CC BY
21
подписано на заседании Совета Министров внутренних дел государств-участников СНГ в г. Москве 16-18 декабря 1998 г.
10. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ. Ст. 10 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349.
11. О государственной тайне: Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 41. Ст. 4673.
12. Об утверждении Положения о подготовке к передаче сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 1997 г. № 973 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 32. Ст. 3786.
13. Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности. Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 15 ноября 2000 г., № 55/25.
14. Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации полиции - Интерпола: Указ Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 г. № 1113; Об утверждении Положения о Национальном центральном бюро Интерпола: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. № 1190.
15. Об утверждении Инструкции по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола: Приказ МВД России, Минюста России, ФСБ России, ФСО России, ФСНП России и ФТС России от 6 октября 2006 г. № 786/310/470/454/333/971.
16. О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам: Конвенция. Подписана 22 января 1993 года Главами государств-участников СНГ в г. Минске. Ратифицирована 4 августа 1994 года Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
17. Об утверждении Инструкции о порядке выезда сотрудников и работников органов внутренних дел Российской Федерации, военнослужащих и лиц гражданского персонала внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации в служебные командировки за пределы территории Российской Федерации: Приказ МВД России от 19 марта 2007 г. № 268.
перспективы психолого-правового
регулирования законотворческой деятельности в республике Беларусь
УДК 340.130.53:159.9(476)
Г)
^ г> в
И.А. КИБАК,
доцент кафедры психологии и педагогики
Академии МВД Республики Беларусь, кандидат психологических наук, доцент
Проблемы психологического обеспечения законотворческой деятельности, отвечающие требованиям современности, могут и должны быть решены путем всемерного развития психолого-юридической науки, совершенствования законотворческой практики, интенсивной подготовки кадров высшей квалификации в области право- и законотворчества. Вопрос о психолого-правовом регулировании законотворческого
процесса не теряет своей актуальности много лет. Подготовлено несколько законопроектов, направленных на закрепление процедурных правил право- и законотворческой деятельности - «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», «О порядке реализации права законодательной инициативы» и др. Таким образом, очевидно желание законодателя закрепить различные стадии законотворчества в самостоятельных законах, и подобная модель комплексного регулирования законотворчества различными актами существует у некоторых зарубежных государств [2, с.77]. Очевидно, что без надлежащего научного и психологического обеспечения законотворческого процесса невозможно достичь высокого уровня в этой сфере. Поэтому совместное активное участие в законотворческом процессе высококвалифицированных юристов-психологов и практиков, ученых и специалистов отраслей экономики является одним из важнейших факторов, обеспечивающих наиболее высокий качественный уровень подготовки законопроектов.
Результаты проведенного исследования [6], основанные на анализе национального и зарубежного законодательства, практического опыта в сфере психологии законотворчества, изучения научной литературы по
теме позволяют сформулировать следующие выводы:
1. Действующие законодательные акты регламентируют лишь отдельные аспекты психологической деятельности, но зачастую они несогласованы между собой, несовершенны механизмы их реализации. В частности, психологи уже убедительно доказали, что ни один закон не будет работать, если он противоречит природе человека [8, с.184]. К сожалению, многие установленные законодательные положения противоречат природе и психологии личности, а отсутствие законодательной базы, регулирующей создание и применение психотехнологий законотворчества, а также специального воздействия на психику и поведение человека, механизмов защиты от них, создает реальную угрозу безопасности психологической сферы личности.
Регулирование общественных отношений в области психологической деятельности должен обеспечить проект Закона «О психологической деятельности в Республике Беларусь». Его цель - определить приоритетные направления психологической деятельности (психологической безопасности, право- и законотворческой деятельности, психологической помощи, психологической экспертизы, психологической науки, психологического образования, психологической культуры, контроль психологической деятельности) и основные принципы государственной политики в психологической сфере, принципы международного сотрудничества и обмена опытом с психологическими сообществами, установить основные цели и задачи по обеспечению психологической деятельности, закрепить ее организационные основы и функции, установить правовые основы обеспечения психологической деятельности личности, общества и государства.
Принятие проекта Закона «О психологической деятельности в Республике Беларусь» [4, с.130-133] позволит определить основные приоритеты в разработке законодательных актов, избежать их дублирования и устранить противоречия в них. Это даст также возможность разработать законопроекты с учетом прогнозов развития психологического обеспечения профессиональной деятельности в Республике Беларусь, усовершенствовать систему прав физических и юридических лиц в психологической сфере, унифицировать психологическое законодательство нашей страны с законодательством Российской Федерации и ликвидировать отставание в этом
направлении, а также учесть законодательный опыт зарубежных стран в гуманитарной сфере. Решение данной проблемы требует объединения усилий по формированию и созданию единой национальной системы обеспечения профессиональной психологической деятельности.
2. Существующие на практике различия и несогласованность подготовки законопроектов различных уровней и неучтенность психологизации подтверждают важность и значимость выработки научно обоснованного подхода к созданию единой системы подготовки законопроектов, что позволит упорядочить деятельность в данной сфере, повысить психолого-юридическую культуру законотворчества, обеспечить высокое качество принимаемых законопроектов. Повышение интенсивности и расширение объема законотворческой деятельности порождает необходимость разработки на основе изучения теоретических наработок и законотворческой практики, научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию механизма подготовки законопроекта и психотехнологии законотворчества. Единая система подготовки законопроектов, функционирующая в рамках законотворческого процесса, позволит значительно повысить качественный уровень законодательства.
3. Подготовка законопроектов и законодательных актов должна основываться на одних и тех же нормотворческих и психологических принципах и осуществляться по единым правилам нормотворческой техники. Принцип научной обоснованности правового законодательства и его применения предполагает необходимость использования в этой сфере данных психологической науки. Это вытекает из самого характера правовых отношений как связанных с различными видами человеческого поведения. Вместе с тем типичной является невостребованность психологических знаний при конструировании институтов и норм законодательного права, а равно при формировании экспертной практики. Такое положение, на наш взгляд, вызвано рядом причин, к числу которых относятся: иллюзия разработчиков законодательства и правоприменителей в том, что они в состоянии самостоятельно выделять и решать проблемы, фактически требующие использования психологических знаний на профессиональном уровне; отсутствие в правовой психологии целостной концепции использования ее знаний в разработке законодательства и формирования практики его применения.
Обязательное применение теоретически обоснованных, практически апробированных и законодательно закрепленных унифицированных правил нормотворческой техники должно стать необходимым условием подготовки совершенных законопроектов.
Кроме того, важное значение при подготовке законопроектов приобретает использование унифицированных психолого-юридических конструкций, способствующих лаконичности изложения мысли разработчика (законодателя) и являющихся показателем совершенства современной научной психолого-юридической мысли. Психолого-юридические конструкции способствуют формализации текста законопроекта, что, в свою очередь, также значительно влияет на эффективность использования компьютерных технологий. Очевидно, уже в ближайшие годы необходимым условием применения прогрессивных компьютерных технологий в законотворческом процессе будет осуществление логической формализации, прежде всего, юридических понятий, терминов и их определений. Неточная, многозначная терминология для выполнения этого условия явно не подходит. Поэтому уже сейчас при подготовке законопроектов необходимо решать задачу унификации понятийно-терминологического аппарата, его семантическую корректность. Существующая практика разработки определений терминов и понятий для их применения непосредственно только в данном нормативно-правовом акте (далее - НПА) не соответствует требованиям времени. Без выработки унифицированных юридических понятий, терминов и их определений не представляется возможным эффективное использование компьютерных программ [1, с.91-93].
4. Подготовка законопроекта не может быть обособленным процессом, не связанным системно с остальными этапами законотворческого процесса. Их последовательность, взаимосвязь и взаимозависимость являются слагаемыми высокой эффективности подготовки законопроектов. Наряду с внешней системностью, существенную роль играет внутренняя системная последовательность этапов подготовки законопроекта. Стройная, научно обоснованная психологическая система подготовки проекта, включающая взаимосвязанные, последовательно осуществляемые этапы, является основой качественной и своевременной подготовки законопроектов.
5. Психология законотворчества должна
идти в теоретико-прикладном направлении правовой психологии, которое обслуживает законодателя, а следовательно, решать исследовательские задачи в рамках его потребностей, выражаемых, в частности, в правовых дефинициях и их законопроектах. Психология законотворчества предполагает оптимальные с ее точки зрения решения; законодатель же дает им окончательную оценку с учетом и других аспектов проблемы. Потребности законодателя и требования правовой теории к законотворчеству определяют «заказ» психологии законотворчества, как раздела психолого-юридической науки, но не задают и не могут задавать предустановленных решений. Этот же подход распространяется на психологическую интерпретацию положений закона в процессе формирования практики его применения. При этом в психологии законотворчества видятся несколько взаимосвязанных направлений, предметом которых являются психологические закономерности, характеризующие: правосознание и общественное мнение; экспертную и консультативную деятельность психологов в законотворчестве; формирование правового сознания различных социальных слоев и групп населения, общественно полезных социальных установок, мотивов, лежащих в основе законопослушного поведения граждан, экспертная оценка которых имеет значение для установления объективной истины; формирование вербальных обоснований и их оценку о соответствующих или противоречащих психологии личности нормах и др. Все это и должно явиться предметом исследования, результат которого обосновывает комплекс положений, характеризующих механизм включения психологических знаний в процесс законотворчества и правоприменения во всех сферах деятельности.
6. Анализ актов законодательства и практики подготовки законопроектов выявил неполноту психолого-правового регулирования отношений, связанных с проведением психологической экспертизы (далее - ПЭ). Законодательно не установлен единый порядок проведения как юридической, так психологической экспертизы для проектов всех видов НПА, не определена юридическая сила заключения, подготовленного по результатам юридической и ПЭ, отсутствует механизм его реализации. В этой связи требуется установление единых правил проведения юридической и психологической экспертизы законопроектов (далее - ПЭЗ),
в которых определяются единые принципы, требования, правовой статус экспертов, персональная ответственность экспертов, права и обязанности субъектов, юридическая сила экспертного заключения и др. Наряду с проведением ПЭ каждый законопроект должен быть подвергнут лингвистической экспертизе, поскольку недопустимо, чтобы правовые нормы противоречили законодательству, были изложены сложным и малоупотребительным языком с использованием сложных синтаксических построений, имели грамматические ошибки и т.д.
ПЭЗ, проведенная на высоком профессиональном уровне (научными сотрудниками факультетов (институтов) психологии, преподавателями психологии высших учебных заведений, медицинскими психологами, реже - психиатрами), позволит значительно улучшить качество законопроекта, предотвратить коллизии и дублирование правовых норм в законодательстве, исключить возможность негативных социально-психологических последствий при будущей реализации правовых норм [3, с.4-6]. Главными причинами, препятствующими дальнейшему расширению и практическому использованию ПЭ, являются: отсутствие закона «О психологической деятельности»; отсутствие методических рекомендаций; отсутствие унифицированных и испытанных методик проведения экспертизы, обеспечивающих объективность и возможность проверки заключений эксперта-психолога; организационная неразработанность и отсутствие единой системы психологической службы законотворчества; отсутствие психологических исследований в области законотворчества; отсутствие надлежащих познаний у депутатов, участников законотворческого процесса, необходимых для назначения, составления вопросов и оценки результатов этого вида экспертизы; отсутствие квалифицированных специалистов для проведения таких экспертиз; отсутствие острой необходимости в рассмотрении данного вида экспертизы, как считают депутаты и правоприменители.
Представляется целесообразным принятие Закона «О психологической экспертизе правовых законов» либо закрепление непосредственно в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормы о том, что орган, назначающий ПЭЗ, в постановлении указывает перечень материалов, предоставляемых эксперту, и содержащиеся в них исходные данные, или принять проект
Закона «Об основах экспертной деятельности в Республике Беларусь» [5, с.70-72], который определит область применения экспертизы, объекты экспертизы, права, обязанности и ответственность субъектов экспертной деятельности, допуск организаций к экспертной деятельности, международное сотрудничество, механизмы и принципы ПЭЗ и другие вопросы, обеспечит регламентацию этого вида деятельности и явится основой для дальнейшего совершенствования и развития нормативно-правовой базы в этой сфере.
Для необходимого повышения качества нашего законодательства наряду с устранением причин, вызывающих нарушение его гибкости и стабильности, следовало бы установить и надлежащую юридическую ответственность за брак в право- и законотворчестве. Законодательно установить ответственность разработчиков законопроектов, в частности за нарушение в них Конституции и других законов [7, с.27].
7. Необходимость совершенствования законотворчества требует планирования, психолого-правового прогнозирования и осуществления не только законотворческих задач, но и других, связанных с ними мероприятий. Несмотря на принимаемые в этом направлении меры, проблема научного обеспечения законотворчества еще не решена. Одним из способов решения обозначенной проблемы может стать отражение в новой государственной программе тем научных исследований, непосредственно связанных с наиболее сложными и значимыми законопроектами, подготовка которых будет предусмотрена этой программой. Закрепление конкретных тем и научных учреждений, ответственных за их изучение, и сроков предоставления результатов исследований субъектам права явится организационно-правовым механизмом взаимодействия психолого-юридической науки и законотворчества на перспективу.
8. Требуется создание многоуровневой системы учета и организации оценки выдвинутых идей законопроектов. Постепенно сформируется банк идей законопроектов. Для выполнения этой масштабной работы необходим независимый психолого-правовой общественный центр, который сам не должен оценивать суть идей законопроектов. Он должен взять на себя не только сугубо технические функции - регистрацию и организацию общественной экспертизы качества и перспективности идей законопроектов, но и проведение ПЭЗ. И здесь неоценимую
помощь может оказать Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, где должна вестись картотека законодательных предложений. С началом перестройки эта уникальная и очень нужная работа прекратилась, но методология, методика и техника систематизации законодательных идей не пропали и, по всей видимости, многое из наработанного в этой области вполне можно использовать.
Таким образом, подготовка законопроектов - процесс творческий и поэтому требует всестороннего научно обоснованного и практического подхода. Что касается специалистов, то они, кроме высокой общетеоретической подготовки, должны обладать опытом, навыками создания весьма специфичных юридических текстов. Для специализированной подготовки целесо-
образно их введение в учебный процесс в высших учебных заведениях психолого-юридического профиля при преподавании психолого-юридических дисциплин «Юридическая психология», «Теория государства и права», а также при разработке спецкурсов «Психология право- и законотворчества», «Основы законодательной техники». Такое обучение позволило бы студентам выпускных курсов освоить психологические основы законотворчества, приобрести навыки составления юридических текстов, разработки концепций, психотехнологий, обоснований, проведения психологических и других экспертиз законопроектов и др. Все это окажет психологическое воздействие не только на качественный уровень практики подготовки законопроектов, но и на законодательное регулирование в целом.
Литература :
1. Алиев Н.Г. Правовая информация и законотворчество // Вестн. Межпарламентской Ассамблеи. 1995. № 4(11).
2. Бошно С.В. Правотворчество: путь от источника к форме права: лекции // Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. - М.: Изд-во РАГС, 2002.
3. Дмитрук В.Н. Юридическая экспертиза проекта закона // Вестн. Акад. МВД Респ. Беларусь. 2002. № 1(3).
4. Кибак И.А. О необходимости принятия Закона Республики Беларусь «О психологической деятельности» // Развитие психологии в Беларуси: история и современность: сб. ст. респ. науч. конф. / редкол.: Л.А. Кандыбович (отв. ред) [и др.] : в 2 ч. Минск: БГПУ им. М. Танка, 2001. Ч. 2.
5. Кибак H.A. О необходимости подготовки Закона Республики Беларусь «Об основах экспертной деятельности в Республике Беларусь» // Правовые акты: социальная обусловленность, качество, применение и совершенствование: материалы межвузов. науч.-практ. конф. (Минск, 28 марта 2002 г.). - Минск : НО ООО «Б1П-С», 2002.
6. Кибак H.A. Психология законотворчества: монография. Минск: Акад. МВД Респ. Беларусь, 2009. 546 с.
7. Концепция стабильности закона / редкол.: В.п. Казимирчук (отв. ред.) [и др.]. - М., 2000.
8. Литвак М.Е. Профессия - психолог. - Ростов н/Д: Изд-во «Феникс», 1999.
