CC BY
97Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 3(3) УДК 342.922 © Т.В. Голованова, 2022
ПЕРСПЕКТИВЫ И ПУТИ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Татьяна Валерьевна Голованова - доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, кандидат юридических наук, г. Омск, Россия, e-mail: tgolovanova2010@yandex.ru
Аннотация: Обосновывается авторская позиция относительно перспективы развития видов административных наказаний в Российской Федерации в свете Концепции нового Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Предложена алфавитная последовательность расположения видов административных наказаний в новом Кодексе в связи с тем, что распределение перечня по тяжести причиненных ими последствий лишено смысла из-за разнородности административных наказаний. Предупреждение в качестве административного наказания не отвечает целям административных наказаний, в силу чего, по мнению автора, должно подвергнуться дополнительному научному осмыслению. Рассмотрены проблемные теоретические вопросы отдельных административных наказаний.
Ключевые слова: административные наказания; виды административных наказаний; предупреждение; конфискация; профилактика правонарушений.
Для цитирования: Голованова Т. В. Перспективы и пути правового развития
административных наказаний в Российской Федерации // Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 3(3). С.26-37.
PROSPECTS AND WAYS OF LEGAL DEVELOPMENT OF ADMINISTRATIVE PENALTIES IN THE RUSSIAN FEDERATION
Tatiana Valeryevna Golovanova - Associate Professor of the Department of Administrative Law and Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies of the Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences, Omsk, Russia, e-mail: tgolovanova2010@yandex.ru
Annotation: The author's position on the prospects for the development of types of administrative penalties in the Russian Federation in the light of the Concept of the new Code of Administrative Offenses of the Russian Federation is substantiated. The alphabetical sequence of the types of administrative punishments in the new Code is proposed due to the fact that the distribution of the list according to the severity of the consequences caused by them is meaningless due to the heterogeneity of administrative punishments. A warning as an administrative punishment does not meet the goals of administrative punishments, which is why, in the author's opinion, it should be subjected to additional scientific understanding. The problematic theoretical issues of individual administrative penalties are considered.
Keywords: administrative punishment; warning; confiscation; the purpose of an administrative penalty; the prevention of crime.
Административное наказание выступает ответной реакцией государства в лице судебных органов либо должностных лиц органов исполнительной власти на административные правонарушения. В Российской Федерации на сегодняшний день сложились определенные предпосылки для начала разработки общей и взаимосогласованной научно-теоретической (доктринальной) правовой модели перечня административных наказаний. Очевидно, что «с развитием однотипных общественных отношений начинается длительный процесс упорядочения правовых норм и институтов, их смыкания в единое целое» [1, с. 7].
Указанные предпосылки вызваны многочисленными изменениями, дополнениями действующего законодательства, которые касаются как видов административных наказаний, так и порядка их назначения. В этой связи вполне очевидным кажется тот факт, что система административных наказаний теряет имеющуюся ранее логичность. По справедливому замечанию В.В. Кудинова и Д.Ю. Мананникова, «к числу основных технико-юридических проблем КоАП РФ относится также недостаточная согласованность санкций статей Особенной части КоАП РФ, выражающаяся, например, в необоснованно широких пределах правоприменительного усмотрения при выборе и назначении административного наказания; в излишней или наоборот неполной дифференциации административной ответственности, когда, например, в
санкции статьи КоАП РФ уполномоченному должностному лицу предлагается на выбор «богатое» множество видов наказаний или, наоборот, всего один или два вида» [2, с. 6].
В Концепции нового, разрабатываемого в настоящее время Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющей его предстоящие задачи, указывается, что «требуется изучение видов административных наказаний с точки зрения их адекватности современным вызовам, связанным с обеспечением законности путем установления административной ответственности, а также проблемам соотношения административных наказаний друг с другом при альтернативности их назначения»1.
Исходя из обозначенных Концепцией направлений развития административного законодательства, основные задачи в этом ключе сводятся к:
- поиску видов административных наказаний соответствующих административной доктрине;
- определению порядка их расположения в нормативном документе;
- выяснению взаимосвязи административных наказаний.
Представленный к обсуждению в 2020 году Проект КоАП РФ эти задачи
решает не в полном объеме. Новые административные наказания не появились, имеющиеся перечислены практически в таком же порядке, за небольшим исключением, как и в действующем КоАП РФ, скорректированы названия двух видов наказания. Этого явно недостаточно, учитывая предложения научного сообщества о необходимости расширения видов наказания, а также зарубежную положительную практику применения новых, не известных российскому государству, видов административных наказаний.
Проведя в этой части сравнительный анализ КоАП РФ и проекта КоАП РФ следует заключить, что перечень наказаний практически не изменен, не
1 Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://static.govemment.ru по состоянию на 10 декабря 2019 г.
считая незначительных трансформаций. Административные наказания в нем размещены в том же порядке, только «административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения» с последнего перемещен на пятое место, «конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения» предложено заменить термином «конфискация», а «административное приостановление деятельности» следует заменить «административным запретом деятельности».
Определение последовательности размещения видов административных наказаний в нормативном акте имеет принципиальное значение, исходя из мнения некоторых авторов «система административных наказаний, закрепленная в статье 3.2 КоАП РФ, построена законодателем путем расположения их от менее строгого к более строгому виду наказания, то есть в порядке усиления меры ответственности» [3, с. 142]. Следуя приведенному размышлению, запрет на посещение спортивных мероприятий - это максимально жесткий вид ответственности в российском административном законодательстве. Позволим себе не согласиться с приведенной выше позицией, так как административный штраф, либо лишение права управления транспортным средством для некоторых граждан является более суровым видом ответственности, чем административный арест сроком до 15 суток, который в перечне видов административных наказаний занимает место ниже обозначенных видов наказаний.
Невозможно сравнивать материальные (административный штраф, конфискация) и нематериальные (запрет на посещение спортивных мероприятий и т.д.) виды административных наказаний. Каждый из них выступает самостоятельной мерой ответственности за совершенное правонарушение, соизмеряется исключительно с противоправным проступком, личностью лица, совершившего правонарушение, и не имеет взаимосвязи между собой.
Одни административные наказания заключаются в осуществлении активных действий (уплатить административный штраф, выехать за пределы
Российской Федерации), другие наоборот требуют воздержаться от какого-либо поступка (посещать спортивные мероприятия, управлять транспортным средством и т.д.).
Позволим себе не согласиться с мнением некоторых авторов о наибольшей «суровости» административного ареста по отношению к иным видам наказания. Можно условно согласиться, что в большинстве случаев это крайняя, исключительная мера, так как предусматривает ограничение свободы. Ее следует назначать только в случае, если «применение иных видов наказания не обеспечит реализации задач административной ответственности»1.
Тем не менее, перечень административных наказаний в КоАП РФ нужно выстраивать по определенному принципу, не с позиции тяжести наказания, поскольку из-за разнородности наказаний и субъективного отношения к ним граждан определить данный критерий весьма проблематично, а с другой стороны, с позиции, позволяющей оценить совокупность всех видов наказаний. Наиболее оптимальным при этом может стать алфавитный порядок расстановки элементов, в частности, по алфавиту букв первых слов расставляемых административных наказаний, как наиболее упрощенном, упорядоченном перечислении.
При использовании этого критерия перечень видов наказаний будет выглядеть следующим образом:
1) административный арест;
2) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
3) административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения;
4) административное приостановление деятельности;
5) административный штраф;
6) дисквалификация;
1 О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 // Рос. газета. 2005. 19 апр.
7) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
8) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
9) обязательные работы;
10) предупреждение.
Совокупность административных наказаний отвечает изменяющимся социальным, экономическим условиям жизни в обществе, об этом свидетельствует тот факт, что с момента принятия в 2001 году КоАП РФ отменялись утратившие актуальность и вводились новые виды административных наказаний1. Дополнение видов административных наказаний есть положительный процесс, способствующий наибольшей индивидуализации административной ответственности.
В то же время, разработчиками обсуждаемого в статье проекта нового КоАП РФ пока не учтены научные предложения о введении в перечень таких видов административных наказаний, как административный запрет на полет, судебное предупреждение [4, с. 84-90]; отзыв лицензии, принудительный снос самовольно возведенных или возводимых строений, сокращение гражданину, не имеющему российского гражданства, срока пребывания на территории Российской Федерации [5, с. 7-13]; охранный ордер (запрет на приближение к
1 В 2010 г. возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения заменено на конфискацию // Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 398-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия» // Рос. газета. 2010. 30 дек.; в 2005 г. введено административное приостановление деятельности // Федеральный закон от 09 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» // Рос. газета. 13 май 2005 г.; в 2012 г. введены обязательные работы // Федеральный закон от 08 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»; в 2015 г. перечень административных наказаний добавлен административным запретом на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения // Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 192-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований» // Рос. газета. 2013. 25 июл.
лицу, ставшему жертвой домашнего насилия) и др. Большинство из них имеют социальные предпосылки, широкое применение в других странах, и вполне вписались бы в российское правовое пространство. Однако, согласно позиции отечественного законодателя, по всей видимости, решение данного вопроса отложено до более подходящего момента. В случае необходимости новые виды административных наказаний будут вводиться через внесение дополнений в КоАП РФ, как неоднократно случалось и ранее.
Рассмотрим отдельные виды «классических» административных наказаний с точки зрения «адекватности современным вызовам».
Предупреждение как вид административного наказания - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Наименование «предупреждение» традиционно, хотя не совсем подходит к названию наказания, как окончательному решению, официальному порицанию государством противоправного поступка.
Термин «предупреждение» носит уведомительный характер о чем-то предстоящем, возможной опасности или неприятности, о которой сообщается человеку. Более правильным данный вид наказания, на наш взгляд, следовало бы назвать «административное замечание» как окончательное суждение, вывод и реакцию со стороны органов власти по поводу совершенного административного правонарушения, а не сообщение о чем-то предстоящем.
Помимо терминологической неточности, предупреждение как вид наказания по последствиям для лица, совершившего правонарушение, сведено к моральному осмыслению противоправного поступка, и размещению в базе данных органа исполнительной власти информации о правонарушении с целью установления повторно совершенного правонарушения.
Статистика деятельности федеральных судов общей юрисдикции свидетельствует, что предупреждение практически не применяется к
юридическим лицам1, суды выбирают в качестве меры ответственности административный штраф. По убеждению некоторых исследователей, преимущественное назначение такой меры административного наказания, как административный штраф может свидетельствовать о «материальном давлении» на юридических лиц, что недопустимо [6, с. 62-64], поэтому судам следует активнее применять предупреждения в качестве административного наказания [7, с. 52-55].
По нашему мнению, суды по большей части назначают административный штраф из-за отсутствия яркой выраженности санкционного характера предупреждения, что проявляется в названии и содержании этого вида наказания. Речь не столько о материальном давлении со стороны судейского аппарата, а в желании, как это не банально звучит, назначить наказание, а не предупредить о нем.
Данный вид административного наказания требует серьезной доработки, научного осмысления и, в итоге, либо полного исключения из КоАП РФ в качестве превентивной меры, либо переименования и уточнения его содержания, которое должно более четко обозначить карательную профилактическую меру, свойственную институту юридической ответственности. На сегодняшний день предупреждение воспринимается лицом, совершившим правонарушение, в большей степени не в качестве меры наказания, а скорее как прощение со стороны органа государственной власти и уведомление о том, что в следующий раз наказание обязательно наступит.
Лишение специального права, предоставленного физическому лицу. Данный вид административного наказания широко сформулирован, имеет место быть скорее в научном и учебном использовании, при оценке круга особых прав и обязанностей определенного субъекта административного права [8, с. 502], нежели в перечне административных наказаний, предусмотренных в
1 Обзор судебной статистики о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2016 году. URL:
http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_statistika/2017/Obzor_sudebnoy_statistiki_po_SOYu_z a_2016_god.pdf (дата обращения: 14.12.2018).
КоАП РФ. Термин «Специальное право» дает общее представление, учитывает множественность сфер административно-правового регулирования общественных отношений, поэтому весьма затруднительно перечислить все специальные права субъектов административного права.
Фактически КоАП РФ, применительно к области административного наказания, рассматривает и выделяет следующие виды специальных прав субъектов, совершивших административные правонарушения, которых они могут быть лишены на определенный период в качестве реакции государства на противоправное деяние. Это право:
- на приобретение и хранение или хранение и ношение оружия (ст.ст. 20.8, 20.13 КоАП РФ);
- управления транспортным средством (ст.ст. 9.3, 12.1, 12.2, 12.5, 12.7, 12.8, 12.9, 12.10, 12.12, 12.15, 12.16, 12.17, 12.21.1, 12.23, 12.24, 12.26, 12.27 КоАП РФ);
- управления воздушным судном (ст. 11.5 КоАП РФ);
- управления судном (ст.ст. 11.7, 11.7.1, 11.9 КоАП РФ);
- осуществлять охоту (ст. 7.11, 8.37 КоАП РФ);
- на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств (ст. 32.6 КоАП РФ).
Данный вид наказания упоминается законодателем только в части его исполнения, в то же время, ни одна статья КоАП РФ его не предусматривает.
Еще раз уточним, что в санкциях приведенных статей указывается конкретный вид специального права, которого лишается субъект, признанный виновным в совершении административного правонарушения. Исключение составляет лишь введенная в 2015 г. ст. 17.17 КоАП РФ, в санкции которой указано, что совершение правонарушения влечет «лишение специального
права», однако из описания самого правонарушения понятно, что речь идет о «лишении права управления транспортным средством» 1.
В ходе научных дискуссий авторы, рассматривая административные наказания, называют его «лишение права управления транспортным средством» [9, с. 25-29], что совершенно справедливо, обоснованно и конкретно, в отличие от «лишения специального права, предоставленного юридическому лицу». В Проекте КоАП РФ данный вид административного наказания оставлен без изменения. На наш взгляд, более правильным могло стать такое положение вещей, когда виды наказания в Общей и Особенной частей КоАП РФ стали бы тождественны. Считаем, что в ст. 3.1 КоАП РФ следует указать полный перечень административных наказаний в виде лишения права:
- на приобретение и хранение или хранение и ношение оружия;
- управления транспортным средством;
- управления воздушным судном;
- управления судном;
- осуществлять охоту;
- на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств; и таким образом конкретизировать вид наказания.
Резюмируя размышления относительно лишь некоторых видов административных наказаний можно заключить, что проект КоАП РФ не в полной мере ответил на вопросы, которые указывались в Концепции нового КоАП РФ, в части регламентации административных наказаний. В этой связи необходимо более детально упорядочить их перечень, обращая особое внимание на названия и содержание отдельных видов административных наказаний. Считаем, что необходимо ввести новые виды административных наказаний, в обязательном порядке привести Общую и Особенную части КоАП РФ в терминологическое соответствие.
1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 28 ноября 2015 г. № 340-ФЗ // Рос. газета. 2015. 30 нояб.
Приведенные научные позиции автора призваны привлечь внимание научной общественности к рассмотренной проблематике в целом, и оставляют место для дальнейшей научной дискуссии.
Список литературы
1. Теоретические основы формирования отрасли полицейского права: монография. Омск: Омская академия МВД России, 2019. 168 с.
2. Административные наказания: система, содержание и пути правового развития / В.В. Кудинов, Д.Ю. Мананников. Курган, 2019. 292 с.
3. Репьев А.Г, Васильков К.А «Судебное предупреждение» как новая мера административного наказания // Юристъ-Правоведъ. 2019. № 2(89). С. 8490.
4. Бахрах Д.Н. Вопросы системы административных наказаний // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2009. № 2(7). С. 7-13.
5. Соболева Ю.В. Некоторые аспекты применения административного наказания в виде предупреждения к юридическим лицам // Административное право и процесс. 2018. № 9. С. 62-64.
6. Гречкина О.В. Административное наказание как инструмент ограничения свободы предпринимательства и права собственности: точка зрения // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 4. С. 52-55.
7. Скобликов П.А. Постановление Пленума Верховного Суда РФ по вопросам конфискации имущества: критический анализ // Закон. 2018. № 9. С. 122-132.
8. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2010. 622 с.
9. Головко В.В., Бекетов О.И., Майоров В.И. Лишение права управления транспортным средством в системе административных наказаний: современные тенденции и перспективы // Административное право и процесс. 2017. № 7. С. 25-29.
References
1. Theoretical foundations of the formation of the branch of police law: monograph. Omsk: Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2019. 168 p.
2. Administrative punishments: system, content and ways of legal development / V.V. Kudinov, D.Yu. Manannikov. Kurgan, 2019. 292 p.
3. Repyev A.G. Vasilkov K.A. «Judicial warning» as a new measure of administrative punishment // Jurist-Pravoved. 2019. No. 2(89). pp. 84-90.
4. Bakhrah D.N. Issues of the system of administrative penalties // Bulletin of the Ural Institute of Economics, Management and Law. 2009. No. 2(7). pp. 7-13.
5. Soboleva Yu.V. Some aspects of the application of administrative punishment in the form of a warning to legal entities // Administrative law and process. 2018. No. 9. pp. 62-64.
6. Grechkina O.V. Administrative punishment as an instrument of restriction of freedom of entrepreneurship and property rights: point of view // Bulletin of the Omsk Law Academy. 2017. No. 4. pp. 52-55.
7. Skoblikov P.A. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation on confiscation of property: critical analysis // Law. 2018. No. 9. pp. 122-132.
8. Bakhrah D.N. Administrative law of Russia: Textbook. M., 2010. 622 p.
9. Golovko V.V., Beketov O.I., Mayorov V.I. Deprivation of the right to drive a vehicle in the system of administrative penalties: modern trends and prospects // Administrative law and process. 2017. No. 7. pp. 25-29.
