов, придерживается логически правильного направления, то есть закрепляет компетенцию трех уровней по отдельности начиная с низовой единицы (Компетенция багового, хорон-ного Хуралов). В прежнем законе компетенция первых двух звеньев была закреплена в совокупности и в общем плане, в конечном счете во многом совпадала сфера их деятельности. Они должны были вести аналогичные дела, вследствие чего на каждом уровне в одной определенной сфере деятельности находилось много руководителей или вообще не было никого.
Например: 1) к предметам ведения аймачного, сомонного Хуралов относили [3]: исключительное ведение - экономическое, социальное развитие, бюджетно-финансовую деятельность, ее исполнение, отчет; прогнозирование развития региона; статус членов данных Хуралов; избрание председателя, секретаря и состава президиума Хурала; выдвижение кандидатур Засаг дарги для представления вышестоящему руководителю
[Засаг дарге (губернатору) или премьеру (министру)], а также предложения об их отзыве; при необходимости оценка деятельности Засаг дарги (руководителя администрации); обсуждение предложения о реорганизации или изменении границ административно-территориальной единицы; принятие или отклонение вето засаг дарги;
2) в период между заседаниями Хуралов их президиумы имели следующие (кроме исключительного ведения) права [3, ст. 12]: назначение даты заседания, подготовка проектов предложений и решений, связанных с их организацией и деятельностью; контроль за исполнением решений Хурала; ответы и решения по просьбе, заявлению, жалобам от граждан, юридических лиц, государственных органов и общественных организаций; помощь в проведении выборов Президента, Великого Государственного Хурала и представителей Хурала; организация проведения референдумов по решению наиболее важных государственных и социальных вопросов; при необходимости обсуждение вопросов экономической и социальной жизни соответствующей территории; выдвижение кандидатур на государственные награды;
3) к предметам ведения багового и хорон-ного Хуралов относились [3, ст. 13]: выдвижение кандидатур низовых Засаг дарги для назначения Сомонному Засаг дарги, а также предложения об их отзыве; при необходимости оценка деятельности засаг дарги; обсуждение организационных вопросов Хурала; оказание помощи и награждение граждан бага и хорона; внесение предложения о временном освобождении и предоставлении льгот от налогов и пошлин отдельным семьям; содействие выполнению гражданами своих конституционных обязанностей.
Новый закон о местном управлении внес некоторые уточнения и дополнения в компетенцию багового и хоронного Хурала. К примеру: 1) избрание, освобождение председательствующего на заседании и президиума хурала (в прежнем законе отсутствовало данное положение); 2) внесение предложения сомонному и баговому За-саг дарге по награждению граждан и оказанию им помощи. в прежнем законе при присутствии аналогичного положения было сформулировано: баговой и хоронный Хуралы сами награждают и оказывают помощь гражданам. Поэтому на практике это положение не реализовалось в течение более 10 лет из-за отсутствия бюджета и материально-финансовой базы на этом уровне са-
моуправления. Мы считаем, что данное положение закона носило только декларативный характер; 3) прежним законом не определялось, куда вносить предложения о временном предоставлении налоговых льгот отдельным категориям населения. А в редакции закона данное положение звучит следующим образом: баговый, хоронный Хуралы вносят предложения по этим вопросам в аймачный Хурал; 4) обсуждение просьб, поступающих от граждан, юридических лиц об охране конкретного вида природных богатств соответствующей территории, владений и пользовании ими, а также внесение предложения по этому вопросу в Сомонный Хурал. Данное положение не было зафиксировано в старом законе. Проблема, связанная с охраной и пользованием природными богатствами, ставилась остро в последние годы, и новое положение дает возможность коренному населению принимать участие в решении данных вопросов, что поднимает их ответственность за охрану природы.
Помимо предмета ведения самих Хуралов были уточнены и компетенции их президиумов. в предыдущем законе президиум был наделен всеми теми полномочиями, которые сохранялись за Хуралами, за исключением единственного полномочия, заключающегося в том, что в период между заседаниями Хурала президиум не обладает правом выдвижения кандидатур Засаг дарги на назначение сомонного и аймачного Засаг дарги, а также предложения об их отзыве. Это положение показывает необходимость разграничения компетенций между Хуралом и его президиумом. По новому закону разграничены их компетенции следующим образом: «в период между заседаниями за президиумом сохраняются все остальные полномочия, кроме тех, которые закреплены в ст.17.1-17.1.3, 17.1.8» [4]. Новый закон о местном управлении установил предмет ведения трех уровней органов самоуправления отдельно.
Так, согласно статье 17 нового закона к предметам ведения сомонного Хурала относятся: избрание и освобождение председателя заседания Хурала и членов Президиума; передача предложений сомонному Засаг дарге о выдвижении кандидатур на назначение багового Засаг дарги и предложения об освобождении и отстранении его, также просьбы Засаг дарги о его отставке; рассмотрение внутриорганизационных вопросов Хурала; обсуждение отчета багового Засаг дарги и оценка его деятельности; передача предложений в сомонный Хурал и Засаг дарге о награждении,
оказании поддержки, помощи гражданам бага; внесение предложений в сомонный Хурал и Засаг дарге о временном предоставлении налоговых льгот отдельным категориям населения; принятие мер по обеспечению конституционных обязанностей гражданами соответствующей территории; рассмотрение и передача в сомонный Хурал предложений кооперативов граждан, хозяйственных единиц, организаций о защите и эффективном пользовании конкретными видами природных богатств соответствующей территории.
Сомонный Хурал, кроме тех вопросов, которые отнесены законом к предмету ведения Президента, Великого Государственного Хурала, Правительства, министерств, агентств, вышестоящих Хуралов и других уполномоченных государственных органов и должностных лиц, может рассмотреть по своей инициативе любые экономические, социальные и организационные вопросы, сохраняя в своей исключительной компетенции решение нижеследующих вопросов: статус членов своих Хуралов; избрание, отстранение председателя Хурала и Президиума; создание и роспуск комитетов, временных комитетов, избрание и отстранение председателя, членов комитетов, рассмотрение отчетов; выдвижение кандидатур За-саг дарги на назначение на должность аймачного и столичного (г. Улан-Батор) Засаг дарги, а также внесение предложения об их отзыве; утверждение программы деятельности Засаг дарги, обсуждение его отчета и оценка деятельности сомонного, районного (г. Улан-Батор) Засаг дарги; обсуждение ответов Засаг дарги на запрос представителей данного хурала, при необходимости принять решение; отмена решений Президиума данного Хурала, не соответствующих закону; контроль и оценка деятельности Засаг дарги по организации и обеспечению выполнения законодательства, решений вышестоящих и данного Хуралов; в рамках закона утверждение бюджета Хурала; утверждение прогнозов и основных направлений экономического и социального развития региона, внесение в них изменений и дополнений; утверждение сомонного, районного (г. Улан-Батор) бюджетов по представлению Засаг дарги и внесение в них изменений и дополнений, утверждение отчета об исполнении бюджета; создание фонда развития из внебюджетных средств, утверждение источника и назначение фонда, а также порядка и отчета расходов; контроль за обоснованностью цен и тарифов продуктов, промышленных предприятий местной собственности региона и установление
правила; установление размера некоторых местных налогов, пошлин и сборов в пределах и в соответствии с требованиями, установленными законом; обсуждение вопросов о координации прогнозов местного экономического и социального развития со стратегией регионального развития; утверждение соглашений, программ и других документов о сотрудничестве с региональными и другими административно-территориальными единицами; утверждение комплексной программы об эффективном использовании земли и повышении ее плодородия и других мерах по охране природы; рассмотрение предложения Засаг дарги о вводе на конкретной части территории специальной охраны; рассмотрение сообщений Засаг дарги о том, что проекты, запланированные мероприятия, осуществляемые хозяйственными единицами и организациями территории, могут оказать негативное влияние на окружающую среду, на здоровье населения, животных и зверей. При необходимости утверждение новых правил в соответствии с законом; владение местной собственностью; утверждение списков местных имуществ общего назначения, владение, использование и распоряжение ими в соответствии с законом; предоставление гражданам Монголии, а также иностранным гражданам и лицам без гражданства возможности пользоваться имуществом местной собственности общего назначения по условиям и порядку, предусмотренным законом; установление правил аренды имущества местной собственности в соответствии с Гражданским кодексом; установление правил передачи имуществ местной собственности в собственность общего назначения или в другую собственность; определение доли имущества и ваучера хозяйственных единиц с участием местной собственности, а также установление правил пользования и распоряжения бюджетными средствами, фондом, другими недвижимыми и движимыми имуществами, в соответствии с законом; принятие решения об организации, реорганизации и роспуске юридических лиц, утверждение их уставов; установление правил организации юридических лиц, имеющих совместную собственность, и вложение средств по порядку, предусмотренному законом; установление норм, нормативов планирования и распределения доходов, зарплаты и правил, соблюдаемых юридическими лицами, владеющими местной собственностью; организация контроля за пользованием, распоряжением, сохранностью и охраной имущества местной собственности;
установление компетенции Засаг дарги по пользованию, распоряжению и обновлению местной собственности и контроль над ними; установление компетенции и правил работы местного представителя собственности [5]. Вышеназванные исключительные компетенции сомонного и районного (г. Улан-Батор) Хуралов обобщаются в три основные группы: 1) по организации и контролю Хуралов; 2) по экономическому и социальному развитию соответствующей территории; 3) по владению местной собственностью. К ведению аймачного и столичного (г. Улан-Батор) Хуралов законом отнесены следующие компетенции: рассмотрение предложения Засаг дарги о выпуске ценной бумаги; рассмотрение предложения Засаг дарги о передаче и продаже недвижимого имущества из местной собственности (аймачной и столичной собственности); рассмотрение, утверждение предложений о приватизации местной собственности и списке имуществ, не подлежащих приватизации, и внесение в него изменений [5, ст. 19].
В новом законе о местном самоуправлении устранены недостатки, которые имелись в предыдущем законе. К примеру, совпадение компетенции хуралов всех уровней, вследствие чего на всех трех уровнях занимались одними и теми же вопросами. Известный российский ученый-государствовед С. Авакьян отметил, что компетенция есть показатель роли Советов в государственной и общественной жизни, условие активного участия в решении задач хозяйственного и социально-культурного строительства [6]. В законе «О выборах местных хуралов», принятом в 2007 г., который вступил в силу с 1 января 2008 г. о кандидатах и об избранных представителях вообще не говорится о государственных служащих. Отсюда видно, что по закону об административнотерриториальной единице и ее управлении от 2006 г. устанавливается численный критерий государственных служащих, работающих в канцелярии Засаг дарги и закон о выборах местных хуралов от 2007 г. не дает точную регулировку данных отношений. Этим и противоречат два закона друг другу.
По закону об административнотерриториальной единице и ее управлении предусмотрено, участие в заседании общего хурала, всех граждан, достигших избирательного права соответствующего бага и хорона, а также заседание хурала считается действительным при участии одного представителя от каждого четвертого двора в багах и одного представителя от каждых 20-30 дворов в хоронах и багах, находящихся в аймачном центре [5, ст. 23, 10]. Значит, законодательное регулирование данных отношений уже установлено, а его исполнение «хромает» на практике. И нам придется незамедлительно исправлять недостатки.
Литература
1. Монгол Улсын Yндсэн хууль. Ст.59, п.1.
2. Закон Монголии. «Об административнотерриториальной единице и ее управлении» от 28. 04. 1992 г. // Вестник государства. - 1992. - № 4-5.
3. Торийн мэдээлэл эмхтгэл. Закон «Об административно-территориальной единице и ее управлении». - 1992. № 4-5. Ст.11. Там же. Ст.12.
4. Закон «Об административно-территориальной единице и ее управлении». 2006. Ст. 17.1.1 «Избрание, освобождение представительствующего Заседания и Президиума хурала»; 17.1.2. «выдвижение кандидатур Засаг дарга на назначение сомонного, районного Засаг дарги, а также предложения их отзыва»; 17.1.3. «обсуждение организационных вопросов Хурала»; 17.1.8. «Обсуждение просьбы, поступающих от дружин граждан, юридических лиц об охране конкретного вида природных богатств соответствующей территории, владении и пользовании ими, а также внесение предложения по этому вопросу в Сомонный, Районный Хуралы».
5. «торийн мэдээлэл» эмхтгэлийн 2006. № 12, Закон «Об административно-территориальной единице и ее управлении». Ст. 18. «торийн мэдээлэл» эмхтгэлийн 2006. №12, Закон «Об административнотерриториальной единице и ее управлении». Ст.19.
6. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности советов. М., 1980. С.57.
Жаргалханд Б. - аспирант кафедры конституционного, административного и муниципального права Бурятского государственного университета.
Zhargalkhand B. - postgraduate student, department of the constitutional, administrative and municipal right, Buryat State University.
ІЗ7
