CC BY
38
ПЕРСПЕКТИВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ В РОССИИ
PROSPECTS FOR THE PROTECTION OF PUBLIC ORDER AT THE
MUNICIPAL LEVEL IN RUSSIA
УДК 351.75
В.В. ТКАЧЕНКО,
кандидат экономических наук (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, г. Белгород) tkachenkovlad@yandex.ru
VLADIMIR V. TKACHENKO,
Candidate of Economic Sciences (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
Э.А. БЕЗУГЛЫИ,
кандидат экономических наук (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, г. Белгород) eduardbezugly@mail.ru
EDUARD A. BEZUGLY,
Candidate of Economic Sciences (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
Аннотация: в статье проводится анализ действующего законодательства в сфере охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Рассматривается зарубежный опыт организации и функционирования муниципальной полиции в части охраны общественного порядка и решения вопросов местного значения. Выявлены как положительные аспекты создания службы муниципальной милиции, так и сложности, возникающие при регулировании общественных отношений, связанных с ее созданием. С практической точки зрения интересен опыт города Белгорода, где местными властями создано и успешно функционирует Муниципальное казенное учреждение «Муниципальная стража». Деятельность этого, по сути, уникального учреждения направлена прежде всего на обеспечение общественной, антитеррористической и экологической безопасности, профилактику совершения преступлений и правонарушений. В ближайшем будущем организация деятельности муниципальной милиции имеет перспективу для внедрения на территории всей страны. Однако это возможно только после принятия соответствующего нормативного правового акта, который будет регламентировать основные аспекты, касающиеся деятельности службы и организации муниципальной милиции. В качестве успешного примера функционирования муниципальной милиции (полиции) можно использовать положительный практический опыт администрации города Белгорода по созданию МКУ «Муниципальная стража».
Ключевые слова: охрана общественного порядка, полиция, муниципальная милиция, предупреждение правонарушений, безопасность граждан, местное самоуправление, вопросы местного значения, муниципальная стража.
Для цитирования: Ткаченко В.В., Безуглый Э.А. Перспективы организации охраны общественного порядка на муниципальном уровне в России // Проблемы правоохранительной деятельности. 2021. № 3. С. 23-32.
Abstract: the article analyzes the current legislation in the field of public order protection by local self-government bodies. The article considers the foreign experience of the organization and functioning of the municipal police in terms of protecting public order and solving local issues. Both the positive aspects of the creation of the municipal police service and the emerging difficulties in regulating public relations associated with its creation are revealed. From a practical point of view, the experience of the city of Belgorod is interesting, where the local authorities have created and successfully operate the Municipal state Institution «Municipal Guard». The activities of this essentially unique institution are primarily aimed at ensuring public, anti-terrorist and environmental safety, preventing the commission of crimes and offenses of federal and regional administrative legislation. In the near future, the organization of the activities of the municipal police has a prospect for implementation throughout the country. However, this is possible only after the adoption of an appropriate regulatory legal act that will regulate the main aspects related to the activities of the service and the organization of the municipal police. As a successful example of the functioning of the municipal police (police), we can use the positive practical experience of the Belgorod city administration in creating the MCU «Municipal Guard».
Keywords: protection of public order, police, municipal police, prevention of offenses, safety of citizens, local government, questions of local value, municipal guards.
For citation: Tkachenko V.V., Bezugly E.A. Prospects for the protection of public order at the municipal level in Russia // Problems of Law Enforcement Activity. 2021. № 3. Р. 23-32.
Среди объектов социального управления весьма значимым является охрана общественного порядка, без осуществления которой невозможно нормальное существование гражданского общества, а также функционирование его социальных, экономических, политических, культурных и иных составляющих. Несомненно, недостаточный уровень обеспечения общественного порядка будет отрицательным образом сказываться на чувстве защищенности как отдельного гражданина, так и всего общества в целом.
В связи с тем, что показатели работы полиции становятся все более разноплановыми, увеличился объем документооборота, следовательно, и нагрузка на рядовых исполнителей по ведению отчетности.
Таким образом, в последние годы МВД России испытывает существенную нехватку кадровых ресурсов не только из-за малочисленности низового состава, но также и по причине перегрузки тех сотрудников, которые есть в наличии, непрофильными задачами и отчетностью. Особую значимость вопрос нехватки кадровых ресурсов приобретает в контексте передачи в Росгвар-дию подразделений вневедомственной охраны и внутренних войск, которые повсеместно привлекались для охраны порядка в общественных местах.
В связи с этим в настоящее время приобретают актуальность вопросы организации обеспечения охраны общественного порядка как
самостоятельного направления деятельности органов местного самоуправления, возникает необходимость в уточнении аспектов, связанных с выявлением ее места в системе муниципального образования, закреплением на законодательном уровне.
Следует отметить, что муниципальная полиция составляет основу всей полицейской системы в ряде зарубежных государств. Рассматривая зарубежный опыт по формированию полицейской системы, мы видим, что схожие структуры существуют в таких странах, как Германия, США, Франция и в целом ряде других стран. Деятельность данных структур в этих странах финансируется из местного бюджета и, соответственно, их управление осуществляют местные власти. Хотелось бы отметить, что финансирование местных органов власти в данных странах намного выше, чем в Российской Федерации.
Во Франции в коммунах, где численность населения составляет менее 10 тысяч человек, осуществляет свою деятельность муниципальная полиция, которая поддерживает общественный порядок и общественную безопасность, обеспечивает спокойствие граждан в строго определенных рамках, закрепленных законом. В данном государстве муниципальная полиция является резервом Национальной жандармерии Франции и Национальной полиции в части осуществления функций уголовной полиции, подчиняется мэру и, соответственно, финансируется за счет средств местного бюджета. Дан-
ный опыт деятельности муниципальной полиции V Республики можно было бы использовать в вопросе осуществления правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, это, прежде всего, конкурсный порядок формирования кадровой составляющей и подробной регламентации полномочий должностных лиц, выполняющих соответствующие функции [9, с. 81].
Особое место в системе безопасности Республики Сербии отводится муниципальной полиции, которая создается местной властью в качестве внутреннего структурного подразделения городского самоуправления.
Основным различием в Сербии муниципальной и «обычной» полиции является их юрисдикция. Муниципальная полиция занимается решением проблем соблюдения чистоты, неправильной парковки, загрязнения окружающей среды, выброса строительного мусора, то есть муниципальная полиция решает задачи, относящиеся к сфере деятельности местного самоуправления. «Обычная» же полиция занимается вопросами охраны общественного порядка, спокойствия и имущества граждан, обеспечения безопасности, деятельностью по предупреждению и пресечению преступлений.
Основными полномочиями сотрудников муниципальной полиции являются предупреждение правонарушений, установление личности граждан, видеонаблюдение, досмотр граждан и осуществление досмотра различных объектов. В процессе своей деятельности они также имеют право применять ряд мер принудительного воздействия, таких как физическая сила, специальные средства (палка специальная, наручники) [10].
В опыте развития правоохранительной системы США можно найти пример, когда местная власть собственными силами «служит и защищает», создав специальную службу шерифов США. Шериф (начальник полиции и судебный исполнитель) - должностное лицо, избираемое населением округа на 2-4 года, основной обязанностью которого является поддержание во вверенном ему округе правопорядка. Возглавляя полицию графства, американский шериф имеет достаточно широкие полномочия в сфере охраны общественного порядка: арестовывает, осуществляет привод в суд правонарушителей, уполномочен применять по отношению к ним оружие [11].
Прежде чем внедрять зарубежный опыт формирования муниципальной полиции (милиции) в практику деятельности правоохранительных органов Российской Федерации, необходимо сопоставить западные стандарты с российскими,
особенно касающиеся процесса материального обеспечения всех направлений функционирования правоохранительных органов.
Данный вопрос весьма актуален в связи с существующей проблемой комплектования в системе МВД сотрудников таких подразделений, как патрульно-постовая служба полиции и подразделения участковых уполномоченных полиции, без которых невозможно осуществить полноценную охрану общественного порядка на территории населенных пунктов.
Создание муниципальной милиции в Российской Федерации по своей сути должно привести к дальнейшему повышению активности участия граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, а также в вопросах оказания помощи правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, в предупреждении и пресечении правонарушений.
Конституцией Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. б ч. 1 ст. 72). Вместе с тем, согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации осуществлять охрану общественного порядка вправе также и органы местного самоуправления1.
Существующая правовая коллизия, которая определяет охрану общественного порядка в первом случае как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а во втором - как вопрос местного значения, вызывает сложности в правовом регулировании организации охраны общественного порядка.
Федеральным законом от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции» полиция Российской Федерации определена как составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел2. Действовавший в течение продолжительного периода принцип двойного подчинения вышестоящим органам внутренних дел и органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления теперь ликвидирован.
Среди вопросов местного значения Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.
2 О полиции: федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.
14.02.2011. № 7. Ст. 900.
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определена охрана общественного порядка муниципальной милицией, однако до настоящего времени нормативные правовые акты, которые регламентируют правовой статус муниципальной милиции, так и не приняты.
Сложившаяся практика местного самоуправления и анализ действующего законодательства свидетельствуют о том, что сегодня органы муниципальной власти в сфере охраны общественного порядка осуществляют всего лишь координационную функцию.
В свою очередь, отсутствие правовых основ не позволяет эффективно использовать потенциал деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка и обеспечению безопасности граждан. Следует отметить, что попытки решить данную проблему в новейшей истории нашего государства уже предпринимались. Так, Указом Президента Российской Федерации от 03.06.1996 № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» местным властям было рекомендовано создать организационные, правовые и материальные условия для планомерного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка3.
В связи с отсутствием законодательной базы для деятельности муниципальной милиции и недостаточным объемом финансовых средств в распоряжении муниципальных образований формирования муниципальных органов охраны общественного порядка не произошло.
В Государственную Думу Российской Федерации депутатами думской фракции от политической партии «Справедливая Россия» в 2014 году вносился законопроект о создании в Российской Федерации муниципальной милиции, с возложением функции управления данной структурой на органы местного самоуправления.
Авторами законопроекта «О муниципальной милиции в Российской Федерации» было предложено дать определение муниципальной милиции как муниципального органа, основным предназначением которого в пределах своих полномочий является осуществление охраны общественного порядка на территории муниципального образования, а также выполнение других задач по защите личности, общества и государства, предусмотренные федеральными конституционными законами и другими феде-
3 О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка: указ Президента Российской Федерации от 03.06.1996 № 802// Собрание законодательства Российской Федерации. 03.06.1996. № 23. Ст. 2755.
ральными законами. Согласно данному законопроекту на муниципальную милицию предлагалось возложить функцию по осуществлению охраны объектов муниципальной собственности, а также решение иных задач, связанных с выполнением решений муниципальных органов по вопросам охраны общественного порядка4. После рассмотрения Комитетом Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции было принято решение о возвращении данного законопроекта авторам законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации.
В 2016 году также депутатами думской фракции от политической партии «Справедливая Россия» предпринята повторная попытка создания муниципальной полиции в Российской Федерации путем внесения нового законопроекта № 385-7 «О муниципальной милиции в Российской Федерации», в случае принятия данного законопроекта с 1 января 2018 года предлагалось создание на всей территории Российской Федерации муниципальной милиции с определением ее полномочий и порядка осуществления деятельности.
В результате создания муниципальной милиции предлагалось включить в ее состав такие службы, как дежурная часть, патрульно-постовая служба, подразделения по исполнению административного законодательства, участковых уполномоченных муниципальной милиции, а также ряд других подразделений, которые должны были выполнять функции, возлагаемые на муниципальную милицию в соответствии с предлагаемым законопроектом.
В результате принятия данного законопроекта необходимо было бы подвергнуть значительным изменениям, а вернее упразднить ряд подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации, в частности подразделения полиции, выполняющие функции по охране общественного порядка и функционально выполняющие полномочия, которые предлагалось передать муниципальной милиции» [1, с. 63].
Принятие решения о реорганизации ряда подразделений органов внутренних дел и передача их полномочий муниципальной милиции по своей сути является весьма серьезным шагом и должно иметь значительную аргументацию, поэтому не удивительно, что данный законопроект также не получил поддержки.
4 Проект Федерального закона № 621910-6 «О муниципальной милиции в Российской Федерации» // http:// www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base = P RJ&n=124208#06770268295847126 (Дата обращения: 20.05.2021).
Несомненно, при разработке данного законопроекта авторами не были учтены все сложности, которые выразились в недостатках данного законопроекта, связанных с источниками и порядком финансирования, а также в техническом обеспечении деятельности муниципальной милиции, и вопросах определения прохождения службы в данной структуре.
Целым рядом российских ученых в своих научных публикациях рассматривались вопросы, связанные с созданием, организацией и функционированием муниципальной милиции.
В своей статье, посвященной законопроекту о муниципальной милиции, Р.А. Журавлев считает, что для создания муниципальной милиции прежде всего необходим переходный период в 2-3 года, при котором создались бы правовые, материально-технические, финансовые и организационные основы функционирования муниципальной милиции [2, с. 183].
Вместе с тем в настоящее время необходимость создания муниципальной милиции в России среди ученых остается темой достаточно спорной. В своем исследовании И.В. Иванько говорит, что из-за отсутствия на необходимом уровне материальных и правовых предпосылок, а также из-за низкой развитости гражданского общества, преждевременно говорить о процессе формирования работоспособной, отвечающей всем требованиям современного общества муниципальной милиции (полиции) на территории Российской Федерации [3, с. 92].
Ряд авторов считает, что в настоящее время нет даже самых необходимых условий для формирования в муниципальных образованиях муниципальной милиции, органы местного самоуправления не могут иметь полномочия применять меры принуждения - это должно оставаться прерогативой федеральных силовых органов. Вместе с тем, органы местного самоуправления не должны оставаться в стороне от функции охраны общественного порядка, поскольку такая функция присуща местному самоуправлению, полноценное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения потребности населения в должном общественном порядке [4, с. 213].
М.Ю. Аграфонов считает, что органы местного самоуправления не могут осуществлять управление деятельностью муниципальной милиции по нескольким обстоятельствам: деятельность муниципальной милиции будет недофинансироваться из-за слабой финансовой обеспеченности самих органов местного самоуправления; на органы местного самоуправления возложено большое количество задач, касающихся социальной сферы жизнедеятельности общества,
в связи с чем они и без того уже сильно перегружены; органы местного самоуправления по своей сущности не являются структурой государственного управления, в связи с этим они не способны контролировать деятельность новой структуры [5, с. 91].
Противоположную точку зрения имеет А.М. Лимонов, который считает, что сотрудники муниципальной милиции будут оказывать МВД России большую помощь в вопросах охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на улицах и других общественных местах, так как в настоящее время нарастает напряженность в обществе и имеются недостатки в деятельности МВД России [6, с. 33].
Многие проблемы межконфессионального, межтерриториального и экстремистского характера, по мнению Д.М. Гаджиева, можно нейтрализовать, используя потенциал муниципальной милиции. В ходе осуществления своей деятельности по охране общественного порядка новая структура будет способна нейтрализовать многие криминогенные проявления. Региональная криминологическая политика как инструмент противодействия преступности должна развиваться и совершенствоваться [7, с. 79].
Существует позиция, что функционирование муниципальной милиции с предоставлением ей соответствующих административно-правовых полномочий поможет решению ряда так называемых «бесхозных» на сегодняшний день на муниципальном уровне норм административной ответственности, что, в свою очередь, позволит стабилизировать и процесс применения административного законодательства [8, с. 51].
Вопросы, связанные с созданием и организацией муниципальной милиции, затрагивались в ряде диссертационных исследований. В частности, А.М. Кононов приходит к выводу, что необходимость муниципальных органов охраны общественного порядка обусловлена требованиями закона и потребностью общества в таких правоохранительных органах. В своей работе он предлагает проект Федерального закона «Об основах организации муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации» [12].
Исследуя реализацию функции охраны общественного порядка муниципальной милицией (полицией) зарубежных стран, П.Н. Астапенко подчеркивает, что организация муниципальной полиции в зарубежных странах имеет ряд особенностей, которые являются традиционными и сложились в результате длительного исторического процесса формирования политических и гражданских институтов общества в рамках государственно-правовой эволюции. На местные
органы власти и их должностных лиц на законодательном уровне возложены функции по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, имеющие свое закрепление, в том числе в Конституции страны [13].
В своей научной работе Л.В. Густова приходит к выводу, что на современном этапе развития России оптимальным является децентрализация полицейской деятельности с учетом следующих принципиальных положений:
- муниципальная милиция должна иметь самостоятельный статус как орган местного самоуправления;
- не должно быть дублирования полномочий между муниципальной милицией и федеральными органами исполнительной власти в сфере внутренних дел, деятельность их должна дополнять друг друга;
- финансирование деятельности муниципальной милиции должно происходить за счет средств местного бюджета, с возможной частичной компенсацией затрат из федерального бюджета [14].
Следует учесть тот факт, что в некоторых регионах Российской Федерации имеется положительный опыт деятельности муниципальной милиции. Деятельность МКУ «Центр общественной безопасности г. Уфы» (Республика Башкортостан) - один из примеров работы милицейской структуры на муниципальном уровне в России.
Для решения поставленных задач Центр структурно разделен на 7 территориальных Управлений общественной безопасности и профилактики правонарушений. Внутри управлений созданы отделы по общей профилактике, профилактике правонарушений несовершеннолетних и в сфере благоустройства. В свою очередь, работники Центра закреплены за административными участками, совпадающими с территорией обслуживания участковых уполномоченных полиции.
В соответствии с Уставом на учреждение возложены функции в сфере охраны общественного порядка, профилактики правонарушений в жилом секторе, среди несовершеннолетних, в сфере благоустройства и по развитию комплексной автоматизированной информационно-аналитической системы «Безопасный город»5.
Весьма интересен опыт г. Белгорода (Белгородская область), где местными властями создано и успешно функционирует Муниципальное казенное учреждение «Муниципальная стража» (далее - МКУ «Муниципальная стража»), кото-
5 Центр общественной безопасности городского округа
город Уфа Республики Башкортостан // http://www.cob-ufa.ru/ т^епа!^рх?т=54 (Дата обращения: 20.06.2021).
рое является некоммерческой организацией, специально уполномоченной на решение задач в области обеспечения безопасности населения, нарушений общественного порядка, во взаимодействии с правоохранительными органами на территории города Белгорода.
Учредителем МКУ «Муниципальная стража» является муниципальное образование «Городской округ «Город Белгород». В соответствии с утвержденным Уставом учреждение совместно с другими правоохранительными органами осуществляет свою деятельность по следующим основным направлениям:
- принимает участие в мероприятиях по профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и ликвидации их последствий в границах города Белгорода;
- в осуществлении благоприятных условий для создания и функционирования на территории города добровольных общественных формирований, деятельность которых направлена на охрану общественного порядка;
- в мероприятиях по контролю за соблюдением гражданами правил поведения в общественных местах;
- в оказании содействия сотрудникам правоохранительных органов в деятельности по предупреждению и пресечению административных правонарушений, в вопросах охраны общественного порядка, а также осуществление правовой пропаганды среди жителей города;
- оказание при необходимости помощи гражданам, находящимся в беспомощном состоянии либо состоянии, опасном для их жизни и здоровья;
- осуществление координации деятельности общественных формирований граждан правоохранительной направленности, оказание им методической помощи.
Руководство деятельностью МКУ «Муниципальная стража» осуществляет начальник, который по представлению руководителя комитета обеспечения безопасности жизнедеятельности населения - секретаря Совета безопасности города и по согласованию с заместителем главы администрации - руководителем аппарата администрации города назначается и освобождается от должности главой администрации г. Белгорода.
Сотрудники МКУ «Муниципальная стража» несут службу в специальной форменной одежде, которая имеет отличие от форменной одежды сотрудников правоохранительных органов, а также военнослужащих, они имеют служебное удостоверение и нагрудный жетон с личным номером. Бюджет городского округа «Город Белгород» на основании бюджетной сметы осу-
ществляет финансирование деятельности МКУ «Муниципальная стража».
На праве оперативного управления администрацией г. Белгорода были предоставлены необходимые служебные помещения МКУ «Муниципальная стража». Содержание данных помещений, в том числе оплата всех эксплуатационных расходов и коммунальных услуг, осуществляет также администрация города6.
Штатная численность сотрудников МКУ «Муниципальная стража» составляет 196 человек, из них 173 состоят на должности инспектора по охране общественного порядка. В структуре учреждения создано шесть структурных подразделений: штаб оперативного реагирования, отдел по взаимодействию с Советами территорий, три отдела по работе с органами правопорядка и отделение по взаимодействию с Белгородским казачьим обществом.
Ежедневная численность сотрудников учреждения, задействованных в охране общественного порядка на территории областного центра, составляет от 70 до 90 человек, а в отдельных случаях при проведении массовых мероприятий на территории областного центра превышает 100 человек.
Сотрудников этой службы узнать легко - форма у них идентичная бывшей форме милиционеров, у каждого имеется нашивка «Муниципальная стража», плюс жетон с личным номером сотрудника.
В деле охраны общественного порядка сотрудники службы работают совместно со структурными подразделениями администрации города и УМВД России по городу Белгороду. Сотрудники муниципальной стражи закреплены за советами территорий, также они входят в состав советов общественности при участковых пунктах полиции. Ежедневно сотрудники стражи заступают на службу в городские отделы полиции. В зависимости от криминогенной обстановки они распределяются по маршрутам патрулирования на административных участках.
Муниципальная стража содействует военкоматам в поиске призывников-уклонистов. Помимо этого, сотрудники учреждения работают с земельным отделом администрации города по выявлению неучтенных земель, незаконной застройки земельных участков, сотрудничают с управлением потребительского рынка - совместно проверяют места незаконной торговли. При выявлении правонарушений связыва-
6 Об утверждении Устава Муниципального казенного учреждения «Муниципальная стража»: распоряжение администрации города Белгорода от 17.01.2012 № 44 // URL: http:// www.beladm.ru/media/b/iblock/098/0989464d3f19a544526e113 08003b6a3.pdf. (Дата обращения: 20.05.2021).
ются с дежурным ОВД по территориальности и принимают меры по предотвращению преступлений [15, с. 17].
Сотрудники МКУ «Муниципальная стража» принимают участие в охране общественного порядка совместно с сотрудниками полиции практически во всех массовых мероприятиях, проходящих на территории г. Белгорода. Кроме работы с УМВД России по г. Белгороду, МКУ «Муниципальная стража» на основании заключенных договоров осуществляет охрану объектов, принадлежащих предприятиям и организациям различных форм собственности. Наряды МКУ «Муниципальная стража» из числа инспекторского состава включены в план комплексного использования сил и средств на территории г. Белгорода, что позволяет предельно согласованно взаимодействовать при осуществлении охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности на территории г. Белгорода.
Всего в 2020 году с участием сотрудников учреждения МКУ «Муниципальная стража» было выявлено 1609 административных правонарушений. Наиболее распространенными среди них были: мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ) - 281 административное правонарушение, 220 - нарушение антиалкогольного законодательства (ст. 20.21, ст. 20.20 КоАП РФ), 85 -уклонение от исполнения административного наказания (ст. 20.25 КоАП РФ), 84 - самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ), 56 - нарушения в области дорожного движения (ст.ст. 12.29, 12.5 КоАП РФ), 50 - несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре (ст.19.24 КоАП РФ).
Особое внимание сотрудниками МКУ «Муниципальная стража» уделяется пресечению административных правонарушений, предусмотренных законом Белгородской области от 04.07.2002 № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области» (далее - ЗБО)7. В 2020 году выявлено 552 таких правонарушения, в том числе 276 нарушений правил торговли (ст. 6.13 ЗБО), 158 - правил благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории городских и сельских поселений (ст. 2.11 ЗБО), 81 - установленных законом ограничений курения табака (ст. 2.21 ЗБО), 31 - правил содержания нежилых помещений (ст. 3.3 ЗБО), 6
7 Об административных правонарушениях на территории Белгородской области: закон Белгородской области от 04.07.2002 № 35 [Электронный ресурс] Доступ из СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 10.06.2021).
случаев нарушения покоя граждан и тишины в ночное время (ст. 6.12 ЗБО).
В рамках выполнения распоряжения Губернатора Белгородской области от 14.05.2012 № 300-р «Об утверждении механизма взаимодействия заинтересованных органов по выявлению и социальной реабилитации неработающих и не имеющих постоянного источника доходов граждан»8, на территории областного центра продолжает проводиться комплекс мероприятий, направленных на выявление граждан, нуждающихся в социальной реабилитации. Полученные сведения направляются в УМВД России по г. Белгороду для принятия к указанной категории граждан соответствующих профилактических мер реагирования.
Кроме того, сотрудниками МКУ «Муниципальная стража» принимается участие в противопожарных мероприятиях на территории города, выявлении фактов рекламы наркотических средств, выявлении лиц БОМЖ, проводится мониторинг деятельности микрофинансовых организаций, ломбардов, торговых точек, рейдовые мероприятия по выявлению нелегальных трудовых отношений, мониторинг деятельности хостелов, кальянных, в мероприятиях по установлению местонахождения лиц, уклоняющихся от призыва в Вооруженные Силы Российской Федерации.
Кроме того, сотрудники МКУ «Муниципальная стража» осуществляют проверки входов на чердачные и в подвальные помещения жилых домов, выявляют недостатки в их технической укрепленности.
При отработке многоквартирных жилых домов проводится работа по выявлению квартир, сдаваемых внаем. Полученная информация направляется в департамент городского хозяйства администрации города Белгорода для рассмотрения вопроса о постановке владельцев сдаваемого в аренду жилья на налоговый учет.
С гражданами, осуществляющими незаконную торговлю, было проведено более 600 профилактических бесед. Совместно с инспекторами «Белгородского парковочного пространства» в отчетном периоде текущего года осуществлялась работа по выявлению нарушений правил на платных парковках города, было произведено 212 782 фотофиксации автомобилей.
8 Об утверждении механизма взаимодействия заинтересованных органов по выявлению и социальной реабилитации (адаптации) неработающих и не имеющих постоянного источника доходов граждан: распоряжение Губернатора Белгородской области от 14.05.2012 № 300-р [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.06.2021).
На примере деятельности МКУ «Муниципальная стража» в городе Белгороде можно наглядно продемонстрировать возможность участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка и осуществлении общественной безопасности на территории муниципального образования.
Создание и деятельность МКУ «Муниципальная стража» в г. Белгороде представляет собой характерный пример непосредственного участия органов местного самоуправления в реализации прав, возложенных на местное самоуправление, отвечающих конституционным идеалам гражданского общества. Более того, анализ деятельности данной структуры на примере г. Белгорода позволяет оценить ее как достаточно эффективную.
Изучение проблем, связанных с охраной общественного порядка, с которыми сталкиваются в муниципальных образованиях, имеет большое значение для функционирования и развития правового государства. Правовое закрепление перечня полномочий муниципальной милиции, форм взаимодействия с государственными и муниципальными органами во многом зависит от той или иной модели системы муниципальных правоохранительных органов, а также от национальных особенностей, местных традиций, политических, социально-экономических и территориальных особенностей. Но при этом можно сказать, что создание муниципальной милиции позволит решить такие извечные проблемы, как отчужденность от обслуживаемого населения, информационный вакуум и социальный контроль.
К общим проблемам локальных инициатив по организации охраны общественного порядка на муниципальном уровне следует отнести следующие:
1. Нестабильность этихорганизаций,основной причиной которой является отсутствие правовой базы. Инициаторы вынуждены вырабатывать на местах собственные нормативные решения, узаконивающие деятельность работников таких структур, правомочность их контрольно-надзорной и профилактической работы.
2. Реагирование на смену курсов федеральных и региональных властей. Именно этим можно объяснить передачу муниципальным структурам задач, которые изначально и не ставились: координация народных дружин, усиление работы в сфере антитеррористической деятельности.
3. Основной интерес муниципальных властей - контроль за соблюдением регионального административного законодательства и правил благоустройства.
4. Перегруженность задачами и рост статистической отчетности, порождающие риск роста управленческого аппарата.
5. Руководство и основной состав комплектуются из бывших сотрудников органов внутренних дел. С одной стороны, в данные структуры приходят люди, которые понимают и знают, что такое охрана общественного порядка и профилактика преступности. Вместе с тем, это приносит и риски, основным из которых оказывается воспроизводство «палочной системы» и доминирование репрессивного понимания превенции, отсутствие стремления к комплексному взгляду на профилактику правонарушений.
На основании изложенного можно сделать вывод, что под создаваемыми органами местного самоуправления муниципальными органами охраны общественного порядка понимаются созданные и финансируемые ими правоохранительные формирования, основной задачей которых является в пределах своей компетенции защита интересов граждан, проживающих на территории муниципальных образований, а также общества и государства от преступных и иных посягательств.
Добиться положительного эффекта в результате создания на территории Российской Федерации подразделений муниципальной милиции, на наш взгляд, можно будет, если:
- будут четко определены полномочия сотрудников муниципальной милиции по обеспечению охраны общественного порядка, в том числе связанные с профилактикой правонарушений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних;
- определены процессуальные полномочия в производстве по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена законодательством субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
- определена на законодательном уровне штатная численности служащих в зависимо-
сти от количества проживающих на территории муниципального образования населения и состояния.
Среди сложностей при регулировании общественных отношений, связанных с созданием муниципальной милиции, можно выделить:
- отсутствие правовой базы в виде федерального закона о создании муниципальной милиции;
- отсутствие единого алгоритма создания муниципальной милиции;
- процесс осуществления финансирования муниципальной милиции в условиях внешнеэкономической нестабильности и вводимых в отношении Российской Федерации санкций;
- обеспечение гарантий личной безопасности муниципального служащего в ходе обеспечения охраны общественного порядка.
Таким образом, процесс создания на территории Российской Федерации муниципальной милиции остается спорным, а вопрос передачи правоохранительных функций от других правоохранительных органов муниципальной полиции остается открытым, так как необходима детальная проработка, связанная с разграничениями полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Но все же мы считаем, что вопрос создания муниципальной милиции в Российской Федерации имеет положительную тенденцию для его решения и надеемся, что в ближайшее время сотрудники данных органов будут принимать участие в охране общественного порядка на территории всей страны. Это будет возможным только после принятия на федеральном уровне соответствующего закона, который будет регламентировать актуальные аспекты деятельности и организации службы муниципальной милиции. В качестве успешного примера функционирования муниципальной полиции можно использовать положительный практический опыт администрации г. Белгорода по созданию МКУ «Муниципальная стража».
Литература
1. Голубых Н.В., Западнова Ю.А. Перспективы создания муниципальной милиции // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2017. № 2. С. 61-64.
2. Журавлев Р.А. Правовые аспекты организации муниципальной милиции (к третьему законопроекту о создании муниципальной милиции) // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 4 (44). С. 180-185.
3. Иванько И.В. Формы реализации функции охраны общественного порядка органами местного самоуправления // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2011. №27 (244). С. 91-93.
4. Упоров И.В., Кузовлева Г.В. Охрана общественного порядка и муниципальная милиция: проблемы организации и законодательного регулирования (муниципальный аспект) // Общество и право. 2016. № 4 (58). С. 210-214.
5. Аграфонов М.Ю. К вопросу об осуществлении правоохранительной функции органами местного самоуправления в современной Российской Федерации // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. №4 (68). С. 89-92.
6. Лимонов А.М. Конституционно-правовые основы организации муниципальной полиции в муниципальных образованиях // Вестник Московского университета МВД России. 2014. №3. С.30-33.
7. Гаджиев Д.М. Муниципальный уровень антикриминальной безопасности / Д.М. Гаджиев // Криминология: вчера, сегодня, завтра. - 2015. - № 3 (38) . - С. 76-80.
8. Авдейко А.Г., Кононов А.М. Проблемы реализации административно-юрисдикционных полномочий органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка и предупреждения правонарушений // Вестник ОмЮА. 2017. № 4. С. 45-51.
9. Болотина Е.В. Муниципальная полиция Франции: проблемы определения правового статуса и места в государственной полицейской системе // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 2. С. 75-81.
10. Хусяинов Т.М. Муниципальная полиция в правоохранительной системе Республики Сербия // Наука. Мысль. 2016. № 5-1. С. 119-122.
11. ГоловановаТ.В. Муниципальная милиция в России, есть ли шанс? // Политика, государство и право. 2016. № 4 [Электронный ресурс]. URL: http://politika.snauka.ru/2016/04/3814 (дата обращения: 20.06.2021).
12. Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02 / А.М. Кононов. - Москва, 2000. - 364 с.
13. Астапенко П.Н. Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. - Москва, 2009. - 516 с.
14. Густова Л.В. Организационные и правовые основы функционирования полиции России, Великобритании и США: сравнительно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. - Саратов, 2016. - 221 с.
15. Полякова О. Помощники полиции. Как сотрудники муниципальной стражи охраняют покой белгородцев // Наш Белгород. 2017. № 8. С.17.
= References =
1. Golubyh N.V., Zapadnova Yu.A. Perspektivy sozdaniya municipal'noj milicii // Vestnik Ural'skogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2017. № 2. S. 61-64.
2. Zhuravlev R.A. Pravovye aspekty organizacii municipal'noj milicii (k tret'emu zakonoproektu o sozdanii municipal'noj milicii) // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2017. № 4 (44). S. 180-185.
3. Ivan'ko I.V. Formy realizacii funkcii ohrany obshchestvennogo poryadka organami mestnogo samoupravleniya // Vestnik YUUrGU. Seriya: Pravo. 2011. № 27 (244). S. 91-93.
4. Uporov I.V., Kuzovleva G.V. Ohrana obshchestvennogo poryadka i municipal'naya miliciya: problemy organizacii i zakonodatel'nogo regulirovaniya (municipal'nyj aspekt) // Obshchestvo i pravo. 2016. № 4 (58). S. 210-214.
5. Agrafonov M.Yu. K voprosu ob osushchestvlenii pravoohranitel'noj funkcii organami mestnogo samoupravleniya v sovremennoj Rossijskoj Federacii // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii. 2015. № 4 (68). S.89-92.
6. Limonov A.M. Konstitucionno-pravovye osnovy organizacii municipal'noj policii v municipal'nyh obrazovaniyah // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. 2014. № 3. S.30-33.
7. Gadzhiev D.M. Municipal'nyj uroven' antikriminal'noj bezopasnosti / D.M. Gadzhiev // Kriminologiya: vchera, segodnya, zavtra. - 2015. - № 3 (38) . - S. 76-80.
8. Avdejko A.G., Kononov A.M. Problemy realizacii administrativno-yurisdikcionnyh polnomochij organov mestnogo samoupravleniya v oblasti ohrany obshchestvennogo poryadka i preduprezhdeniya pravonarushenij // Vestnik OmYUA.2017. № 4. S. 45-51.
9. Bolotina E.V. Municipal'naya policiya Francii: problemy opredeleniya pravovogo statusa i mesta v gosudarstvennoj policejskoj sisteme // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii. 2006. № 2. S. 75-81.
10. Husyainov T.M. Municipal'naya policiya v pravoohranitel'noj sisteme Respubliki Serbiya // Nauka. Mysl'. 2016. № 5-1. S. 119-122.
11. Golovanova T.V. Municipal'naya miliciya v Rossii, est' li shans? // Politika, gosudarstvo i pravo. 2016. № 4 [Elektronnyj resurs]. URL: http://politika.snauka.ru/2016/04/3814 (data obrashcheniya: 20.06.2021).
12. Kononov A.M. Teoreticheskie osnovy organizacii municipal'nyh organov ohrany obshchestvennogo poryadka v Rossijskoj Federacii: dis. ... d-ra yurid. nauk: 12.00.02 / A.M. Kononov. - Moskva, 2000. - 364 s.
13. Astapenko P.N. Konstitucionno-pravovye osnovy deyatel'nosti policii (milicii) stran Evropejskogo Soyuza i Rossijskoj Federacii: sravnitel'no-pravovoj analiz: dis. ... d-ra yurid. nauk: 12.00.02. - Moskva, 2009. - 516 s.
14. Gustova L.V. Organizacionnye i pravovye osnovy funkcionirovaniya policii Rossii, Velikobritanii i SSHA: sravnitel'no-pravovoe issledovanie: dis. ... kand. yurid. nauk: 12.00.14. - Saratov, 2016. - 221 s.
15. Polyakova O. Pomoshchniki policii. Kak sotrudniki municipal'noj strazhi ohranyayut pokoj belgorodcev // Nash Belgorod. 2017. № 8. S.17.
(статья сдана в редакцию 05.07.2021)
^^^^^^^^^^^^^^ Проблемы правоохранительной деятельности 3'21
32
