CC BY
75
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИЦИИ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
А.М. Лимонов,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. Проведен научный анализ правового регулирования организации и деятельности муниципальной полиции в России.
Ключевые слова: местное самоуправление, полиция, муниципальные образования, вопросы местного значения, муниципальная полиции, безопасность граждан, ответственность должностных лиц, охрана общественного порядка.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL BASES OF THE ORGANIZATION OF MILITIA IN MUNICIPALITIES
A.M. Limonov,
Candidate of legal science, associate professor, professor offaculty of constitutional and municipal law Moscow University of the Ministry of Internal Affairs
Annotation. In article powers of local governments in the sphere of protection of a public order are considered. The scientific analysis of legal regulation of the organization and activity of municipal militia in the Russian Federation is carried out.
Keywords: local government, police, municipalities, questions of local value, municipal police, safety of citizens, responsibility of officials, protection of a public order.
В последнее время в научном сообществе идет процесс активного обсуждения слабых и сильных сторон Конституции и выработки направлений совершенствования Основного закона и действующего законодательства на перспективу. В этой в связи необходимо подчеркнут, что основные достоинства Конституции связаны с тем, что она является основой дальнейшего демократического развития России.
Конституция РФ выступает выражением основных юридических ценностей, таких как непосредственно действующие неотчуждаемые права и свободы человека и гражданина, федеративное правовое государство, суверенитет, социальное государство.
Кроме того, имея всеобщий, универсальный, надо-траслевой характер, Конституция выражает и закрепляет государственную идеологию и политику во всех областях государственной и общественной жизни. Вместе с тем в России сохраняется проблема реализации некоторых конституционных принципов и норм на практике. В некоторой мере эти трудности связаны со структурой правовых норм, характером их последующей интерпретации и применения, политическими условиями реализации. Такие проблемы, например, формируются в отношении принципа местного самоуправления, конституционная ценность которого определяется полноценным и эф-
фективным осуществлением децентрализации по таким параметрам, как разделение публичной власти и собственности; дифференциация правовой системы и рационализация административного управления; демократизация публичного обслуживания граждан и повышение их самоорганизации, эффективность развития территорий1.
Одной из проблем реализации принципа местного самоуправления является финансирование. Как заметил председатель Всероссийского совета местного самоуправления В.Тимченко2, порядка 30% полномочий, возложенных на местное самоуправление, «либо недофинансируется, либо финансируется не должным образом». На эту проблему указывает и председатель Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления В. Кидяев3, отметивший, что «согласно законодательству местное самоуправление должно финансироваться на уровне 8% от ВВП, это порядка пяти триллионов рублей. Однако «по факту» получается не более трех триллионов».
Если вернуться к проблеме формирования муниципальной милиции, можно заметить, что существует и проблема с реализацией на практике конституционных норм. В ст. 132 Конституции РФ закреплена правовая норма, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка4. В несколько иной редакции эта норма воспроизведена в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5, который относит организацию охраны общественного порядка силами муниципальной милиции к вопросам местного значения муниципального района (п.8 ч.1 ст. 15) и городского округа (п.9 ч.1 ст.16).
Анализ действующего законодательства и сложившейся практики местного самоуправления позволяет сделать вывод, что в настоящее время органы муниципальной власти осуществляют в сфере охраны общественного порядка лишь координационную функцию. Как правильно заметил профессор кафедры А.И. Казанник6 органы муниципальной власти в пределах своей компетенции согласовывают деятельность подразделений полиции общественной безопасности, предприятий и организаций, расположенных на территории муниципальных образований, направляют их усилия на охрану общественного порядка с наименьшими затратами сил и средств. Реализуя полномочия по осуществлению координационной функции, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов совершают следующие юридически значимые действия:
1. Определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на территории муниципальных образований законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местно-
го самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан.
2. Формируют за счет средств собственных бюджетов дополнительную штатную численность полиции общественной безопасности.
3. Утверждают в должности начальников полиции районного, городского отдела (управления) внутренних дел, участковых инспекторов полиции.
4. Заслушивают отчеты начальников районных, городских органов полиции о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории.
5. Принимают предусмотренные законодательством меры по поддержанию общественного порядка во время проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий.
6. Участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения, а также санкционируют размещение наружной рекламы на улицах (дорогах) городских и сельских населенных пунктов, а за их пределами — в полосе отвода и придорожной зоне автомобильных дорог.
7. Осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка.
8. Во время рабочей забастовки принимают все зависящие от них меры для обеспечения общественного порядка, сохранности имущества юридических и физических лиц, а также для непрерывной работы машин и оборудования, остановка которых представляет угрозу жизни и здоровью людей.
9. Проводят в населенных пунктах регистрационный учет граждан, за исключением военных городков, закрытых и приграничных поселений.
10. Привлекают граждан, общественные объединения, предприятия и организации к охране общественного порядка.
В целях повышения эффективности координационной функции органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка создаются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также административные комиссии.
Несмотря на достаточно широкую компетенцию органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по осуществлению координационной функции в сфере охраны общественного порядка на подведомственной территории, они, тем не менее, не реализуют свои полномочия по самостоятельному обеспечению охраны общественного порядка, предоставленные им Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №1317.
Население муниципальных образований, по существу, лишено конституционного права само-
стоятельно обеспечивать охрану общественного порядка, личную и имущественную безопасность граждан, обстановку спокойствия для их проживания и отдыха.
Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. N° 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» было дано поручение Правительству РФ разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка8.
На основании данного указа Правительство РФ, как известно, внесло в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации».
В соответствии с проектом закона муниципальной полицией должны были стать органы местного самоуправления, призванные охранять в пределах своих полномочий общественный порядок на территории соответствующего муниципального образования (ст. 20). Создание, реорганизация и ликвидация органов муниципальной полиции относились к ведению представительных органов местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований. Положение об органе муниципальной полиции должно было приниматься представительным органом местного самоуправления на основе Типового положения, утверждаемого Правительством РФ, и регистрироваться в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти.
Штатная численность муниципальной полиции должна была определяться представительным органом местного самоуправления в соответствии с нормативами, установленными Правительством РФ.
Руководитель органа муниципальной милиции подлежал назначению на должность главой муниципального образования по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Его кандидатура должна была подбираться из числа граждан, имеющих квалификационное свидетельство, высшее юридическое образование и опыт работы в правоохранительных органах России не менее пяти лет.
В проекте закона определялась компетенция муниципальной полиции в сфере охраны общественного порядка. По характеру и объему полномочий она практически не отличалась бы от компетенции полиции общественной безопасности (ст. 16). Муниципальная полиции была бы призвана обеспечивать личную и общественную безопасность, поддерживать общественный порядок, заниматься выявлением, предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений, раскрывать своими силами преступления, по делам о которых производство предварительного следствия необяза-
тельно, вести розыск отдельных категорий лиц, оказывать помощь юридическим и физическим лицам в защите их прав и законных интересов.
В настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации создаются за счет средств местных бюджетов органы охраны общественного порядка, которые лишь называются муниципальной полицией. Они входят в структуру полиции общественной безопасности и подчинены вышестоящим органам внутренних дел. Все должности в них замещены не муниципальными, а государственными служащими.
Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12)9. Они самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка на территории муниципальных образований, что гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной полицией отнесена Федеральным законом №131 к вопросам местного значения.
Сказанное позволяет сделать вывод, что формирование муниципальной полиции в системе МВД России противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальная полиция по своему правовому статусу может быть лишь одним из видов исполнительных органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Она не должна входить в систему органов государственной власти, в том числе и в систему МВД России. Порядок формирования муниципальной полиции, ее компетенция, структура и штатная численность могут быть определены уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
С учетом сказанного, следует обратить внимание на положительную инициативу Совета муниципальных образований Московской области, разрабатывающий проект закона о муниципальной полиции. В субъекте решили восполнить пробелы федерального законодательства и разработать порядок создания и содержания местных правоохранительных органов. По мнению, исполнительного директора Совета муниципальных образований Московской области О. Иванова10, с принятием Федерального закона от 22 октября 2013 года № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений»11, разрешающий отправлять в отставку глав муниципалитетов и других местных чиновников, если они, например, допускают на своей территории межнациональные
конфликты. «Чтобы реально влиять на ситуацию, в распоряжении главы должны быть необходимые рычаги для поддержания порядка». Таким рычагом и станет муниципальная полиция. Планируется, что ее руководство будет не назначаться сверху, а избираться населением либо Советом депутатов муниципального образования. Это, по мнению авторов законопроекта, обеспечит должное качество работы полицийского начальства. К компетенции нового органа предполагается отнести, например, охрану порядка при массовых мероприятиях, часть вопросов по паспортному контролю и контролю в сфере потребительского рынка и всю профилактическую работу по предупреждению преступлений.
Количество сотрудников нового органа охраны порядка будут определять местные власти в зависимости от возможностей местных бюджетов, на которые и упадет содержание полиции.
Представляется, что ростом напряженности в обществе и недостатками в работе МВД России, инициатива по формирования муниципальной полиции является актуальной.
Сотрудники муниципальной полиции могли бы оказывать МВД серьезную поддержку, особенно в обеспечении охраны порядка на улицах и в других общественных местах. На серьезность проблемы обратил внимание и Президент РФ. На расширенной коллегии МВД России он указал на недостаточно эффективную работу органов внутренних дел, и в частности, призвал усилить меры по обеспечению правопорядка в общественных местах, поскольку именно там совершается каждое третье преступление, и таких деяний стало больше на 12 процентов. По мнению В.В. Путина, это вызывает серьезное напряжение в обществе, а безнаказанность преступников негативно сказывается на общественном доверии к государству. На этом же совещании Министр внутренних дел Российской Федерации В.Колокольцев не стал отрицать, что проблемы есть, и пояснил, что снижение эффективной работы на районном уровне
вызвано штатными изменениями, сокращением со-
12
трудников и чрезмерной нагрузкой12.
На сложность ситуации на местах и об ответственности руководителей обратил внимание В. Путин на заседании Совета при президенте по межнациональным отношениям. «Каждая территория, рынок, дом — это сфера ответственности конкретного человека, конкретного руководителя, собственника предприятия или чиновника. И самоустраняться от этой ответственности недопустимо
13
ни для кого»13.
В такой обстановке встает вопрос о создании муниципальной полиции, функции которой наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретной территории. Выполнение законодательных предписаний об организации охраны общественного порядка силами муниципальной полиции сделает полнокровным самоуправление в России, повысит
личную и имущественную безопасность граждан, поднимет авторитет полиции в глазах населения.
Это особенно важно в связи с недостаточностью в системе МВД штатной численности патрульно-постовой службы и участковых инспекторов для полноценного прикрытия всех населенных пунктов.
Преимущество полиции муниципального образования заключается в том, что над ее структурами не может быть вышестоящего органа публичной власти. В своей повседневной деятельности муниципальная полиция может зависеть только от закона и местного населения. Эффективность ее работы будет оценивать не власть в лице вышестоящей полицейской структуры, а население муниципального образования. Поэтому единственный показатель, к достижению которого будет стремиться муниципальная полиция, — это удовлетворенность населения результатами ее работы.
Кадры муниципальной полиции будут подбираться из состава местного населения, которое имеет реальную возможность проконтролировать буквально каждый шаг блюстителей общественного порядка. Поэтому сотрудники вряд ли рискнут на глазах у своих земляков нарушать права и свободы граждан, применять недозволенные методы сбора оперативной информации в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступлений.
Безусловно, создание муниципальной полиции приведет и к дальнейшему повышению активности участия граждан в оказании содействия правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка и борьбе с правонарушениями. 'А. Медушевский. Конституционные принципы 1993 года: формирование, итоги и перспективы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. №1. С.34. 2Т. Шкель. Депутаты оценили реформы. // Российская газета. 2013, 8 октября № 225. с.3.
3Т. Шкель. Депутаты оценили реформы. // Российская газета. 2013, 8 октября № 225. с.3.
4Конституция Российской Федерации: по сост. на 2013 г. — М.: Эксмо. 2013. С. 54.
5Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» текст с изм. и доп. на 2013 г. — М.: Эксмо. 2013. 144 С.
6А.И. Казанник. Муниципальная полиция в системе органов местного самоуправления России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 6. С.21-25. 7Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
8Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2755.
9Конституция Российской Федерации: по сост. на 2013 г. — М.: Эксмо. 2013. С. 10.
10И.Рыбникова. Милиция возвращается? // Российская газета.
2013, 25 октября № 241. с.10.
"Российская газета. 2013. 24 октября № 239. С.3.
12К. Латухина. Невнутреннее дело. // Российская газета. 2013, 11
февраля № 28. с.2.
13А. Поворин, Т. Шкель, К. Латухина. Послушайте! // Российская газета. 2013. 24 октября № 239. С.1.
