CC BY
612
Совершенствование организации предоставления государственных социальных услуг
О.В. Бунина, М.В. Корниенко
Совершенствование организации представления государственных социальных услуг - одна из приоритетных задач всей экономики Российской Федерации, без решения которой проводимая в стране административная реформа не может быть максимально реализована.
Организовать предоставление государственных услуг невозможно без эффективного государственного управления. Система управления является обязательным признаком государства. В свою очередь государственное управление можно представить как целостное, системное воздействие на общество через: а) политическое руководство и политическое управление, а также б) через органы исполнительной власти всех уровней, т. е. государственную администрацию всех уровней [1].
Для современной России возросла значимость проблемы повышения управляемости государства в целях обеспечения его конкурентоспособности на основе современных методов управления социально-экономическим развитием [4]. Поэтому, вопрос комплексного реформирования системы государственного управления первостепенный и является основным направлением административной реформы.
Общий подход результативного управления состоит в том, что органы государственной власти обязаны выразить свои обязательства перед обществом в виде конкретных целей, показателей результативности и целевых значений по ним, персонализировать ответственность за достижение данных целей и мотивировать ответственных, обусловив достижение цели получением премии или наложением санкций [2].
Предметом системы государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную деятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической систем [3] .
Объектом государственного управления является гражданское общество.
В структуре государственного управления выделяют шесть системообразующих подсистем [1]:
1. Институциональная подсистема, т.е. совокупность органов управления.
2. Нормативно-правовая подсистема, т.е. совокупность норм административного и конституционного права.
3. Коммуникативная подсистема, заключается в системе связей и взаимодействия государственных учреждений, служащих между собой и с обществом.
4. Функционально-структурная подсистема, отражающая управленческие функции государственных органов управления.
5. Кадровая подсистема, состоящая из государственных служащих.
6. Профессионально-культурная подсистема, которая включает правовую, политическую и профессионально-квалификационную культуру.
На основе вышесказанного представим систему государственного управления в виде рисунка 1.
Как уже отмечалось выше, повышение эффективности государственного управления является одним из направлений административной реформы. Для выполнения поставленной задачи необходимо, в соответствии с общей концепцией административной реформы, повышение качества и доступности государственных социальных услуг. То есть результатом административной реформы должно послужить повышение эффективности государственного управления и совершенствование организации предоставления государственных услуг.
Рис 1. - Система государственного управления (составлено автором)
Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г [5]. Выделяют разные периоды этапов, как с 1991, так и с 2003 г. Это связано с тем, что только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. административной реформе придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела [5].
Рассмотрим расширенную версию этапов административной реформы с целью выявления в ней места и роли государственных социальных услуг.
1 этап. 1992 - 1993 г.г. Предприняты меры по ослаблению влияния государственных партий в России и по организационному самоопределению государственного аппарата, т.е. по формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей структуре не отличались от советских министерств и ведомств. На данном этапе не рассматривается понятие государственных услуг, но была заложена основа для формирования системы эффективного предоставления государственных социальных услуг в будущем посредством определения ряда проблем сфере государственной службы. К таким проблемам были отнесены разработка законодательства государственной службы, определение статуса и функций государственной службы, повышение качества её работы путем подготовки кадров.
2 этап. 1996 - 1998 г.г. Были подготовлены 12 вариантов Концепции административной реформы [6], т.е. была создана «теоретическая база реформ» [7], разработана концепция преобразований, в которой обозначались проблемы гражданина и исполнительной власти, второй этап послужил толчком к развитию идеи о необходимости выработки этических норм поведения государственных служащих, ограничении произвола государственного аппарата. Проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, начиная с 1996 г. [6]. На данном этапе также не рассматриваются государствен-
ные услуги, как таковые, но косвенно освещены посредством выделения основных идей, связанных с повышением социальной ориентированности государственной службы, с целью удовлетворения потребностей заявителей государственных услуг. Впервые рассматривается идея государственно-частного партнёрства, которая позже успешно реализована в сфере социального страхования и обеспечения, медицины и других областях, что напрямую влияет на качество государственных социальных услуг, в большей степени благодаря конкуренции. Концепция административной реформы была подготовлена, но так и не была опубликована, однако собранный на данном этапе обширный материал показал полную картину состояния сферы государственных социальных услуг.
3 этап. 1999-2000 г. Учтены все слабые места предыдущих этапов административной реформы. Продолжала развиваться идея гражданского общества. Главным отличием третьего этапа от предыдущих, явилось наличие технического задания, с мощной аналитической базой, с подробным руководством к действию для исполнителей. В итоге реформа была отложена, из-за переключения внимания власти на экономические и социальные проблемы. Однако, был создан сайт «Реформа государственного управления в России» [7], который способствовал пониманию необходимости преобразований государственной службы, этот вопрос вызвал резонанс в журналах, газетах, в интернете, а также органы власти были вынуждены пойти на конкретные действия, такие как обсуждение проектов по Закону о государственной службе, Кодексу государственной службы и др. Этот этап, являясь последним из подготовительных этапов, так же как и два первых этапа, конкретно не рассматривает вопрос о повышении эффективности государственных услуг, но в техническом задании были воплощены все наработки предшествующих этапов. Соответственно, государственная власть встала перед неизбежностью воплощения практических шагов в области изменения государственной службы с целью совершенствования её работы, а также повышения качества государственных социальных услуг.
4 этап. 2003-2005 г.г. Административная реформа осуществлялась по следующим направлениям: оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти; реформирование государственной службы; совершенствование управленческих процедур; создание административной юстиции [8]. Началом четвёртого этапа послужил Указ Президента «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 годах» № 824 от 23 июля 2003 г. В соответствии с данным указом были оптимизированы функции органов исполнительной власти, т.е. признано избыточными государственными функциями - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868, в итоге число функций федеральной исполнительной власти было сокращено на 25%, а в оставшейся части примерно такую же долю функций следовало пересмотреть или уточнить [6]. В результате почти наполовину сокращено количество госучреждений [5]. Сформулирована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, соответствующая её новым функциям в стране. Приняты административные регламенты федерального органа исполнительной власти. На этом этапе особе значение придаётся вопросу оказания государственных социальных услуг.
Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской федерации (2003-2005 годы)», утверждённая Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, одним из важнейших направлений реформирования государственного аппарата определила формирование соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг [8]. Соответствующее законодательство находится на стадии становления. Базовые документы, в которых содержится нормативное определение государственной услуги, единые требования к государственным услугам, к контролю их качества отсутствуют, однако термин «государственная услуга» начал фигурировать в российском законодательстве. Оказание государственных услуг, в соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», это одна из функций федеральных органов исполнительной власти.
5 этап. 2006-2008 г.г. Началом пятого этапа стало принятие Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. В рамках данной концепции было сформулировано 6 задач: управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов; оптимизация функционирования органов исполнительной власти, в т.ч противодействие коррупции; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; обеспечение административной реформы [9].
Важно отметить, что не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг, однако описаны в формализованной форме процедуры предоставления государственных услуг в административных регламентах. В 2007 году федеральными органами исполнительной власти разработано около 300 административных регламентов, из них 140 согласовано, около 130 утверждено приказами [4]. В большей степени административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти, на региональном уровне она реализована лишь в виде экспериментов [10]. Однако, именно на данном этапе реформа приняла действительно масштабный характер и охватила все сферы и уровни государственного управления и сферу государственных социальных услуг.
6 этап. 2009-2010 г.г. Этот этап является продлением пятого этапа посредством распоряжения правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р. Основными задачами реформы являлись задачи 5 этапа, а также предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров; предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме. Итогами административной реформы являются: утверждение в 2010 году 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях утверждены более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно.
В Федеральном законе Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» было введено понятие «государственная услуга», которая определена как деятельность по реализации государственных функций, осуществляемая по запросам заявителей, то есть государственную услугу отличает от государственных функций только наличие запроса заявителя. Начала функционировать федеральная государственная информационная система "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)". По состоянию на декабрь 2010 г. на едином портале была размещена информация о 575 государственных услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) 56 федеральными органами исполнительной власти. Также начала развиваться система межведомственного взаимодействия. К концу 2010 года начали функционировать 166 многофункциональных центров в 48 субъектах Российской Федерации [11].
7 этап. 2011-2013 г.г. Данный этап регламентирован Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утверждённой Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р. Основными целями данного этапа являются снижение административных барьеров; повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Запланировано осуществление и завершение перехода к предоставлению в электронном виде наиболее социально-значимых государственных услуг. Должен быть завершен реестр государственных услуг и прилагаться регламент к каждому виду услуг.
В процессе нескольких этапов административной реформы было решено множество поставленных задач, однако еще большее количество нерешенных проблем существует, в частности в сфере предоставления государственных социальных услуг. Считаем необходимым выделить проблемы, представляющие научный интерес.
Основной проблемой является несовершенство нормативно-правовой базы, строго регламентирующей предоставление государственных социальных услуг. Это связано с тем, что функционирующая в настоящее время законодательная система создана еще в таких социально-экономических условиях, которые значительно отличаются от ныне действующих.
Большинство разработанных в настоящее время регламентов являются набором предписаний, которые отражают сложившуюся практику в государственных социальных учреждениях, а не оптимизированные процедуры. Поэтому к таким регламентам не могут обратиться получатели услуг, т.к. они не защищают их права, а также поставщики услуг, для получения чётких правил их действий.
Соответственно законодательная система требует модернизации, т.е. современных подходов к развитию и принципа оптимальности предоставления государственных услуг. Также, основной недостаток законодательной системы, регламентирующей порядок и стандарты предоставления государственных услуг, заключается в том, что они ориентированы, как правило, на интересы поставщика услуг, а не на их заявителя. В нормативных актах чётко сформулированы требования к заявителю государственных услуг, и, зачастую, не конкретизируются ответственность и обязанности должностных лиц, оказывающих государственные услуги.
Законодательство не предусматривает отслеживание степени удовлетворенности заявителей, т.е. нет критериев, по которым можно оценить качество предоставляемых услуг, отсутствует система жалоб и предложений, как, например, в секторе розничной торговли, нет регламента действий заявителя в случае неправомерности действий поставщика государственных услуг. К примеру, если продавцы в магазине относятся к покупателю неуважительно, невнимательно, не могут ответить на вопросы или занимаются личными делами в то время, когда ожидает очередь, покупатель вряд ли придёт в этот магазин за покупками, а для получения государственной услуги заявителю выбирать не приходится поставщика услуг, это еще раз доказывает необходимость совершенствования нормативно-правовой базы.
Для этого необходимо разработать концепцию реформирования сферы государственных социальных услуг на уровне области, которая послужит основой для принятия нового закона для государственных социальных учреждений и изменения действующих законов. Также требуется нормативно-методическая согласованность действий на уровне области с федеральными законами. Для решения этих задач и в целях совершенствования организации и управления в сфере государственных услуг требуется разработать методику реализации закона; предложения по подготовке должностных регламентов, регламентация деятельности государственных социальных учреждений, с описанием основной цели, функций, прав и обязанностей социальных учреждений.
Необходимо отметить, что проблемой предоставления государственных услуг является и отсутствие системы информирования потребителей государственных услуг. Так, например, при регистрации лица, как индивидуального предпринимателя, большинство лиц не осведомлено какие суммы налогов и в какие сроки нужно уплачивать, в каких фондах необходимо зарегистрироваться. В последствие с предпринимателей взимаются штрафы за несвоевременную регистрацию, образуется недоимка по неуплаченным в срок налогам и взносам, начисляются пени, сведения по которым представители госучреждений передают в Мировой или Арбитражный суд и в Службу судебных приставов.
Если заявителя интересует информация по той или иной услуге, возникают сложности, не все потребители государственных услуг имеют доступ в интернет, многим не понятна информация, изложенная в документах, а бесплатные информационные и консультационные центры отсутствуют. Поэтому необходим общественный мониторинг и повышение открытости процессов предоставления государственных социальных услуг для общества.
Для осуществления этого может послужить информированность об успешной практике применения передовых технологий в других странах, развитие системы передачи знаний и навыков при внедрении организационно-управленческих технологий, использование лучшей в своей области практики, внедрение организационных структур в государственных социальных учреждениях, отвечающих за поиск, разработку и внедрение передовых организационно-управленческих технологий. Важным является повышение компетенции персонала государственных социальных учреждений, нужно избавляться от «закостенелости системы», т.к. многие руководители не готовы к переменам, они против регламентации и мониторинга.
Современная система предоставления государственных услуг, как правило, требует много времени, чтобы собрать необходимые документы. Часто это связано с тем, что заявителю приходится обращаться за получением различных справок, выписок, и других сведений в различные органы, внебюджетные фонды, которые могли бы самостоятельно обмениваться необходимыми данными для предоставления конкретной государственной услуги заявителю. Такой обмен должен осуществляться посредством электронного документооборота с электронно-цифровой защитой, т.е. это так называемое, межведомственное взаимодействие. В России данное решение представлено системой многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг или МФЦ.
Основная задача МФЦ - реализация принципа "одного окна", т.е. создание единого места приёма, регистрации и выдачи необходимых документов гражданам и юридическим лицам при оказании всех государственных и муниципальных услуг, предоставление гражданам и юридическим лицам возможности получать одновременно несколько взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг [12].
Однако, МФЦ на сегодняшний день обеспечивает лишь лучшие условия ожидания услуги по сравнению с офисами органов. В этом помещении собраны вместе федеральные, региональные и муниципальные органы власти, предоставляющие наиболее востребованные населением услуги. Тем самым реализован принцип организации услуг не «одного окна», а «одной двери» [13]. Это связано с тем, что многие органы власти не готовы к внедрению технологии «одного окна», ссылаясь на нормы административных регламентов, и невозможности интеграции своих баз данных, предоставлению доступа к информации, необходимой для предоставления услуг без участия заявителя.
Также в большинстве регионов РФ еще не введены единые социальные карты, тогда как жители ряда регионов успешно используют в повседневной жизни данные виды карт. Единая социальная карта является универсальной и открывает доступ ко всему набору государственных электронных услуг в любое время через специализированные терминалы или персональные компьютеры, вместо того, чтобы неоднократно посещать те или иные инстанции, предоставляющие государственные услуги. Электронная социальная карта принимается во всех ведомствах.
Таким образом, для совершенствования организации и управления в сфере государственных услуг необходима доработка в части нормативно-правовой базы, в системе информирования заявителей государственных услуг, сроков предоставления государственных услуг. Для обеспечения эффективного управления создаваемыми системами государственных социальных услуг в электронном виде, на основе современных электронных инструментов, необходимо создание такой законодательной базы, основная задача которой формирование и практическая реализация государственной политики в сфере построения и развития системы предоставления государственных услуг.
Литература
1. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление [Текст] : Учебник для вузов / Н.И. Глазунова. - М.: Проспект, 2008.-560 с.
2. Яцкин А.В. Правовое регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг [Электронный ресурс] // Сводный реферативный сборник журнала Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы, 2006 г. с. 4-6. - Режим доступа: кйр://еНЬгагу.ш/кеш.а8р?1ё= 15244030
3. Пикулькин А.В. Система государственного управления [Текст]: Учебник для вузов / А.В. Пикулькин. - М.: ЮНИТИ, 2008.-639 с.
4. Неделько С.И. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации [Текст]: Учебное пособие / С.И. Неделько, А.В. Осташков, С.В. Матюкин, В.Н. Ретинская, И.А. Мурзина, И.Г. Кревский, А.В. Луканин, О.С. Кошевой. Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. - Москва, 2008. - 321 с.
5. Нарышкин С.Е. Административная реформа в России [Текст]: Научнопрактическое пособие // Под ред. С.Е.Нарышкина, Т.Я.Хабриевой. - М.: ИНФРА-М, 2006. - 352 с.
6. Воронина И.А. О проблемах реализации административной реформы в России [Текст] // Вестник ОГУ, 2011.- № 3 (122). - С. 24-30.
7. Зайцева Т.В. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год [Текст]/ А,Г. Барабашев, Х.А. Беков, Т.В. Зайцева, В,А. Козбаненко, М.А. Краснов, А.В. Оболонский, К.М. Скобеев. - М.: «Весь Мир», 2003.-304 с.
8. Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы / Т.Я. Ха-бриева, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права, 2006. - № 2.- С. 323.
9. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/126887/
10. Паршин М.В. Реализация административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 г.г. [Электронный ресурс] / М.В. Паршин: Режим доступа: http//aг.econoшy.gov.гu
11. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. №
1021 -р [Электронный ресурс]. - Режим доступа
www.gov.karelia.ru/gov/Legislation/Federal/2011/06/1021-p 1.doc
12. Цели и задачи МФЦ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mfc-saшaгa.гu/aЬout/goals-and-oЬiectives/
13. Симагина О.В. Организация предоставления публичных услуг на региональном и местном уровне [Текст]: Монография / О.В. Симагина, Д.Ф. Долгополов, Д.В. Филиппов. - Новосибирск: СибАГС, 2011.-312 с.
