CC BY-NC-ND
89
Н.Г. Суровцева
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ДОКУМЕНТАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ТРАНСФОРМАЦИЙ
В статье предлагается рассматривать документационное обеспечение государственного управления как элемент институциональной сферы, развитие которого осуществляется в контексте модернизации. Особенности этого процесса наиболее четко проявляются в проекте «Электронное правительство», при этом модель реализации государственных услуг соответствует процессному подходу. Эффективность такой модели может быть оценена с помощью соответствующих регламентирующих и подтверждающих документов. Поскольку модернизация институциональной сферы предполагает адаптацию заимствованных и национальных моделей, необходимо предусмотреть использование различных видов традиционных управленческих документов для подтверждения деятельности в рамках выполнения государственных услуг или процессов.
Ключевые слова: электронное правительство, процессный подход, социальный институт, адаптация, документационное обеспечение управления.
Различные аспекты реализации проекта по созданию в России электронного правительства уже несколько лет являются предметом внимания документоведов, специалистов в области до-кументационного обеспечения управления и архивного хранения документов. Основным программным документом данного проекта стала Концепция электронного правительства на 2008-2010 гг. В технико-технологических аспектах она основывается на Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г., а в организационном - на Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. Надо отметить, что все эти про-
© Суровцева Н.Г., 2014
граммные документы, так же как и программа «Электронная Россия», были завершены в 2010 г., однако работа в сфере государственного реформирования продолжается. Как заявлено на официальном сайте Административной реформы в Российской Федерации, результаты реализации Концепции административной реформы показывают сохраняющуюся актуальность большинства определенных ею направлений совершенствования государственного управления. За последнее десятилетие тематика совершенствования государственного управления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования разбивалась на несколько базовых блоков: административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство, бюджетная реформа. Как показал опыт реализации данных реформ, их содержательное пересечение по составу мероприятий, подходам, идеологии больше не позволяет разделять их на отдельные частные реформы1.
Накопленный опыт позволил подвести некоторые итоги и обозначить направления дальнейшего развития, которые нашли свое отражение в новом программном документе «Информационное общество 2011-2020». Данная программа развивает концепцию административной реформы и электронного правительства в рамках подпрограммы «Информационное государство». Выполнение этой подпрограммы призвано обеспечить переход к новой форме организации деятельности органов власти, к качественно новому уровню оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных и муниципальных услуг, а также информации о результатах деятельности органов власти2. В рамках подпрограммы должны быть реализованы системные организационные мероприятия, обеспечивающие развитие электронного правительства. Условием такого развития является наличие созданной в предшествующий период инфраструктуры электронного правительства как комплекса вычислительных и телекоммуникационных средств, программного обеспечения, нормативно-правового и методического обеспечения.
Вместе с тем достигнутые результаты позволили выявить и сформулировать ряд важных проблем. Все они известны и касаются несовершенства баз данных, несовместимости программно-технических решений, низкого уровня компьютерной грамотности государственных и муниципальных служащих и др. Для преодоления обозначенных недостатков предлагается комплекс мероприятий по развитию электронного правительства. Надо признать, что большинство из них носит технико-технологический характер (развитие сайтов, электронных сервисов, информационных
систем, приложений и пр.). Подобная тенденция не могла не оказать влияние на тематику исследований профессионального сообщества документоведов и архивистов, которые также углубились в проблемы, связанные с технологическими аспектами внедрения систем электронного документооборота (СЭД).
Однако не менее актуальным остается теоретико-методологический взгляд на развитие электронного правительства. Вспомним, что данный проект был заявлен и рассматривался как один из механизмов реализации административной реформы. В свою очередь проведение административной реформы являлось необходимым условием развития России по пути модернизации экономики и социальных отношений, поскольку процессы модернизаци-онного развития, призванные обеспечить России международную экономическую интеграцию, требуют институциональных изменений в системе государственного управления. При этом, с одной стороны, государство должно адаптировать свои институты к переменам, вызванным модернизационными изменениями, чтобы обеспечить выполнение задач, необходимых для экономических, социальных и политических трансформаций. С другой стороны, государственная система управления должна сохранить свои особенности, поскольку именно к ним имеет доверие российское общество.
Применительно к организации системы управления институциональная сфера будут включать три компонента. Во-первых, это собственно институты - нормы и правила, правовые и неправовые установления определенного порядка организации управления на разных уровнях, то есть нормативно-правовое обеспечение системы государственного управления. Во-вторых, это собственно организации и учреждения, реализующие функции системы государственного управления. И наконец, в-третьих, это конкретные методы и средства, с помощью которых система государственного управления осуществляет свои функции, конкретные технологии, позволяющие системе управления осуществлять свою деятельность в соответствии с принятыми правилами, ограничениями и разрешениями. Таким образом, третий компонент отражает формы проявления общественных отношений в сфере управления3.
Из этого становится ясно, что модернизация организационно-управленческой сферы должна начинаться с изменения норм и правил управленческой деятельности. Эти изменения отражены в комплексе нормативно-правовых актов, обеспечивающих реализацию административной реформы государственной системы управления. Административная реформа предполагает также совершенствование аппарата государственного управления, а конкретны-
ми методами, средствами, позволяющими модернизировать систему государственного управления, является его документационно-го обеспечение.
Документ традиционно представляет собой единственный механизм, через который реализуется управленческое воздействие, документ - и средство, и предмет труда в системе управления. Организация работы с документами, с одной стороны, позволяет оценить эффективность всей системы управления, с другой - эффективный документооборот повышает результативность работы органов управления.
Модернизация документационного обеспечения органов государственного и муниципального управления в России должна быть осуществлена за счет внедрения и развития проекта «Электронное правительство». Идея не нова и, так же как и другие инновационные технологии, заимствована у ведущих западных стран и должна быть адаптирована к российским условиям. В ее основе лежит концепция процессного подхода к системе управления, в соответствии с которым в организации по основным функциям определяется реестр процессов (функций) и выделяются основные, сквозные процессы, связанные с внешним потребителем. Именно они выделяются в государственные услуги, процесс их реализации должен осуществляться максимально быстро и прозрачно, и этой цели служит автоматизация и использование электронного документооборота. Для того чтобы потребитель знал, как и в какие сроки должны выполняться работы в рамках конкретного процесса, необходима его регламентация. А поскольку в системе управления регламентация, по сути, означает документирование, то возникает потребность в создании административных регламентов, документов, в которых закрепляются требования к выполнению процесса.
Практическая реализация этого проекта предполагает, таким образом, разработку целого комплекса регламентирующих документов в органе государственного или муниципального управления, качество и эффективность действия которых еще предстоит оценить экспертам и потребителям. Однако многие исследователи и специалисты называют идентификацию этой деятельности по регламентации «бюрократизацией бюрократии».
Любопытно, что данная тенденция вполне соответствует контексту модернизационной парадигмы. Перестройка системы государственных учреждений, их рационализация неизбежно приводят к усилению бюрократизации, являющейся и причиной предпринимаемых реформ, и их следствием. Данное обстоятельство было отмечено как при попытках реформирования системы государствен-
ного управления России на протяжении ХУШ-Х1Х вв.4, так и в современных условиях. Трансформация государственного устройства и бюрократизация являются важнейшими составляющими общего процесса модернизации.
Исследуя особенности институциональных изменений в условиях модернизации, большинство ученых обращают внимание на то обстоятельство, что если в технико-технологической сфере происходит практически полное копирование наиболее продвинутых западных технологий, то модернизация институциональной сферы не приводит к замене национальных социальных и политических институтов, а лишь трансформирует их, адаптируя к потребностям модернизируемой экономики. История России имеет немало тому подтверждений. Ограниченность изменений в социально-политической сфере неизбежно ведет к ограниченности результатов модернизации в сфере экономики. Исключением являются реформы Петра I, которые носили достаточно радикальный характер, привели к слому прежней и формированию европейской модели системы управления, радикальному изменению делопроизводства. Значение этих изменений трудно переоценить, поскольку Россия в тот период получила такой толчок в развитии, последствия которого ощущались не одно столетие.
Сегодня реформирование системы государственного управления, которое еще не закончено, а приобрело системный характер, прежде всего должно обеспечить повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Достичь этих целей позволяет внедрение процедур управления по результатам. Описание такой модели управления, которое дается в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., позволяет увидеть в нем признаки процессного подхода к управлению, то есть модели управления, достаточно широко используемой в бизнесе. Методология процессного подхода подробно представлена в стандартах ИСО серии 9000.
Успешная его реализация возможна в том числе и при соблюдении определенных требований к документационному обеспечению процессов. И надо сказать, что на сегодняшний день те мероприятия, которые осуществлены в рамках проектов административной реформы и электронного правительства, вполне им соответствуют. Если попытаться соотнести выполнение той или иной
государственной услуги как процесса или процедуры с циклом Де-минга (PDCA), который лежит в основе процессного подхода, то из четырех этапов - «планируй» (Plan), «выполняй» (Do), «проверяй» (Cheek), «корректируй» (Act) - мы можем четко наблюдать два первых. Под планированием процесса здесь понимается его регламентация, то есть нормативно закрепленное описание последовательности действий исполнителей. Эту функцию выполняют административные регламенты. Дальше осуществляется этап выполнения предписанных действий. На данном этапе и становятся актуальными все мероприятия проекта «Электронное правительство». Современные информационно-коммуникационные технологии обеспечивают быстрое и прозрачное выполнение услуги, более высокий уровень качества, которой достигается при развитии межведомственного электронного взаимодействия, совершенствовании баз данных и пр.
На следующем этапе руководителю или специалисту, ответственному за выполнение процесса или процедуры, необходимо проверить, насколько фактические действия исполнителей соответствовали требованиям регламента. Такая проверка необходима для дальнейшего совершенствования процесса. Все выявленные несоответствия с регламентом будут основанием или для пересмотра и корректировки самого регламента или для соответствующей работы с кадрами. Именно на третьем этапе проверки становится актуальной работа с теми традиционными видами документов или регистрационных форм, которые и станут свидетельствами, подтверждающими соответствующее выполнение процесса. Отсутствие таких документов не позволит руководителю осуществить проверку качества выполнения процедуры или процесса. При этом не имеет значения, будут ли подобные свидетельства бумажными или электронными документами или данными в системе документооборота. Таким образом, внутренняя управленческая документация является основой для постоянного внутреннего мониторинга (или внутреннего аудита, в терминологии стандартов ИСО серии 9000) эффективности процесса. В связи с этим не снижается важность традиционных функций службы документационного обеспечения управления, которые могут быть приведены в соответствие с идеологией процессного подхода. Его применение в свою очередь является проявлением институциональных изменений в условиях современной российской модернизации. Мы не можем заимствовать европейские технико-технологические модели без учета тех организационных и институциональных механизмов, которые обеспечивают их эффективность.
Возможно, недостаточная интеграция традиционного российского делопроизводства с процессным подходом, что может быть достигнуто через систему внутреннего аудита, являющегося обязательным элементом процессного подхода, и не позволяет до сих пор сформировать информационную базу для расчета показателей качества развития электронного правительства.
Нельзя сказать, что процессы реформирования российской системы государственного управления не имеют механизмов оценки эффективности. В основе их лежит постоянный мониторинг удовлетворенности потребителей, то есть граждан и представителей бизнеса. Мониторинг осуществляется через систему социологических опросов или обработку обращений граждан. Однако эти механизмы, которые можно рассматривать как проявление внешнего аудита, могут свидетельствовать только о недостаточной эффективности процессов и не позволяют выявить причины ее возникновения. Этих данных мало для проведения соответствующих корректирующих мероприятий, обеспечивающих постоянное развитие системы электронного правительства и повышение качества предоставляемых государственных услуг.
Таким образом, внедрение и развитие проекта «Электронное правительство» и инновационные подходы в сфере докумен-тационного обеспечения системы государственного управления в условиях административной реформы могут рассматриваться как трансформация институциональной среды с теоретико-методологических позиций модернизации, что позволит привести в соответствие технико-технологические инновации и традиционные подходы в сфере документационного обеспечения управления.
Примечания
1 О направлении [Электронный ресурс] // Совершенствование государственного управления. Портал административной реформы. URL: http://www.ar.gov.ru/about/.
2 Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» [Утверждена распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р. (в ред. от 02.12.2011 № 2161-р)] // Собрание законодательства РФ. 2011. № 51. Ст. 7543.
3 Черковец В.Н. К вопросу об институциональной среде инновационного развития [Электронный ресурс] // За ответственную власть! URL: http://igpr.ru/library/cherkovec_vn_k_voprosu_ob_institucionalnoj_ srede_innovacionnogo_razvitija.
4 Алексеев В.В., Побережников И.В. Школа модернизации: эволюция теоретических основ // Уральский исторический вестник. 2000. № 5-6. С. 14.
