CC BY
386
ЭФФЕКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
УДК 338(470+571) + 343.35(470+571) ББК 65.05(2Рос) + 67.40(2Рос)
Р.В. Дронов
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФСБ РОССИИ В ОБЛАСТИ НЕЙТРАЛИЗАЦИИ КОРРУПЦИОННОЙ УГРОЗЫ
Рассмотрено современное состояние коррупционной угрозы национальной безопасности России, предложены пути совершенствования деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации в области нейтрализации коррупции, обоснована необходимость создания нового специализированного органа по борьбе коррупцией.
Ключевые слова:
криминальная угроза, коррупция, национальная безопасность, правоохранительные органы, спецслужбы.
В своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации Д.А. Медведев подчеркнул: «коррупция - один из главных барьеров на пути нашего развития. Очевидно, что борьба с ней должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым проявлениям этого социального зла». По результатам исследований международной организации «Transparency International», индекс коррумпированности российской власти в 1999 г. был 2,4 балла, наша страна занимала 82 место в списке из 99 стран. В 2009 г. ситуация принципиально не изменилась - мы оказались на 146 месте из 180 стран, набрав 2,2 балла [7].
Мы разделяем точку зрения Н.П. Патрушева, что за годы реформ представители криминальных кругов, используя внутреннюю нестабильность нашего государства, вызванную переустройством национального хозяйства, активно проникают в органы государственной власти и предпринимают попытки установить контроль над национальной экономикой, что
стало не только мощным фактором подрыва национальной безопасности российского государства, но и оказало влияние на международную безопасность в целом [5].
В связи с этим за последние годы практически ни один официальный документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в россии либо положение дел в области борьбы с преступностью, не обходится без упоминания об угрозе коррупции, а с 2008 г. стала формироваться нормативно-правовая основа противодействия коррупционной угрозе в Российской Федерации. Так, в мае 2008 г. Президент Д.А. Медведев подписал Указ «О мерах по противодействию коррупции», в июле был принят Национальный план противодействия коррупции, а 25 декабря - Федеральный закон Российской Федерации № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Очевидно, стремительно набравшая силу и пустившая глубокие корни в нашем обществе коррупция является одним из основных препятствий на пути реформирования отечественной экономики, призванного вывести Россию на рубежи передовых держав мира.
По данным исследований Фонда «ИН-ДЕМ», за период с 2001 по 2005 г. емкость коррупционного рынка в России возросла с 33,5 млрд до 319 млрд долларов, соответственно, отношение объема рынка деловой коррупции (316 млрд долларов) к доходам федерального бюджета составило 0,66 и 2,66 [1]. Средний размер взятки чиновникам со стороны представителей бизнеса за этот период вырос с 10 тыс. до 136 тыс. долларов [4].
В рейтинге стран с благоприятными условиями для ведения бизнеса в 2009 г. россия опустилась на две строчки до 120-го места из 183 стран. А в некоторых рейтингах Россия вообще находится в самом «подвале». Например, по такому показателю, как получение разрешения на строительство, у нашей страны 182-е место из 183 [2].
Результаты исследований фонда «ИН-ДЕМ», ВЦИОМ, ВНИИ МВД России и др. говорят о том, что в ближайшие годы мы можем прогнозировать развитие коррупции в еще более изощренных формах и возрастание ее влияния на принятие ключевых решений в экономической, социальной, политической, правоохранительной и других сферах жизни нашей страны. Подобные оценки коррупционной угрозы требуют от органов безопасности мобилизации всех усилий в деле противодействия криминальной угрозе.
В связи с тем, что федеральная служба безопасности Российской федерации организует и осуществляет обеспечение безопасности в Вооруженных Силах Российской федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых предусмотрена военная служба, и их органах управления, а также в органах внутренних дел Российской федерации, федеральной службе по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органах Российской федерации, а также обеспечивает осуществление в пределах своих полномочий контрразведывательных и иных мер по обеспечению безопасности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской федерации, в условиях роста угрозы коррупции, ФСБ должна стать, на наш взгляд, основным силовым ведомством в сфере противодействия этому антисоциальному явлению.
Данное предположение опирается на Указ Президента Российской Федерации № 891 от 1 сентября 1995 г. «Об упорядо-
чении организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий», согласно которому лишь органы Федеральной службы безопасности вправе в полном объеме осуществлять оперативно-розыскные мероприятия, предусмотренные статьей 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Кроме того, в соответствии с главой второй Федерального закона «О федеральной службе безопасности», данное ведомство вправе осуществлять наряду с оперативно-розыскной деятельностью по борьбе с преступностью контрразведывательную деятельность.
Перечисленные выше возможности, по нашему мнению, свидетельствуют о том, что Федеральная служба безопасности Российской Федерации объективно может взять на себя функции координатора и организатора оперативно-розыскной работы в сфере противодействия коррупции в Российской Федерации. Таким образом, под флагом ФСБ России следует объединить усилия подразделений российских правоохранительных органов и специальных служб (МВД России, ФТС России и т.д.) занимающихся борьбой с коррупционной угрозой. Имеется в виду создание нового специализированного органа, который можно условно назвать - Служба по борьбе с коррупцией Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Данный шаг будет соответствовать Статье 6 «Орган или органы по предупреждению и противодействию коррупции» Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, которая гласит:
«1. Каждое Государство-участник обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или, в надлежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции с помощью таких мер, как:
- проведение политики, упомянутой в статье 5 настоящей Конвенции, и, в надлежащих случаях, осуществление надзора и координации проведения такой политики;
- расширение и распространение знаний по вопросам предупреждения коррупции.
2. Каждое государство-участник обеспечивает органу или органам, упомянутым в пункте 1 настоящей статьи, необходимую самостоятельность, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы с тем, чтобы такой орган
или органы могли выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния. Следует обеспечить необходимые материальные ресурсы и специализированный персонал, а также такую подготовку персонала, какая может потребоваться для выполнения возложенных на него функций.
3. Каждое государство-участник сообщает Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций название и адрес органа или органов, которые могут оказывать другим Государствам-участникам содействие в разработке и осуществлении конкретных мер по предупреждению коррупции» [3, с. 50-51].
Таким образом, новая силовая структура будет являться органом Федеральной службы безопасности Российской Федерации, который будет специально уполномочен на решение задач в области противодействия коррупции, координации деятельности иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области.
Правовую основу деятельности Службы будут составлять Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, международные договора, а также специально разработанное Положение о Службе.
На наш взгляд, деятельность новой силовой структуры должна осуществляться на следующих принципах:
- законности;
- уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
- гуманизма;
- единства системы органов ФСБ и централизации управления ими;
- конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности.
Службу может возглавить руководитель - Первый заместитель директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Руководитель Службы по борьбе с коррупцией будет нести персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу задач и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.
Основными задачами Службы могут быть, на наш взгляд, следующие:
- разработка предложений по формированию государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;
- разработка мер по совершенствованию нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
- осуществление в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции;
- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции;
- создание и ведение единого банка данных по вопросам, касающимся противодействия коррупции;
- осуществление в соответствии с международными договорами Российской Федерации взаимодействия и информационного обмена с международными организациями и компетентными органами иностранных государств в области противодействия коррупции.
По нашему мнению, новое ведомство в соответствии с возложенными на него задачами должно осуществлять следующий ряд функций:
- подготавливать и вносить Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию государственной политики в области противодействии коррупции;
- информировать Президента, Правительство Российской Федерации и по их поручениям федеральные органы государственной власти по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;
- участвовать в разработке и реализации федеральных целевых программ в области противодействия коррупции;
- осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию коррупции в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- выполнять другие функции, возложенные на Службу законодательством Российской Федерации.
Опираясь на личный опыт работы в специальных службах, а также в ходе бесед с сотрудниками оперативных подразделений и следователей органов ФСБ России, мы пришли к выводу, что многие
проблемы в борьбе с коррупцией силами Федеральной службы безопасности Российской Федерации связаны с именно с несовершенством действующего законодательства, а не с правоприменительной практикой.
Так, например, законодательство рассматривает проведение оперативно-розыскных мероприятий по выявлению и предупреждению коррупции как одно из направлений борьбы органов ФСБ с преступностью (статья 8, 10 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности»). Таким образом, борьба с коррупцией является сегодня вспомогательной функцией борьбы с преступностью в целом.
Кроме того, разработка и осуществление во взаимодействии с другими государственными органами мер по борьбе с коррупцией является обязанностью органов ФсБ (пункт «е» статья 12 Федерального закона «О федеральной службе безопасности»).
Вместе с тем, выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие коррупционных и иных преступлений двусмысленно рассматривается не только как «обязанность», но и как «право» органов ФСБ. Таким образом, возникает вопрос о той мере «возможного» и «должного», которая будет реализовываться в практической деятельности, связанной с применением правовых предписаний.
На наш взгляд, создание силовой структуры, отвечающей за противодействие коррупционной угрозе, должно привести к серьезным изменениям в процессуальном законодательстве.
Так, например, в связи с особой опасностью коррупционной угрозы, уже сейчас, то есть до создания специализированного антикоррупционного ведомства, назрела необходимость сместить вектор подследственности по коррупционным преступлениям в сторону Федеральной службы безопасности Российской Федерации, внеся соответствующие изменения в Статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.
В настоящее время, в соответствии со статьей 151 УПК России, следователи органов безопасности вправе производить предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, относящимся к коррупционным: дача и получение взятки, превышение и злоупотребление должностными полномочиями и т.д., только в связи с расследованием уголовного дела о преступлении, отнесенном к их подследственности. Правовая монополия на расследо-
вание таких преступлений принадлежит органам прокуратуры.
Таким образом, оперативные подразделения органов безопасности, реализовав свое право и выполнив обязанности по выявлению коррупционных преступлений, вынуждены передавать результаты своей деятельности в другие правоохранительные ведомства.
В случае создания специализированного антикоррупционного ведомства можно будет выделить следующие его основные задачи:
- вскрытие руководящих звеньев преступных сообществ;
- выявление, документирование и легализация данных для разоблачения организаторов и участников конкретных видов преступной деятельности;
- выявление коррумпированных связей участников преступных сообществ;
- нейтрализация действий коррумпированных чиновников, препятствующих проведению оперативно-розыскных мероприятий;
- раскрытие способов создания и функционирования звеньев теневой экономики;
- выявление и устранение причин коррупционных преступлений и условий, способствующих их совершению и др.
Объединение усилий разрозненных российских государственных силовых ведомств, занимающихся борьбой с коррупцией, позволит значительно сократить финансовые и материально-технические затраты государства на содержание силовых ведомств, повысить эффективность государственного управления в данной сфере, обеспечить четкую координацию в решении задач противодействия коррупции и т.д. В результате создания Службы сократится время, затрачиваемое на принятие решений в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства от коррупционной угрозы, конкуренция между «силовиками» прекратится, не будет необходимости тратить силы, средства и время на согласование действий различных силовых структур и т.д.
Создание новой правоохранительной структуры, по нашему мнению, инициирует не только значительный рост эффективности работы органов безопасности, но и будет способствовать серьезному притоку квалифицированных кадров в ряды «силовиков», а так же росту их имиджа в глазах общественности.
О том, что необходимо сконцентрировать противодействие коррупционной угро-
зе в руках Федеральной службы безопасности Российской Федерации, свидетельствуют результаты исследований мнения населения на протяжении последнего десятилетия. Так, еще в 2001 г. исследовательским центром «Мониторинг групп» на вопрос о том, что должно быть приоритетом в деятельности органов федеральной службы безопасности, опрошенные ответили: борьба с иностранными разведслужбами - 21 %; борьба с экономическими преступлениями - 22 %; борьба с организованной преступность -42 %; борьба с коррупцией - 44 %; борьба с терроризмом - 48 % [8, с. 38].
Таким образом, рост криминальной угрозы и ее коррупционной составляющей говорит о необходимости формирования единой силовой структуры, отвечающей за борьбу с коррупцией. растаскивание правоохранительной системы по ведомственным направлениям в борьбе с выше-обозначенным злом не позволяет создать единый мощный «кулак» и поставить точку в борьбе с криминалом.
Как показывает практика, сегодня существует сложная, многоступенчатая и длительная по срокам исполнения процедура запроса и выдачи информации в отношении участников организованных преступных группировок, не соответствующая динамике процессов, происходящих в криминальной среде. Кроме того, при проведении некоторых операций присутствуют «ведомственные интересы», направленные не на нанесение серьезного удара по криминалу, а на формальный отчет «о проделанной работе» - задержания, возбужденные уголовные дела и пр.
Таким образом, создание единого отечественного центра по борьбе с коррупцией позволит эффективно реализовать обозначенные Президентом Российской Федерации Д. Медведевым цели Национального плана противодействия коррупции.
Однако, создавая новую специальную силовую структуру, необходимо серьезно
Список литературы:
1. Гладунов О. Растут доходы, растут и взятки // Российская газета. - 28.07.2006.
2. Кузьмин В. Климат-контроль // Российская газета. - 03.02.2010.
3. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. - М.: ИНФРА-М, 2004. - 640 с.
4. Наумов И. Рейтинги России опять испортила коррупция // Независимая газета. - 24.10.2008.
5. Патрушев Н.П. Федеральная служба безопасности Российской Федерации и ее роль в обеспечении национальной безопасности России // Проблемы международной и национальной безопасности / Сборник научных трудов. - СПб.: Изд.центр СПбГМТУ, 2001. - С. 5-16.
6. Полонская И. Оторвать чиновника от кормушки // Российская газета. - 18.06.2009.
7. «Transparency International» - Индекс восприятия коррупции 2009. - Интернет-ресурс. Режим досту-
па: www.transparency.org.ru/CENTER/cpi_09.asp
8. Хлобустов О. Госбезопасность от Александра I до Путина. - М.: Эксмо, Яуза, 2005. - 477 с.
проработать правовой аспект контроля ее деятельности как со стороны государственных органов, так и со стороны общества.
По нашему мнению, для поддержания достигнутого уровня демократии, необходима пятиступенчатая система контроля, включающая в себя парламентский (комиссии по вопросам безопасности Государственной Думы и Совета Федерации), правительственный (Совет безопасности, Совет обороны), парламентско-правитель-ственный (федеральный уполномоченный по вопросам безопасности), межведомственный (постоянный комитет по вопросам безопасности в спецслужбах) и ведомственный (соответствующие комитеты и отделы в специальных службах) контроль.
Должна быть налажена и система эффективного контроля со стороны самого общества, граждан. Для чего необходимо обеспечить в пределах разумной достаточности соответствующую гласность в работе специальных служб, открыто обсуждать в обществе все факты злоупотребления своим положением или превышением полномочий со стороны отдельных сотрудников, либо подразделений спецслужб, когда нарушаются права и свободы граждан.
Однако следует согласиться с мнением главы администрации президента Российской Федерации С. Нарышкина, что «борьба с коррупцией - дело не только правоохранительных структур. Эта работа требует объединения всех сил гражданского общества» [6].
Не вызывает сомнений, что полностью искоренить коррупцию как социально опасное явление, уходящее своими корнями глубоко в экономическое, политическое и социальное устройство общества, не представляется возможным. Таким образом, опираясь на опыт других государств -Италии, Китая, Южной Кореи и др., мы можем вести речь только о значительном ограничении масштабов данного негативного явления.
