CC BY
79
Удк 336.221.262
перспективы повышения роли налогов
для обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов (на примере г. волжского волгоградской области)
Н. Н. МУРАВЬЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: [email protected]
С. А. САЛИМОВА, студентка
экономико-математического факультета E-mail: [email protected] Волжский гуманитарный институт — филиал Волгоградского государственного университета
В статье отмечается, что в современных экономических условиях местное самоуправление должно стать уровнем власти, на котором располагаются правовые, административные и финансовые возможности для самостоятельного развития муниципальных образований, для выстраивания собственных приоритетов, постановки задач по их достижению и реализации. Необходимым условием для этого является изменение системы формирования местных бюджетов - развитие налогового потенциала и расширение собственной налоговой базы на основе оптимизации межбюджетных отношений в системе «регион - муниципальное образование».
Ключевые слова: местный бюджет, налоговые и неналоговые доходы, межбюджетные отношения.
Местный бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К основным функциям местных бюджетов относятся формирование денежных фондов, являющихся
финансовым обеспечением деятельности местных органов власти, а также распределение и использование этих фондов между видами экономической деятельности. Самостоятельность местных бюджетов предполагает наличие собственных доходных источников их формирования.
Экономической основой деятельности органов местного самоуправления являются налоговые доходы. Доля доходов от налоговых поступлений в совокупных доходах местных бюджетов характеризует наличие у муниципальных образований возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, обеспечивать населению предоставление благ и услуг. Чем выше этот показатель, тем менее зависимы муниципалитеты от решений региональных органов власти.
Проанализируем динамику и процент исполнения налоговых доходов местного бюджета г. Волжского Волгоградской области (табл. 1).
Основу собственных доходов местного бюджета г. Волжского на современном этапе составляют налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и налоги на
38
финансы и кредит
Таблица 1
Динамика и процент исполнения налоговых доходов местного бюджета г. Волжского Волгоградской области в 2011-2012 гг., млн руб.
Показатель 2011 г. % исполне- 2012 г. % исполне-
Назначено Исполнено ния Назначено Исполнено ния
Налог на доходы физических лиц 1 285,52 1 321,21 102,78 1 255,98 1 249,02 99,45
Единый налог на вмененный доход 191,4 188,87 98,68 198,10 198,56 100,23
для отдельных видов деятельности
Единый сельскохозяйственный налог 0,394 0,392 99,53 1,79 1,88 105,03
Налог на имущество физических лиц 10 10,55 105,50 34 34,39 101,15
Земельный налог 304 300,73 98,92 267,00 267,05 100,02
Государственная пошлина 60,34 61,68 102,22 14,41 15,92 110,48
Налоговые доходы, итого 1 851,65 1 883,43 101,72 1 771,28 1 766,82 99,75
Доходы бюджета, итого 4 856,91 4 315,86 88,86 5 042,54 4 322,53 85,72
имущество, в частности - земельный налог и налог на имущество физических лиц. Структура налоговых доходов, фактически поступивших в бюджет г. Волжского, и ее динамика представлены в табл. 2.
Так, на основании данных, представленных в табл. 2, можно сделать вывод, что налог на доходы физических лиц занимает преобладающую долю в налоговых источниках местного бюджета - более 70 %. Данный налог в бюджете городского округа формировался по нормативу в 52,89 % в 2011 г. и по нормативу в 49,2 % в 2012 г. Второе место занимает земельный налог - более 15 %, однако его доля в совокупных налоговых доходах 2012 г. снизилась на 0,85 п. п. по сравнению с 2011 г. Значимую роль в структуре налоговых доходов играет и единый налог на вмененный доход (ЕНВД) - его доля в 2012 г. составляла 11,24 %. С 2011 г. он закреплен за местным бюджетом по нормативу в 100 %, что, безусловно, является целесообразной и необходимой мерой. Розничная торговля, бытовое и транспортное обслуживание населения, общественное питание
и оказание платных услуг, по которым вводится ЕНВД, - это виды деятельности, связанные непосредственно с обслуживанием населения, они приносят стабильные доходы и равномерно размещены по территории городского округа, поэтому способны обеспечить местный бюджет устойчивыми поступлениями. Доля налога на имущество физических лиц - второго из собственных (местных) налогов - очень незначительна. В местный бюджет перечисляется также государственная пошлина за государственную регистрацию транспортных средств и иные юридически значимые действия, связанные с изменениями и выдачей документов на транспортные средства, выдачей регистрационных знаков, выдачей разрешений на размещение наружной рекламы и др.
Структура налогов, фактически поступивших в местный бюджет г. Волжского в 2012 г., представлена на рис. 1.
В разрезе налоговых доходов наблюдается увеличение собираемости (к соответствующему периоду 2011 г.): по ЕНВД - на 0,23 % от запланированных показателей, по ЕСХН - на 5,03 %, по земельному налогу - на 0,02 %, по налогу на имущество физических лиц - на 1,15 %. Поступления по НДФЛ, напротив, демонстрируют невыполнение запланированных показателей (на 0,55 %). Следует отметить, что на незначительный рост поступлений по земельному налогу, прежде всего, повлияли возвраты крупных сумм на расчетные счета организаций (по решениям арбитражных судов), а также снижение уровня платежей в связи с прекращением права бессрочного пользования и заключением договоров аренды с муниципальными районами.
На следующем этапе проведем анализ поступления всех собственных доходов местного бюджета г. Волжского (как налоговых, так и неналоговых), а
Таблица 2
Структура налоговых доходов местного бюджета г. Волжского за 2011-2012 гг., %
Налоговые доходы 2011 г. 2012 г. Изменение за период
Налог на доходы физических 70,15 70,69 0,54
лиц
Единый налог на вмененный 10,03 11,24 1,21
доход для отдельных видов
деятельности
Единый сельскохозяйственный 0,02 0,11 0,09
налог
Налог на имущество физических лиц 0,56 1,95 1,39
Земельный налог 15,97 15,11 -0,85
Государственная пошлина 3,27 0,90 -2,37
Налоговые доходы, итого 100 100 -
15,11%
0,90%
1,95%,
0,11%,
11,24%
□НДФЛ
0ЕНВД
1ЕСХН
70,69%
□Налог на имущество физических лиц
□ Земельный налог
■Государственная пошлина
Рис. 1. Структура налоговых доходов бюджета г Волжского в 2012 г
также определим их долю в общих доходах (т. е. сравним с безвозмездными поступлениями) (табл. 3).
Таким образом, в настоящий момент к одной из основных проблем формирования местного бюджета городского округа г. Волжский относится принятие дефицитного бюджета как на протяжении исследуемого периода (2011-2012 гг.), так и на текущий 2013 г. и, как следствие этого, повышение уровня просроченной кредиторской задолженности бюджета города и рост муниципального долга. В целом по итогам исполнения бюджета 2012 г. можно отметить следующее:
- сумма задолжен -ности бюджета города по долговым и бюджетным обязательствам составляет. 1 641,1 млн руб., или 46,8 % к собственным доходам (в том числе кредиты банков -. 868 млн руб., гарантии -650,0 млн руб., просроченная кредиторская задолженность - 123,1 млн руб.);
- сохраняется негативная тенденция роста муниципального долга: по итогам I полугодия (с учетом
поправок, принятых 01.01.2012) дефицит бюджета г. Волжского на 2012 г. составлял 260 млн руб., в том числе за счет привлечения кредитов банков обеспечивается 230 млн руб.;
- в бюджете г. Волжского на 2013 г. присутствует доходный источник (доходы от продажи муниципального имущества), показатели по которому могут быть не выполнены на сумму порядка 500 млн руб. к плановым назначениям, что усложнит исполнение бюджета по расходам.
В свете указанных проблем становится необходимым проведение мероприятий для выявления
Таблица 3
Динамика и процент исполнения собственных доходов местного бюджета г. Волжского Волгоградской области в 2011-2012 гг., млн руб.
Показатель 2011 г. % испол- 2012 г. % испол-
Назначено Исполнено нения Назначено Исполнено нения
Налоговые доходы 1 851,65 1 883,43 101,72 1 771,28 1 766,82 99,75
В том числе доходы от местных 565,74 561,83 99,31 513,51 515,92 100,47
налогов и ЕНВД
Доходы от использования имущества, 386,19 387,79 100,42 453,16 470,12 103,74
находящегося в государственной и муниципальной собственности
Платежи за пользование природными 19,85 20,19 101,71 18,6 18,92 101,72
ресурсами
Доходы от оказания платных услуг 3,15 4,15 131,75 4,9 5,48 111,84
и компенсации затрат государства
Доходы от продажи материальных 617,22 273,65 44,34 659,73 166,32 25,21
и нематериальных активов
Штрафы, санкции, возмещение ущерба 30,35 31,54 103,92 19,13 20,57 107,53
Прочие неналоговые доходы - - - 0,96 1,42 147,92
Неналоговые доходы, итого 1 056,76 717,327 67,88 1 156,48 682,83 59,04
Собственные доходы бюджета, итого 2 908,42 2 600,84 89,42 2 927,74 2 450,34 83,69
Безвозмездные поступления 1 948,49 1 715,02 88,02 2114,8 1 872,19 88,53
Доля налоговых доходов в собственных 63,67 72,42 - 60,50 72,11 -
доходах бюджета
Доля собственных доходов в общих 59,88 60,26 - 58,06 56,69 -
доходах бюджета
резервов по повышению доходов бюджета городского округа в части налоговых поступлений.
В целом повышение финансовой самостоятельности муниципальных бюджетов должно осуществляться с учетом согласования налоговых интересов всех уровней власти по следующей схеме: Рост доходов местного бюджета = = Увеличение налоговых доходов + + Увеличение неналоговых доходов + + Снижение межбюджетных трансфертов.
Одним из способов достижения оптимизации межбюджетных отношений является пересмотр распределения налоговых доходов между регионом и муниципальным образованием за счет увеличения доли налоговых доходов в местном бюджете при минимальном ущербе для регионального бюджета от перераспределения. Пересмотр налогов может выражаться в виде установленных фиксированных или дополнительных нормативов отчислений вплоть до полной передачи налогов на местный уровень.
При этом для того, чтобы избежать большого ущерба для регионального бюджета, предлагается установить барьер значимости налога для передачи его в местный бюджет в 2 % от общих доходов региона.
Прежде всего рассмотрим структуру бюджета Волгоградской области за 2012 г. в целях выделения налогов, играющих незначительную роль в формировании его доходов. Структура доходов, поступивших в бюджет Волгоградской области в 2012 г., представлена на рис. 2.
В результате проведенного анализа были сделаны следующие выводы относительно рассматриваемых налогов:
1) необходима 28,58%, передача на местный уровень большей части налогов, взимаемых с применением специальных налоговых режимов: налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения (УСН); единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН). Учиты -вая возможность органов местного
самоуправления влиять на их налогооблагаемую базу и незначительность их доли в региональном бюджете (до 2 % от общих доходов региона), с точки зрения повышения финансовой самостоятельности необходимо, чтобы значительная часть налогов, взимаемых с малого бизнеса, оставалась в местных бюджетах (не только ЕНВД). Так, передача УСН на местный уровень позволит увеличить собственные доходы бюджетов муниципальных образований, не нанося ущерба областному бюджету;
2) необходима передача части региональных имущественных налогов на местный уровень. С точки зрения обеспечения усиления связи муниципальной экономики с местным бюджетом возможно закрепление на долгосрочной основе за муниципальными образованиями налога на имущество организаций и транспортного налога. При значимости налога на имущество в областном бюджете в 8,51 % от общих доходов и принятом ограничении возможно закрепление дополнительных фиксированных нормативов отчислений от налога на имущество организаций в 20 %, что также позволит обеспечить рост доходов местных бюджетов муниципальных образований региона.
Для транспортного налога существуют два варианта распределения между региональными и местными органами власти: а) распределение пропорционально километражу их дорог; б) полная передача налога на местный уровень в связи с его незначительной долей в доходах областного бюджета (1,94 %). При этом закрепление за местными бюджетами доли транспортного налога могло бы
26,77%
17,54%
□ Налог на прибыль организаций ШНДФЛ
@ Акцизы
□ УСН
■ ЕСХН
■ НДПИ
DU Налог на имущество организаций Ш Транспортный налог
□ Неналоговые доходы [□Безвозмездные поступления
2,00%
10,52%
Рис. 2. Структура доходов регионального бюджета Волгоградской области в 2012 г.
быть компенсировано адекватным снижением межбюджетных трансфертов субъекта РФ.
Следует отметить, что в Волгоградской областной Думе еще в 2010 г. рассматривался вопрос об изменении системы распределения налога на имущество организаций и транспортного налога между регионом и городскими округами, районами, поселениями.
Первый законопроект - об установлении единых нормативов отчислений налога на имущество организаций в муниципальные бюджеты - предполагает «расщепление» налога: 50 % - в бюджет региона, 50 % - в бюджеты муниципалитетов. Это значительно упрощает систему распределения финансовых средств при сохранении тех же объемов финансирования. Подобная схема уже успешно применяется в Ставропольском и Пермском краях, Ростовской, Нижегородской областях и других регионах.
Второй законопроект касался «расщепления» транспортного налога. Согласно региональному законодательству, сегодня транспортный налог поступает в областной бюджет в 100 %-ном объеме. Последующее распределение средств регион производит по своему усмотрению. Было предложено «разделить» транспортный налог и установить нормативы его отчислений в бюджеты поселений в размере 25 %, муниципальных районов - 25 %, городских округов -. 50 %. Подобные нормативы отчислений муниципальным образованиям, к примеру, действуют в Челябинской (50 %) и Ростовской (50 %) областях, в Пермском (100 %), Краснодарском (100 %), Ставропольском (100 %) краях и других регионах.
В связи с данной законодательной инициативой администрация Волгоградской области дала отрицательный отзыв на разделение налога на имущество организаций. Что же касается транспортного налога, то было предложено внести изменение в законодательство региона, предусматривающее передачу
100 % поступлений по транспортному налогу в бюджеты муниципальных образований Волгоградской области (50 % - в бюджеты муниципальных районов, 50 % - в бюджеты поселений, 100 % - в бюджеты городских округов). Однако «взамен» предлагается уменьшить на 5 % норматив отчислений НДФЛ в бюджеты поселений и городских округов - основного налога, поступающего в доходную часть бюджетов муниципальных образований.
При данной схеме налоговые изменения оборачивались прибавкой финансирования для всех муниципальных образований, за исключением областного центра (табл. 4);
3) необходимо увеличение полномочий органов местного самоуправления в части контроля за объектами налогообложения и налоговыми ставками по местным налогам и их оценки (касательно налога на имущество физических лиц и земельному налогу необходимо совершенствование кадастровой методики оценки земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в собственность и другие мероприятия).
Кроме того, по-прежнему дискуссионным остается вопрос о передаче НДФЛ на местный уровень.
Налог на доходы физических лиц занимает максимальную долю в структуре налоговых доходов местного бюджета г. Волжского и других городских округов и прочих муниципальных образований. Поэтому с точки зрения поиска наиболее эффективных способов увеличения налоговых доходов бюджета именно этот налог является наиболее перспективным. Являясь налогом с доходов граждан, этот источник формирования местных бюджетов должен, прежде всего, использоваться для реализации социальных гарантий населения. В большинстве зарубежных стран подоходный налог в отличие от РФ, где он отнесен к категории федеральных, является
Таблица 4
Изменение единых нормативных отчислений налогов в бюджеты городских округов
Волгоградской области, тыс. руб.
Городской округ Региональный бюджет Волгоградской области В бюджет городских округов
НДФЛ Транспортный налог НДФЛ (-5 %) Транспортный налог (100 % контингента) Всего
г Волгоград 10 904 721 493 887,4 -545 236,1 493 887,4 -51 348,7
г Волжский 2 307 089 148 173,2 -115 354,5 148 173,2 32 828,7
г Камышин 680 151 41 956,0 -34 007,6 41 956,0 7 948,4
г Михайловка 604 592 31 606,0 -30 229,6 31 606,0 1 376,4
г Урюпинск 239 051 18 007,9 -11 952,6 18 007,9 6 055,3
г Фролово 215 449 15 384,6 -10 772,5 15 384,6 4 612,1
местным, он формирует доходы бюджетов именно муниципальных образований, т. е. уровня, который находится ближе всего к населению. Закрепление его полностью за местными бюджетами способствует увеличению собственных доходов местных бюджетов, активизирует деятельность органов местного самоуправления в направлении его увеличения и повышения собираемости. Увеличение доли НДФЛ, закрепленной за местными бюджетами, до 100 % и преобразование его в местный налог с зачислением по месту жительства будет наглядным отражением зависимости социально-экономического положения муниципального образования от экономического вклада населения данной территории. Изменение роли НДФЛ в формировании доходов местных бюджетов позволит радикально решить стратегическую задачу местного самоуправления по созданию собственной надежной доходной базы, увязать проблему налогов, которые платит население, с проблемой качества и количества услуг, которые население получает.
Однако доля НДФЛ в структуре доходов областного бюджета также существенна - 17,54 % в
2012 г. Соответственно, в данном случае было бы более целесообразным увеличить нормативы отчислений НДФЛ в местный бюджет до 50 % (с учетом дополнительных нормативов).
Рассмотрим, как повлияют предлагаемые мероприятия на налоговые доходы местного бюджета городского округа - г. Волжский в 2013 г. (по сравнению с проектом городского бюджета на 2013 г.).
Городским положением «О бюджете городского округа - город Волжский Волгоградской области на
2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.» норматив отчислений по НДФЛ в бюджет города на 2013 г. установлен в размере 42,2 %. Контингент по НДФЛ для городского округа - город Волжский определен в размере 4 240 178 тыс. руб., т. е. поступления НДФЛ в бюджет города в 2013 г. прогнозируются в размере 1 798,36 млн руб. В результате введения обязательного норматива в 50 % данный показатель увеличивается до 2 120 млн руб.
Единый налог на вмененный доход, налог на имущество физических лиц, земельный налог в настоящий момент полностью остаются в местном бюджете, а вот единый сельскохозяйственный налог, а также налог, взимаемый в связи с применением патентной системой налогообложения, предусмотрены проектом бюджета по нормативу в 100 %, поэтому данные налоговые источники останутся без изменения.
Также дополнительные налоговые поступления в бюджет г. Волжского возможны за счет реализации системы распределения налога на имущество организаций и транспортного налога между регионом и городскими округами в пользу местного бюджета.
Так, установление норматива отчислений от транспортного налога в размере 50 % от запланированных поступлений в бюджет Волгоградской области от контингента налогоплательщиков г. Волжского (178,2 млн руб.) позволит увеличить налоговые доходы местного бюджета на 89,1 млн руб. В свою очередь установление норматива отчислений от налога на имущество организаций в размере 50 % от запланированных поступлений в бюджет Волгоградской области от контингента налогоплательщиков г. Волжского (754,14 млн руб.) пополнит местный бюджет на 377,07 млн руб.
При этом потери для областного бюджета - минимальны, к тому же они могут быть возмещены за счет снижения величины межбюджетных трансфертов городскому округу.
Сравнение налоговых поступлений, запланированных в городском бюджете г. Волжского на 2013 г., а также с учетом предполагаемых мероприятий в результате изменения системы распределения региональных налогов между областным бюджетом и бюджетом города, представлено в табл. 5.
Таким образом, в результате изменения системы перераспределения региональных налогов
Таблица 5
Планируемые налоговые поступления
в бюджет г. Волжского на 2013 г., тыс. руб.
2013 г.
Показатель 2013 г. (план) (с учетом предлагаемых мероприятий) Изменение
Налог на доходы 1 798,36 2 120 321,64
физических лиц
Единый налог на 198,1 198,1 0
вмененный доход
Единый сельскохо- 1,88 1,88 0
зяйственный налог
Налог на имущество физических лиц 37 37 0
Земельный налог 300 300 0
Государственная 61,5 61,5 0
пошлина
Налог на имущество - 377,07 377,07
организаций
Транспортный налог - 89,1 89,1
Налоговые доходы, 2 396,84 3 184,65 787,81
итого
Таблица 6
Изменение структуры доходов местного бюджета г. Волжского в 2013 г. в результате внедрения предлагаемых мероприятий
Показатели доходной части местного бюджета Факт Получаемые значения в результате внедрения предлагаемых мероприятий Изменение удельных весов, °%
млн руб. % млн руб.
Налоговые доходы 2 396,84 45,72 3 184,65 60,75 15,03
Неналоговые доходы 1 175,50 22,42 1 175,50 22,42 0,00
Собственные доходы, итого 3 572,34 68,14 4 360,15 83,17 15,03
Межбюджетные трансферты 1 670,26 31,86 882,45 16,83 -15,03
Доходы бюджета, всего 5 242,60 100 5242,6 100 -
Источник: авторская разработка.
16,83%
22,42%,
60,75%
□ Налоговые доходы
□ Неналоговые доходы
П Межбюджетные трансферты
Рис. 3. Структура доходов местного бюджета г. Волжского в 2013 г. в результате внедрения предлагаемых мероприятий
между областным и городским бюджетом, а также с учетом предполагаемого норматива отчислений по НДФЛ в размере 50 % можно получить прирост налоговых поступлений в бюджет г. Волжского в размере 787,81 млн руб. Если предположить, что в результате данных изменений регион уменьшит размер межбюджетных трансфертов на ту же сумму, то в результате получится структура доходов местного бюджета г. Волжского, которая представлена в табл. 6.
Таким образом, наблюдается увеличение доли налоговых доходов на 15,03 % (соответственно, и собственных доходов в целом) за счет снижения на 15,03 % межбюджетных трансфертов, что свидетельствует о значительном повышении финансовой самостоятельности местного бюджета городского округа (более 80 % - собственные доходы за счет налоговых (60,75 %) и неналоговых (22,42 %) поступлений) (рис. 3).
Таким образом, для повышения финансовой самостоятельности местного бюджета г. Волжского необходимо повышение роли налоговых источников в его доходной базе. Для решения этой задачи предлагается:
1) передать часть региональных имущественных налогов на местный уровень (передать налог на имущество организаций и транспортный налог по нормативу в 50 %);
2) увеличить нормативы отчислений НДФЛ в местный бюджет до 50 % (с учетом дополнительных нормативов), так как НДФЛ является налогом с доходов граждан, проживающих
в соответствующем городском округе, поэтому поступления от него должны использоваться для реализации социальных гарантий населения.
В результате реализации данных мероприятий предполагаемый прирост налоговых поступлений в бюджет г. Волжского составит 787,81 млн руб. Для соблюдения налоговых интересов регионального уровня предполагается, что областной бюджет уменьшит размер межбюджетных трансфертов на ту же сумму.
Список литературы
1. Городское положение «О бюджете городского округа - город Волжский Волгоградской области на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.». URL: http://volzsky.ru/upload/file/ gorodskoe_polozhenie_na_2013_2015_gg.doc.
2. Отчет главы городского округа - город Волжский за 2012 г. URL: http://www.volzsky.ru/ upload/file/otchet_glavy_za_2012_god. pdf.
3. Пояснительная записка к проекту закона Волгоградской области «Об областном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.». URL: http://volgoduma.ru/images/stories/files/prils/psn_231-2012z.doc.
