CC BY
113
5 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 2.
6 См.: Дзидзоев Р.М. Правительство России: некоторые вопросы формирования и состава // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 39-43.
7 Там же.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712.
9 См.: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 15, ст. 2071.
10 См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712.
11 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 6, ст. 866.
12 Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 7.
А.В. Колязина
ПЕРСПЕКТИВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В РОССИИ
В статье рассматриваются понятие и содержание государственной контрольно-надзорной деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Анализируется текущее состояние реформы государственного контроля и надзора; обозначены ее перспективы.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, жилищно-коммунальное хозяйство, реформа государственного контроля и надзора, юридические лица, индивидуальные предприниматели.
A.V. Kolyazina
THE PROSPECTS FOR THE IMPLEMENTATION OF THE STATE CONTROL AND SUPERVISION ACTIVITIES IN HOUSING AND UTILITIES SECTOR IN TERMS OF REFORM OF THE STATE CONTROL AND SUPERVISION IN RUSSIA
The article discusses the concept and content of state control and supervision in sphere of housing and communal services. The author analyzes the current state of the reform of the state control and supervision, and conclusions about its prospects in the housing sector.
Keywords: supervisory activities, housing and communal services, reform of the state control and supervision, legal entities, individual entrepreneurs.
Наряду с государственным контролем и государственным надзором в числе организационно-правовых способов обеспечения законности и дисциплины в государственно-управленческой сфере традиционно выделяется государственная контрольно-надзорная деятельность. Сочетанием в ней отдельных элементов
© Колязина Александра Владимировна, 2017
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юри-122 дическая академия); e-mail: [email protected]
контроля и надзора определяется качественное своеобразие данного вида деятельности, что позволяет провести ее отграничение от государственного надзора, осуществляемого в чистом виде только органами прокуратуры, а также от государственной контрольной деятельности.
Об объединении черт контроля и надзора говорит не только наименование, но и содержание контрольно-надзорной деятельности. Из содержания контроля заимствуется такой признак, как возможное принятие мер негативного характера по результатам проведенной проверки, если обнаруживаются отклонения от нормативно установленных требований. От государственного надзора контрольно-надзорная деятельность восприняла проверку порядка и результатов функционирования подвластного объекта только с позиций законности1.
Таким образом, контрольно-надзорная деятельность заключается в оценке соблюдения физическими и юридическими лицами общеобязательных правил поведения (деятельности) по итогам проверки с последующим применением мер (при наличии объективных предпосылок), но не поощрительных или дисциплинарных, а мер административного принуждения как пресекательного характера, так и административных наказаний. Осуществление контрольно-надзорной деятельности относится к повседневно выполняемым функциям, реализуемым специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
На федеральном уровне контрольно-надзорными органами являются федеральные службы, специализирующиеся на выполнении функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности2, а также отдельные федеральные министерства и федеральные агентства, структура компетенции которых дополнительно к их основным функциям включает осуществление контрольно-надзорной деятельности, что обусловлено целями оптимизации государственного управления в определенных отраслях. На уровне субъектов РФ контрольно-надзорные органы (инспекции, управления, комитеты и др.) создаются в целях реализации полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, финансируемых за счет средств региональных бюджетов. В сфере жилищно-коммунального хозяйства к числу таких полномочий отнесено осуществление регионального государственного жилищного надзора3. Контрольно-надзорные функции возлагаются и на органы местного самоуправления, а именно на местные администрации в лице должностных лиц их структурных подразделений, что отчасти определяется содержанием вопросов местного значения4, отчасти регламентировано федеральным и региональным административно-деликтным законодательством5.
Эффективность выполнения контрольно-надзорных полномочий обусловливается не только количеством проведенных проверок, выявленных нарушений, внесенных представлений об их устранении, а также физических лиц и организаций, которым назначено административное наказание. Прежде всего, выполнением контрольно-надзорных функций не должны создаваться искусственные препятствия для осуществления хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, нормального функционирования некоммерческих организаций, не должна усложняться повседневная жизнедеятельность законопослушных граждан. Изложенные обстоятельства характерны и для контрольно-надзорной деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Основная задача государства в данной сфере отношений состоит в поиске и установлении баланса публичных и частных интересов для того, чтобы, с одной стороны, в соответствующих отраслях и сферах государственного управления гарантировать соблюдение закона всеми физическими и юридическими лицами, а с другой — не нарушать режим их нормального функционирования (жизнедеятельности).
Особенность контрольно-надзорной деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства обусловлена комплексностью данной отрасли государственного управления, включающей в себя множество направлений деятельности. С этим обстоятельством связана возможность создания на федеральном уровне органа исполнительной власти, который выполнял бы лишь функции выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства без возложения на него полномочий по осуществлению контроля и надзора в установленной сфере деятельности. Таким органом является Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ6.
Следует отметить отсутствие ориентации федерального законодателя на комплексное урегулирование общественных отношений, связанных с осуществлением деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в связи с чем отсутствует единый федеральный закон, определяющий основы данной деятельности. По этому вопросу на федеральном уровне комплексно осуществляется лишь стратегическое планирование, основные направления которого отражены в настоящее время в Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства й в Российской Федерации на период до 2020 года7. Согласно данному акту сферу
0 „
? жилищно-коммунального хозяйства составляют следующие направления: 2 1) осуществление деятельности по улучшению условий проживания граждан в
» жилищном фонде (управление многоквартирными домами, капитальный ремонт
1 общего имущества в многоквартирных домах, в т.ч. модернизация лифтового | оборудования, а также переселение граждан из аварийного жилищного фонда); ! 2) осуществление регулируемых видов деятельности в сфере предоставления
§ коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, тепло-
ф
| снабжение, электроснабжение, газоснабжение, а также обращение с твердыми | коммунальными отходами);
3) ведение государственной информационной системы жилищно-коммунального | хозяйства.
| Комплексный характер общественных отношений в сфере жилищно-
коммунального хозяйства обусловливает реализацию контрольно-надзорных функций в данной сфере федеральными и региональными органами исполни-§ тельной власти, а также органами местного самоуправления. В качестве норма-§ тивного основания выполнения проверочных мероприятий для разновидностей | контроля и надзора, реализуемого данными органами, в настоящее время вы-| ступает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 1 мая 2016 г.)8. Согласно п. 26 ч. 1 ст. 1 данного Зкона при осуществлении регионального государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля особенности организации и проведения проверок в части, касающей-124 ся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности
их проведения, уведомлении о проведении внеплановых выездных проверок и согласования их проведения с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами. Соответствующие положения, содержащие особенности контрольно-надзорноИ деятельности в жилищной сфере, изложены в ст. 20 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (в ред. от 2 июня 2016 г.)9, где упомянуты, в частности, дополнительные основания для проведения внеплановых проверок деятельности товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных кооперативов без согласования с органами прокуратуры и без предварительного уведомления проверяемых организаций.
Контрольно-надзорная деятельность получила достаточно подробную нормативно-правовую регламентацию, которая не имеет, однако, необходимого уровня систематизации. Тенденции развития законодательства о контрольно-надзорной деятельности свидетельствуют, что правовая регламентация отдельных ее видов в качестве приоритета имеет защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от чрезмерно большого количества проверочных мероприятий, проводимых соответствующими органами государственной исполнительной власти и местного самоуправления. Данный приоритет обозначается законодателем и в названиях федеральных законов, регламентирующих контрольно-надзорную деятельность. Утративший силу закон, регулировавший правоотношения в данной сфере10, имел примерно такое же наименование, как и действующий.
По поручению Президента РФ Министерство экономического развития РФ разработало проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации», который в течение 2015 г. проходил общественное обсуждение на специально созданном сайте в сети т «Интернет» (Шр://контроль-надзор.рф). Разработка данного проекта, который К был подвергнут обстоятельному анализу и критике в юридической литературе11, р
а
имела целью последующую систематизацию законодательства о государственном °
с
и муниципальном контроле и надзоре. |
Необходимо отметить, что указанным законопроектом предусматривался у гораздо больший охват общественных отношений, возникающих в связи с р
т
осуществлением контрольно-надзорной деятельности. Вместе с тем речь не е
шла о полной систематизации правил, определяющих содержание контрольно- й
надзорного производства. Одно из экспертных заключений на этот законопроект р
даже содержало вывод о несоответствии названия данного проекта его содержа- Ч
нию ввиду того, что из предмета регулирования оказались изъяты отдельные о
направления контрольно-надзорной деятельности, а ее объект сужен до предпри- К
нимательской сферы, представленной хозяйственной деятельностью физических е
и юридических лиц12. и
Следует подчеркнуть, что к сфере регулирования по рассматриваемому за- №
конопроекту в порядке исключения были отнесены общественные отношения, 11
связанные с осуществлением государственного контроля (надзора) за деятель- ~
ностью органов государственной власти и местного самоуправления, что в дей- 77 ствующем законе не регламентировано. В нем указывалось, что его положения не применяются к вопросам организации и осуществления контроля за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления. В то же время предусматривались исключения из этого правила. В ч. 1 ст. 4 данного законопроекта говорилось о том, что органы государственной власти и органы
местного самоуправления осуществляют контроль за законностью, полнотой 125
и качеством осуществления другими органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами своих функций и полномочий в соответствии со своей компетенцией посредством организации и осуществления внутреннего контроля, ведомственного контроля и контроля за качеством и полнотой осуществления переданных полномочий.
Цель такого контроля, по мнению разработчиков проекта, состояла в предупреждении, выявлении и пресечении невыполнения реализации актов и поручений Правительства РФ, вышестоящих органов государственной власти, органов местного самоуправления, ненадлежащего исполнения переданных полномочий, плановых и организационно-распорядительных документов для обеспечения законности, эффективности, результативности, целесообразности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, объективности и профессионализма их должностных лиц, а также должностных лиц подведомственных им органов.
Таким образом, принятие данного законопроекта могло бы обеспечить надлежащую законодательную регламентацию государственного контроля со стороны федеральных органов исполнительно власти над деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих административно-правовое регулирование и контрольно-надзорную деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства и усилить внутрисистемный контроль за надлежащим исполнением переданных органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий в сфере совместного ведения, что связано с подробным закреплением в законопроекте форм государственной контрольной деятельности (проверок, мониторинга и т.д.) и мероприятий по контролю. о Однако ввиду общего несовершенства проекта данного закона от его после-
да дующей доработки и представления на рассмотрение законодателю было реше-~ но отказаться с сохранением существующего законодательства о защите прав 2 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении | государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также | усилением подзаконного нормативно-правового регулирования в данной сфере. £ 1 апреля 2016 г. распоряжением Правительства РФ был утвержден план
о
| мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в | Российской Федерации на 2016-2017 годы13, которым предусмотрено внедрение 2 дифференцированного подхода к проведению контрольно-надзорных мероприя-° тий в зависимости от степени риска причинения хозяйствующими субъектами « вреда охраняемым законом отношениям, что позволит повысить эффективность | расходования ресурсов на функционирование контрольно-надзорных органов | путем проведения проверочных мероприятий по наиболее значимым направ-° лениям. Введение дифференцированного подхода должно сопровождаться со-
0 кращением количества подконтрольных объектов и отказом от всеобъемлющей § контрольно-надзорной деятельности, при которой контрольным мероприятиям
1 подлежат все объекты. Кроме того, планом предусмотрен переход от оценки ре-| зультативности и эффективности контрольно-надзорных органов, основанной
на количестве выявленных нарушений и размере санкций, к оценке размера предотвращенного ущерба как в результате контрольно-надзорных мероприятий, так и в ходе профилактики правонарушений, а также разъяснение содержания обязательных требований, подлежащих соблюдению. Сокращение количества проверок и снижение административного давления на субъектов хозяйственной 126 деятельности при одновременном повышении уровня защищенности охраняе-
мых законом отношений должно, по версии Правительства РФ, стать следствием реализации всего комплекса мероприятий данного плана.
Вместе с тем перспективы совершенствования контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальной сфере по тем проектам нормативных актов, которые разрабатываются Правительством РФ, не просматриваются14. Так, правила применения системы управления рисками при организации и осуществлении государственного надзора (контроля) по существующему проекту не будут реализованы для контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальной сфере, поскольку она не отнесена к видам государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением т.н. риск-ориентированного подхода. Упомянутый план мероприятий в целом не содержит никаких сведений о совершенствовании контрольно-надзорной деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
С учетом того, что жилищно-коммунальное хозяйство является той отраслью, от надлежащего функционирования которой зависит благополучие граждан, усилия Правительства РФ должны быть сосредоточены и на данной сфере с последующим совершенствованием подзаконных нормативных правовых актов и внесением соответствующих предложений федеральному законодателю.
1 См.: Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М., 2016. С. 221-222.
2 См. п. 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 12 мая 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945; 2016. № 20, ст. 2820.
3 См. п. 61 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 2 июня 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; 2016. № 23, ст. 3283.
4 См. ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 2 июня 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2016. № 23, ст. 3295.
5 См. ч. 2 и 3 ст. 1.3.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 2 июня 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2016. № 23, ст. 3284.
6 См. п. 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 1038 (в ред. от 1 февраля 2016 г.)) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 47, ст. 6117; 2016. № 6, ст. 850.
7 Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 26 января 2016 г. № 80-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 5, ст. 758.
8 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249; 2016. № 18, ст. 2503.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1, ч. 1, ст. 14; 2016. № 23, ст. 3299.
10 См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 30 декабря 2006 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 33, ст. 3436; 2007. № 1, ст. 29.
11 См.: Аржанов В.В. К вопросу о государственном и муниципальном контроле и надзоре (по проекту Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации») // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции: в 3 ч. СПб., 2015. С. 190-195; Соколов А.Ю., Лакаев О.А. К вопросу об особенностях концепции проекта федерального закона об основах государственного и муниципального контроля и надзора // Ленинградский юридический журнал. 2015. № 2. С. 122-130.
12 См.: Баранов В.М., Лаврентьев А.Р., Трусов Н.А., Федосин А.С. Экспертное заключение независимой доктрина льной антикоррупционной экспертизы по проекту федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. № 1. С. 381.
13 См.: Распоряжение Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 15, ст. 2118.
14 См.: Перечень нормативных актов, которые разрабатываются Правительством Российской Федерации для обеспечения проведения реформы контрольно-надзорной деятельности. URL: Ы^р://контроль-надзор. рф (дата обращения: 22.06.2016).
