CC BY
123
СН. Братановский, Н.В. Галицкая • Понятие и содержание контроля и надзора в области обеспечения безопасности
Необходимо дополнить ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» пунктом «информационное освещение собственной деятельности в сети «Интернет», что расширит полномочия органов местного самоуправления.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
2 См.: Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации. URL: http://www.oprf.ru/ press/news/2012/newsitem/19661 (дата обращения: 10.04.2013).
3 См.: Сборник законодательства Алтайского края. 2012. № 194. С. 62.
4 См.: Решение Совета депутатов сельского поселения Базаровское Каширского муниципального района Московской области от 4 июля 2007 г. № 18/6 «Об утверждении Положения о старостах в деревнях сельского поселения Базаровское» (в ред. от 24 января 2008 г.) // Каширские известия. 2007. 24 авг.
5 См.: Ванеев О.Н. Электронный муниципалитет: пути информационного взаимодействия органов местного самоуправления с населением // Современное право. 2010. № 4. С. 62.
6 Сивоволов Д. Роль муниципальной власти в создании «электронного государства» в России // Муниципальная власть. 2010. № 6. С. 67.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 5, ст. 531.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.
9 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
C-Н. Братановский, Н.В. Галицкая
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ
В статье рассматриваются организационно-правовые аспекты контрольно-надзорной деятельности в области безопасности в России. Исследуются нормативные источники и позиции ученых в этой сфере, обозначаются проблемы, связанные с деятельностью различных органов власти в сфере обеспечения защиты населения и территорий от угроз природного и техногенного характера.
Ключевые слова: безопасность, государственное управление, контроль и надзор, административное воздействие, угрозы природного и техногенного характера, права и свободы граждан.
S.N. Bratanovsky, N.V. Galitskaya
CONCEPT AND THE CONTENT OF CONTROL AND SUPERVISION IN THE FIELD OF SAFETY
In article organizational and legal aspects of control and supervising activity in the field of safety in Russia are considered. Standard sources and positions of scientists in this sphere are investigated, the problems connected with activity of various authorities in the sphere of ensuring protection of the population and territories from threats of natural and technogenic character are designated.
Keywords: safety, public administration, control and supervision, administrative influence, threats of natural and technogenic character, right and freedom of citizens.
В качестве важнейших организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового обеспечения безопасности в России контроль и надзор характеризуются возможностью проведения тщательной проверки и всесторонностью оценки деятельности субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного
© Братановский Сергей Николаевич, 2013
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин (Поволжский юридический институт Российской правовой академии).
© Галицкая Наталья Владимировна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 29
вмешательства в деятельность физических и юридических лиц для пресечения нарушений правовых норм, нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений. Закономерным следствием реализации этих мероприятий является приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности.
Контроль и надзор за обеспечением национальной безопасности по своей юридической природе являются неотъемлемым механизмом любой государственной деятельности, которая, как уже отмечалось, в качестве неизменной цели преследует защиту прав и интересов граждан от негативных проявлений природной, техногенной и иной среды. В этом контексте контрольно-надзорная деятельность может быть рассмотрена в качестве атрибута, способствующего укреплению демократических основ российской государственности. При рассмотрении рациональной связи между категориями «контроль» - «надзор» -«безопасность» С.В. Белов, А.В. Ильницкая и А.Ф. Козьяков выдвигают тезис о том, что они являются звеньями одной цепи, находятся в целостном единстве и взаимодополняют друг друга. Объединенные управленческими связями и отношениями, эти юридические конструкции не могут существовать по отдельности. При попытке их расчленения путем выделения и обособления какой-либо одной категории все они автоматически становятся аморфными и не поддающимися позитивному правовому анализу1.
Заслуживает внимания мнение В.И. Ярочкина, который высказывается о том, что экзистенциальная сущность контроля и надзора в России берет свое начало в Конституции РФ, которая определяет основу этой деятельности, но вместе с этим нуждается в практической конкретизации, без которой она лишена всякого смысла. Именно процедурные (иногда казуальные) аспекты, заключающиеся в определении условий, средств и способов реализации контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых преимущественно органами исполнительной власти, дают возможность охарактеризовать их в целом как административно-правовые2.
Отметим, что любая концепция, подразумевающая организационное разделение надзора и контроля, во всех случаях предполагает формирование двух практически не связанных между собой систем органов и входящих в их состав организаций, а это, в свою очередь, создает предпосылки к кардинальному реформированию системы государственного устройства России, изменению функциональных основ всех без исключения органов исполнительной власти, а также изменение конституционных приоритетов, связанных с процедурными аспектами обеспечения защиты прав личности, общества и государства. Поскольку положительный результат от этих мероприятий мы можем лишь отдаленно предполагать, а его достижение требует колоссальных усилий, материальных и временных затрат, мобилизации всех имеющихся в государстве ресурсов и изыскания новых источников, требующихся для реализации широкомасштабных мероприятий в данной области, то в рассматриваемом аспекте разграничение контроля и надзора на практике представляется необоснованным и лишенным актуальности.
Отметим, что на федеральном уровне точку в данных дискуссиях законодатель поставил в 2001 г., обозначив в утратившем в настоящее время силу Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 134-Ф3 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
С.Н. Братановский, Н.В. Галицкая • Понятие и содержание контроля и надзора в области обеспечения безопасности
(надзора)3» (утратил силу) совокупное понятие указанных категорий и уравняв тем самым их общеюридическое значение. В ст. 2 указанного Закона содержалось следующее определение: государственный контроль (надзор) — проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Пришедший на его смену Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контро-ля»4 продолжил реализацию идеи объединения правового значения терминов «контроль» и «надзор» и окончательно закрепил их синонимичность. В ч. 1 ст. 2 этого нормативного акта содержится более развернутое и полное, по сравнению с предыдущей редакцией данного Закона, определение, согласно которому государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок юридических с
—I
лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законо- К дательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных р
а
нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государ- с ственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных | требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных у
Из
требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индиви- с
—I
дуальными предпринимателями. н
При определении концептуального значения нормативно установленного й объединения этих терминов А.В. Филатова, на наш взгляд, обоснованно отмечает, и
1Ь
что контрольно-надзорная деятельность государственной власти выступает в ка- е
с
честве единой функции, в рамках которой контрольные и надзорные полномочия | государственных органов дифференцируются в соответствии с теоретическими Д выводами о сущности государственного контроля и надзора. Эти дефиниции не |
следует различать, их необходимо рассматривать как взаимосвязанные и взаи- •
5 ю
модополняющие друг друга понятия5. (9
Из приведенного определения следует, что эти категории выступают в качестве ~ обеспечительного механизма полноценной реализации конституционных прав 3 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, направленного как на создание в соответствии с правовыми предписаниям объективных условий их хозяйственной деятельности, так и на защиту населения от не отвечающих требованиям безопасности услуг и товаров. При этом Закон не упоминает угроз жизни, здоровью и полноценному развитию граждан в качестве прямых предпосылок реализации контрольно-надзорных мероприятий. В рассматриваемом 31
случае они лишь подразумеваются в качестве неизбежной необходимости и целесообразности вмешательства контролирующих и надзорных органов.
На наш взгляд, данный нормативный акт преследует исключительно общие цели обеспечения упорядоченности и законности взаимоотношений компетентных органов и поднадзорных субъектов. Конкретное же содержание контроля и надзора применительно к строго определенному виду (подвиду) безопасности исходя из требующихся специфических условий его обеспечения, а точнее его юридическая интерпретация содержится в отраслевом законодательстве. Так, например, в соответствии с ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»6 государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов. Согласно ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»7 федеральный надзор в области безопасности в промышленной сфере основывается на законодательстве РФ и осуществляется в целях проверки выполнения организациями, осуществляющими деятельность на опасных производственных объектах, требований нормативных актов о безопасности жизнедеятельности. В ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»8 отражено, что государственный пожарный надзор — это осуществляемые в установленном законодательством порядке мероприятия по проверке соблюдения юридическими лицами всех форм собственности и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки.
Далее укажем, что с появлением в отечественной правовой системе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»9 остро встал вопрос о необходимости разграничения полномочий муниципалитетов и органов государственной власти субъектов Федерации. В целях внесения субординации было принято большое количество изменений в этот нормативный акт и иные законы, в результате которых наметилась положительная предсказуемая тенденция формирования круга вопросов, связанных с охраной прав и интересов граждан в жилищно-коммунальной, образовательной, природоохранной областях, а также в сферах обеспечения общественного порядка, безопасности при газификации и электроснабжении населения, которые должны решать местные органы власти10. Однако впоследствии Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»11 дополнил Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст. 17.1, согласно которой органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами. Эта норма, не предусматривающая конкретной привязки контрольной деятельности муниципалитетов к вопросам
Н.В. Галицкая • Понятие государственной службы в свете экстраполяции взглядов профессора В.М. Манохина
местного значения, по сути свела к нулю все положительные результаты проведенной законодательной работы в области разграничения предметов ведения государственной и муниципальной властей. Ее буквальное толкование свидетельствует о возможности вторжения органов местного самоуправления в контрольную деятельность всех без исключения органов государственной власти федерального и регионального уровней и осуществления контрольных мероприятий во всех сферах, что в свою очередь противоречит Конституции РФ и отраслевому законодательству, используемому нами при рассмотрении общих вопросов обеспечения безопасности населения от природных, техногенных и иных угроз.
1 См.: Белов С.В, Ильницкая А.В., Козьяков А.Ф. Безопасность жизнедеятельности: учебник для вузов / под общ. ред. С.В. Белова. 2-е изд., испр. и доп. М., 2005. С. 300.
2 См.: Ярочкин В.И. Секьюритология — наука о безопасности жизнедеятельности. М., 2000. С. 89.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 33, ч. 1, ст. 3436.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249.
5 См.: Филатова А.В. Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики: дис....д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. С. 14-15.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. 1, ст. 5140.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30, ст. 3588.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3649.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
10 См.: Демин В.В., Петров С.В., Ламонов Е.В. Правовое регулирование и органы обеспечения безопасности жизнедеятельности. Мичуринск, 2010. С. 143.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4590.
Н.В. Галицкая
го с
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ I
В СВЕТЕ ЭКСТРАПОЛЯЦИИ ВЗГЛЯДОВ Т
ПРОФЕССОРА В.М. МАНОХИНА I
о
В статье рассматриваются основные категории института государственной службы, С
исходя из взглядов основоположника саратовской школы административного права про- S
фессора В.М. Манохина. Анализируются признаки государственной службы и нормативно- Т
правовые акты, определяющие основные направления ее функционирования; характери- н
зуются основные принципы правовых и организационных основ государственной службы. 0
Ключевые слова: государственная служба, административно-правовой институт, при- Ю
знаки государственной службы, виды службы, принципы. и
N.V. Galitsky 0
й
CONCEPT OF PUBLIC SERVICE IN THE LIGHT Ц
OF EXTRAPOLATION OF SIGHTS U
OF PROFESSOR V.M. MANOHIN •
cn
In the scientific article the basic categories of institute of public service, proceeding from )
sights of the founder of the Saratov school of administrative law of professor V. M. Manohina are 2
considered. Signs of public service and the regulatory legal acts defining the basic directions 3
of its functioning are analyzed. Taking into account sights of professor V.M. Manohina main principles of legal and organizational bases of public service of public service are characterised.
Keywords: public service, is administrative-legal institute, public service signs, service kinds, principles.
© Галицкая Наталья Владимировна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
