CC BY
148
2. Разоренов К.И. К вопросу о принципах административно-юрисдикционного процесса // Административное право и процесс. 2010. № 4. С. 48-50.
3. Шеринг А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности // Административное право и процесс. 2010. № 3. С. 3-7.
4. Ильин А.В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4. С. 119-129.
5. Клеандров М.И. Очерки российского судоустройства. Проблемы настоящего и будущее. Новосибирск: Наука. Сиб. предприятие РАН, 1998. 192 с.
References
1. Tarasov O.A. New Draft of the Code of Administrative Procedure: Features and Importance of Administrative Justice in Russia // Comparative constitutional review. M.: Institute of law and public policy. 2013. No. 4 (95). P. 93-102.
2. Razorenov K.I. On the Principles of Administrative-jurisdictional Proceeding // Administrative law and process. 2010. No. 4. P. 48-50.
3. Schering A.P. Procedural Component of the Legal Regulation of Administrative Responsibility // Administrative law and process. 2010. No. 3. P. 3-7.
4. Ilyin A.V. To the Question About the Possibility of the Existence of Administrative Proceedings as a Separate Procedural Form // Law. 2013. No. 4. P. 119-129.
5. Kleandrov M.I. Essays of the Russian Judicial System. Problems of the Present and the Future. Novosibirsk: Science. Nib. enterprise RAS, 1998. 192 p.
УДК 342.92
А.В. Колязина
МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ, И ИХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ
Введение: актуальность вопроса о применении мер административного пресечения в сфере жилищно-коммунального хозяйства обусловлена значительным количеством нарушений в указанной сфере, в связи с чем в статье предпринята попытка рассмотреть виды мер административного пресечения, применяемых в указанной сфере различными органами и их должностными лицами. Цель: определить сущность и содержание мер административного пресечения в жилищно-коммунальном хозяйстве и исследовать организационные вопросы их применения. Методы: общие и частные методы научного познания объективной действительности, к которым
© Колязина Александра Владимировна, 2018
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Kolyazina Aleksandra Vladimirovna, 2018 116 Post-graduate student, Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy)
относятся анализ, синтез, абстрагирование, формально-юридический и иные методы. Результаты: сформулирована авторская позиция о целесообразности детального определения компетенции органов санэпиднадзора и жилищного надзора в целях разграничения их полномочий по применению мер административного пресечения в жилищно-коммунальном хозяйстве. Вывод: несмотря на наличие широкого перечня административно-пресекательных мер, в жилищно-коммунальном хозяйстве преимущественно используются различного рода предписания, что требует принятия мер организационного характера в целях повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности.
Ключевые слова: административные правонарушения, меры административного пресечения, субъекты государственного контроля и надзора, жилищно-коммунальная сфера, административная ответственность, административные наказания.
A.V. Kolyazina
ADMINISTRATIVE RESTRAINT MEASURES APPLIED BY THE STATE CONTROL AND SUPERVISION BODIES IN THE HOUSING AND UTILITIES SPHERE AND THEIR OFFICIALS
Background: the relevance of the question of measures of the administrative restraint application in the sphere of housing and utilities services is caused by a considerable number of violations in the specified sphere. In this connection the article takes an attempt to consider types of measures of the administrative restraint applied in the specified sphere by various bodies and their officials. Objective: in doing the research the author supposes to establish the essence and the maintenance of measures of the administrative restraint in housing and utilities services and to investigate organizational questions of their application. Methodology: general and particular scientific methods of cognition of the objective reality, which include analysis, synthesis, abstraction, formal legal method, as well as other methods of scientific cognition were used. Results: the author's position on the practicability of a detailed definition of the competence of sanitary and epidemiological service in order to demarcate their powers on application of measures of administrative restraint in the housing - utilities sector. Conclusions: despite the availability of a wide range of administrative preclusive measures in the housing sector predominantly uses different kinds of requirements that requires the adoption of measures of an organizational nature to improve the efficiency of supervisory activities.
Key-words: administrative violation, administrative preventive measures, the subjects of the state control and supervision, housing and utilities services, administrative responsibility, administrative penalties.
Различные методы управленческого воздействия, влияющие на всех субъек- | тов, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального-хозяйства, № находятся во взаимосвязи и образуют единый комплекс. Применяемые методы 11 также требуют постоянного усовершенствования с точки зрения как содержания, ) так и порядка их реализации, основанных на результатах научных исследований. 8 Наблюдаемый сегодня, особенно на уровне субъектов РФ, рост количества нарушений установленного порядка в жизнеобеспечении населения свидетельствует о необходимости усиления метода принуждения при одновременном осуществлении защиты прав граждан на качественные жилищно-коммунальные услуги и условия проживания. Применение мер административного пресечения — одна из форм проявления метода принуждения. 117
По справедливому замечанию А.Ю. Соколова, «в юридической литературе отсутствует единообразное понимание содержания административно-пресекательных мер» [1, с. 40]. В настоящее время можно наблюдать наличие различных взглядов ученых на указанную проблему. К примеру, одними авторами в качестве мер административного пресечения понимаются меры административного воздействия, применяемые для пресечения длящихся и предотвращения новых административных правонарушений, препятствующие наступлению вредных последствий, а также обеспечивающие возможность применения административного наказания [2, с. 16]; другими административное пресечение рассматривается как средство, с помощью которого можно принудительно прекратить уже совершающееся правонарушение и предотвратить его вредные последствия [3, с. 147].
В.А. Тюрин, исследуя правовую природу и назначение мер административного пресечения, пришел к выводу о том, что они выступают в качестве самостоятельной классификационной разновидности мер административного принуждения, им присущи все основные черты, которые относятся к характеристике данного вида государственного принуждения, хотя этой особой группе мер административного принуждения свойственно собственное назначение, субъекты и процедура применения [4].
Безусловно, следует согласиться с мнением автора, что мерам административного пресечения присуща направленность как на недопущение самих преступлений и административных правонарушений, так и отрицательных последствий, которые могут наступить в виде обстоятельств, создающих угрозу безопас-м ности личности, общества и государства. Об этом пишут также А.П. Алехин ? и А.А. Кармолицкий, которые считают, что данные меры «применяются для § того, чтобы принудительным путем прекратить правонарушение, предотвратить g либо уменьшить вредные последствия от их совершения [5, с. 288]. Меры адми-i нистративного пресечения относятся к наиболее распространенной разновид-| ности административно-принудительных средств воздействия, применяемых i для преодоления административных правонарушений в самых разных сферах
§ государственного управления [4, с. 59].
ф
| Цель пресечения — непосредственное прекращение противоправного поведе-
§ ния и недопущение возникновения новых правонарушений. Меры пресечения могут быть использованы как в целях прекращения административно-вредных | действий, но также и в связи с преступлениями. Таким образом, круг оснований | для применения мер административного пресечения обширный. Как правило, меры административного пресечения вызваны реальной ситуацией, где наличествует противоправное поведение. В отличие от контрольно-предупредительных g мер, направленных на превенцию правонарушения, с помощью мер админи-§ стративного пресечения прекращаются уже совершаемые реальные действия. | Применяя меры административного пресечения, орган административной
J власти имеет возможность мгновенно отреагировать на противоправные действия подвластного лица. В этой связи Л.Л. Попов отмечает: «...Практически невозможно в каждом возможном случае применения мер административного пресечения доказывать правомочность требования, на котором основано принуждение» [6, с. 36]. Поэтому, как считал А.В. Серегин, нормы, устанавливающие данные принудительные меры, имеют отношение не к лицам, в отношении которых они 118 применяются, а к осуществляющим их органам и должностным лицам [7, с. 22].
Исходя из юридической природы мер административного пресечения, используя эти и иные признаки, возможно наблюдать их явную связь с мерами административного предупреждения и мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, т.к. некоторые из данных мер представляются весьма схожими как характером правоограничений, так и способами и формами реализации.
Особо значимое место занимают меры административного пресечения в системе правоохранительных средств, т.к. основная цель их использования и применения — пресечение наиболее распространенных правонарушений — административных, а также обеспечение возможности привлечения нарушителей к ответственности. К сожалению, до настоящего времени не разработаны специальные инструкции, устанавливающие порядок применения ряда мер административного пресечения. Отсутствует и единый федеральный закон, нормы которого регулировали бы систему мер административного пресечения, основания и порядок их применения. В настоящее время деятельность по применению мер административного пресечения регламентируется во многих законах и подзаконных актах. Такое положение делает затруднительным осуществление правоприменительной практики сотрудниками контролирующих органов.
Особая важность вопроса о применении мер административного пресечения именно в сфере жилищно-коммунального хозяйства обусловлена значительным количеством нарушений в указанной сфере. В докладе Генерального прокурора РФ, прозвучавшем на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ 27 апреля 2016 г.1 подчеркивалось, что, несмотря на принимаемые федеральными ведомствами и правоохранительными органами усилия, по-прежнему вызывает серьезную тревогу состояние законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, где ежегодно прокурорами выявляется свыше 300 тыс. нарушений.
Для целей настоящей статьи административно-пресекательные меры следует рассмотреть с точки зрения субъектов их применения, круг которых сравнительно невелик. Это жилищные инспекции субъектов РФ, субъекты муниципального жилищного контроля в структуре органов местного самоуправления, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (Роспотреб-надзор, ФАС России, Государственная противопожарная служба МЧС России и т.п.). Кроме того, необходимо определить и проанализировать меры пресечения, используемые различными органами государственного контроля и надзора в жилищно-коммунальной сфере и их должностными лицами.
Согласно п. 2 Положения о государственном жилищном надзоре «задачами государственного жилищного надзора являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности»2.
1 URL: http://www.genproc.gov.ru/smi/news/news-1078221/ (дата обращения: 11.11.2017).
2 Постановление Правительства РФ от 11 июня 2013 г. № 493«О государственном жилищном надзоре» (в ред. от 29 июля 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 25,
ст. 3156; 2017. № 41, ст. 5965. 119
Осуществление государственного жилищного надзора организуется посредством принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и устранению выявленных нарушений. В п. 5 ст. 20 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2017 г.)3 закреплено право должностных лиц органов государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля, которые являются одновременно государственными жилищными инспекторами, муниципальными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством РФ, выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований, в т.ч. об устранении в шестимесячный срок со дня направления такого предписания несоответствия устава товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного или иного специализированного потребительского кооператива обязательным требованиям.
Организации, осуществляющие эксплуатацию многоквартирных домов, могут выступать субъектами различных категорий правонарушений, к которым относятся: длительные или неоднократные нарушения правил содержания общего имущества, технической эксплуатации (ст. 7.22 КоАП РФ); нарушения норм, установленных на предоставление жилищно-коммунальных услуг (ст. 7.23 КоАП РФ); непредоставление общедоступной информации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйств^ (в ред. от 31 декабря 2017 г.)4 (ст. 7.23.1 КоАП РФ); неисполнение требований по предоставлению технической документации и правил пожарной безопасности (ст. 20.4 КоАП РФ) и иные правонарушения.
В каждом субъекте РФ высшим исполнительным органом государственной власти устанавливается порядок осуществления государственного жилищного надзора на данной территории, который отражается в специальных административных регламентах исполнения государственной жилищной инспекцией государственных функций5. Согласно таким административным регламентам субъекты контроля (надзора) имеют право выдавать предписания по следующим вопросам: о прекращении нарушений обязательных требований; об устранении выявленных нарушений; о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований, в т.ч. об устранении в шестимесячный срок со дня направления такого предписания несоответствия устава товарищества собственников жилья, внесенных в устав изменений обязательным требованиям.
В случае если предписание об устранении нарушений обязательных требований не исполнено в установленный срок, должностные лица органов жилищного контроля (надзора) могут составлять протоколы об административном правонарушении и направлять материалы в суд для привлечения виновных лиц к административной ответственности. В результате проведенной проверки должен быть составлен акт проверки, а в случае выявления нарушений — составлен не только акт проверки, но и выдано предписание об устранении нарушений с
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1, ч. I, ст. 14; 2018. № 1, ч. I, ст. 69.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30, ч. I, ст. 4210; 2018. № 1, ч. I, ст. 69.
5 См., например: Постановление Правительства Саратовской области от 17 июля 2007 г. № 268-П «О разработке административных регламентов» // Саратовская областная газета.
120 2007. 31 июля.
составлением протокола об административном правонарушении. Данная мера пресечения — едва ли не единственное средство административного воздействия, которое могут использовать должностные лица государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля.
Следует назвать и иное законодательство, в соответствии с которым указанные должностные лица вправе применять административно-пресекательные меры. Государственным жилищным инспекторам согласно Федеральному закону от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» (в ред. от 13 июля 2015 г.)61 предоставлено право при выявлении нарушений метрологических правил запрещать применение средств измерений неутвержденных типов или не соответствующих утвержденному типу, а также непроверенных, а при необходимости — изымать средство измерений из эксплуатации. Это касается неутвержденных типов измерителей количества подачи холодного и горячего водоснабжения, а также газоснабжения. При обнаружении данных правонарушений должностное лицо государственного жилищного надзора должно зафиксировать обнаруженное нарушение и при участии специалистов изъять или зафиксировать прибор в нерабочем состоянии и выписать предписание об устранении данного нарушения. В случае, если нарушитель в течение определенного в предписании времени не устраняет причину, указанную в предписании, следует дополнительная проверка, а собственнику начинает начисляться плата за поставляемые услуги исходя из тарифа для жилых помещений, которые не оборудованы соответствующими приборами учета. Таким образом, в данном случае присутствуют меры пресечения технического и финансового характера.
Решение основных проблем в жилищно-коммунальной сфере в основном входит в компетенцию государственных жилищных инспекций. Однако некоторые граждане направляют обращения в органы Роспотребнадзора по вопросам жилищно-коммунальной сферы, некоторые из которых все же должны быть рассмотрены указанным органом. К таковым относятся: нарушения правил хранения и вывоза бытовых отходов (согласно ст. 22 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 29 июля 2017 г.)7 отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ); нарушения санитарно-гигиенических норм в месте проживания (согласно ч. 3 ст. 23 указанного Закона содержание жилых помещений должно отвечать санитарным правилам); наличие в доме грызунов и насекомых и т.д. Данная ситуация обусловлена недостаточно четким разграничением полномочий органов Роспотребнадзора и субъектов региональных органов жилищного надзора, в связи с чем представляется целесообразным на уровне подзаконного регулирования детально определить сферу компетенции данных субъектов.
Следует отметить, что, несмотря на значительный арсенал видов мер административного пресечения, применяемых в сфере жилищно-коммунального хозяйства различными органами и их должностными лицами к нарушителям,
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 26, ст. 3021; 2015. № 29, ч. I, ст. 4359.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 14, ст. 1650; 2017. № 27, ст. 3932.
в данной сфере чаще всего используются различного рода предписания. Такое положение связано с большой латентностью правонарушений в сфере жилищно-коммунального хозяйства и возможным негативным результатом в случае выбора для применения более строгих мер пресечения для широкого круга потребителей жилищно-коммунальных услуг, что требует принятия мер организационного характера для повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности.
Библиографический список
1. Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. М.: Норма, 2015. 320 с.
2. Козырева Т.И. Административная ответственность в СССР: учебное пособие. М.: ВЮЗИ, 1973. 93 с.
3. Овсянко Д.М. Административное право: учебное пособие. М.: Юрист, 2000. 468 с.
4. Тюрин В.А. Понятие, признаки и юридическая характеристика мер административного пресечения (теоретический аспект) // Следователь. 2004. № 1. С. 59-60.
5. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: учебник. М.: Зерцало-М, 2010. 520 с.
6. Попов Л.Л. Эффективность административно-правовых санкций. М.: Юридическая литература, 1976. 212 с.
7. Серегин А.В. Основания и порядок применения мер административного воздействия: лекция. М.: Академия МВД СССР, 1974. 40 с.
References
1. Sokolov A.Yu. Measures of Ensuring Production on Cases of Administrative Offenses. M.: Norma, 2015. 320 p.
2. Kozyreva T.I. Administrative Responsibility in the USSR: textbook. M.: vuzi, 1973. 93 p.
3. Ovsyanko D.M. Administrative Law: textbook. M.: Yurist, 2000. 468 p.
4. Tyurin V.A. the Concept Features and Legal Characteristics of Administrative Restraint Measures (theoretical aspect) // Investigator. 2004. No. 1. Р. 59-60.
5. Alekhin A.P., Karmelitski A.A. Administrative Law of Russia. The first part: a textbook. M.: Zercalo-M, 2010. 520 p.
6. Popov L.L. Efficiency of Administrative and Legal Sanctions. Moscow: Legal literature, 1976. 212 р.
7. Seregin A.V. Grounds and Procedure of Application of Measures of the Administrative Influence: a lecture. M.: Academy of MIA of the USSR, 1974. 40 p.
