CC BY
28
Д. Н. Шурухнова, кандидат юридических наук, доцент
ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ЕДИНОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РАМКАХ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
PROSPECTS FOR THE FORMATION AND IMPLEMENTATION OF A UNIFIED MIGRATION POLICY WITHIN THE FRAMEWORK
OF THE UNION STATE
На основе сравнительно-правового анализа миграционной обстановки, складывающейся в России и Республике Беларусь, установлены общие и специфические тенденции. Предлагаются оптимальные направления формирования единой миграционной политики в рамках Союзного государства с учетом национальных интересов государств-участников.
On the basis of a comparative legal analysis of the migration situation in Russia and the Republic of Belarus, general and specific trends have been established. Optimal directions for the formation of a unified migration policy within the framework of the Union State are proposed, taking into account the national interests of the participating states.
Важным геополитическим событием на постсоветском пространстве стало создание Союзного государства, призванного способствовать единению народов двух стран. Расширение и углубление сотрудничества в рамках Союзного государства было и остается необходимым условием обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, что подчеркивается в соответствующей Стратегии, утвержденной Указом Президента РФ от 2 июля 2021 года № 400.
Статьей 18 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 08.12.1999 «О создании Союзного государства» к совместному ведению Союзного государства и государств-участников отнесена согласованная социальная политика, с включением миграционных вопросов.
В 2005 году были утверждены Основные направления миграционной политики на территории государств — участников Договора о создании Союзного государства [1]. В них прописано, что «проведение согласованной миграционной политики, создание единой системы регулирования миграционных процессов на территории государств-участников позволит создать условия для решения задач, поставленных при создании Союзного государства, будет способствовать устойчивому развитию экономики Республики Беларусь и Российской Федерации, соблюдению прав человека и гражданина и повышению качества жизни населения государств-участников».
Постановлением Совета Министров Союзного государства от 16 июня 2017 г. № 21 был утвержден План мероприятий по формированию единого миграционного пространства на территориях государств—участников Договора о создании Союзного государства на 2017—2020 годы. В нем предусматривалось проведение организационно-правовых, организационно-практических мероприятий, информационное взаимодействие, а также кадровое обеспечение в рамках Союзного государства. С целью реализации мероприятий была создана Межгосударственная межведомственная рабочая группа по выработке рекомендаций по проведению согласованной миграционной политики (ММРГ). На национальном уровне также были созданы рабочие группы, в состав которых вошли представители профильных министерств и ведомств (МВД, МИД, ФСБ, пограничной службы).
Формирование единой миграционной политики предполагает определение как общих направлений развития, так и частных, которые для каждого государства являются специфичными. Основные направления национальной миграционной политики напрямую связаны со складывающейся в государстве миграционной ситуацией.
Сравнительно-правовой анализ миграционной ситуации, складывающейся в Республике Беларусь и Российской Федерации, позволяет определить как общие, так и специфические тенденции в рассматриваемой сфере, сформулировать единые для
государств задачи, направленные на реализацию национальных интересов каждого государства.
Анализ миграционной ситуации в государствах — участниках Союзного государства.
Прежде всего необходимо отметить, что миграционные потоки в Российской Федерации и Республике Беларусь существенно отличаются количественно. До 2020 года в Российской Федерации отмечалось увеличение фактов постановки на миграционный учет. Они составляли в 2018 г.
— 17 764 489; в. 2019 г. — 19 518 304; в 2020 г.
— 9 802 448.
В 2020 году иностранные граждане и лица без гражданства провели свыше 1,79 млн въездов в Республику Беларусь, что более чем в пять раз меньше, чем фактов постановки на миграционный учет в Российской Федерации.
В то же время общей является тенденция к сокращению миграционных потоков, вызванная угрозой распространения коронавирусной инфекции СОУЮ-^ и принимаемыми мерами по сокращению въезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства. Статистические данные показывают, что большинство прибывающих иностранных граждан (в оба государства) это жители СНГ. Так, 68% въехавших в Республику Беларусь (1 219 533 человек) это граждане государств — участников СНГ. Применительно к Российской Федерации этот показатель составляет 88%, или 8 577 316 фактов постановки на миграционный учет. Следует указать, что наибольшее количество постановки на миграционный учет в 2020 году приходилось на граждан Узбекистана (3 462 374), Таджикистана (1 934 211), Киргизии (737 929).
Иностранные граждане оказывают влияние на состояние криминогенной ситуации, складывающейся в анализируемых государствах. Сравнительное исследование показывает, что они идентичны и характеризуются стабильностью. В Российской Федерации в 2020 году иностранными гражданами и лицами без гражданства было совершено 34 400 преступлений, что составляет 3,3% от общего числа противоправных деяний. Из них гражданами государств — участников СНГ было совершено 30 835 преступлений, что составило 3%.
В Республике Беларусь в 2020 году было окончено предварительное расследование по 1125 преступлениям, совершенным иностранными гражданами (в 2019 г. — 1549). Удельный вес от общего количества расследованных в республике преступлений (49 253), совершенных иностранными гражданами, сократился на 0,4% и составил 2,3% [2].
Основные миграционные потоки как в России, так и в Беларуси сосредотачиваются в столичных регионах и крупных городах. В 2020 году из 9 802 448 фактов постановки на миграци-
онный учет 2 421 956 приходится на Москву, 1 131 547 — на Московскую область, 1 040 524 — на г. Санкт-Петербург и Ленинградскую область, 371 425 — на Краснодарский край [3].
Наибольшее количество иностранных граждан и лиц без гражданства временно и постоянно проживает в г. Минске — более 52 тыс., в Минской области — 36,5 тыс., в Гомельской области — 31,7 тыс., в Витебской области — 30,2 тыс., в Брестской области — 28,4 тыс., в Гродненской области — 23,3 тыс. и Могилевской области — 21,5 тыс.
Анализ статистических данных показывает, что для Российской Федерации характерна существенная диспропорция распределения иностранных граждан и лиц без гражданства по регионам страны. Основная нагрузка приходится на Московский регион, г. Санкт-Петербург и Ленинградскую область. В то время как количество фактов постановки на миграционный учет в других регионах России может быть в десятки, сотни раз меньше, чем в регионах-лидерах. Так, например, в Центральном федеральном округе наименьшее число фактов постановки на миграционный учет зафиксировано в Костромской области (21 442, что более чем в 50 раз меньше, чем в г. Москве), а наименьшее количество по всей стране — в Республике Тыва (2 654).
Данные о количестве иностранных граждан, проживающих в Республике Беларусь, свидетельствуют о том, что отсутствует существенная диспропорция между регионами страны, естественно, что основная нагрузка приходится на столицу, но разрыв с другими регионами менее значительный, чем в России, и составляет полтора — два раза.
В рамках осуществления стратегического планирования в Российской Федерации регулярно принимаются Концепции государственной миграционной политики, закрепляющие с учетом основных тенденций ведущие направления государственной политики в указанной сфере.
Анализ основных направлений российской миграционной политики, закрепленных в Концепции, позволяет предположить перспективные направления формирования единого миграционного пространства в рамках Союзного государства с учетом национальных интересов государств-членов.
Общим направлением миграционной политики для Республики Беларусь и Российской Федерации является корректировка правовых и организационных механизмов въезда и пребывания иностранных граждан на территории государств-членов. В рамках данного направления Республика Беларусь и Российская Федерация предпринимают ряд усилий, направленных не только на совершенствование указанных механизмов, но и на формирование согласованных подходов в во-
просах определения правил въезда и пребывания иностранных граждан третьих стран на территории государств-участников.
Демографическая ситуация в государствах-членах характеризуется снижением рождаемости, убылью населения, увеличением нагрузки на трудоспособное население. В этой связи общими являются реализация политики, направленной на стимулирование переселения определенных категорий иностранных граждан, создание условий для их адаптации. Следует отметить, что в России на протяжении нескольких лет осуществляется Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерации соотечественников, проживающих за рубежом. К 2015 году в Российскую Федерацию прибыло 130,8 тыс. участников программы (вместе с членами семей — 262,9 тыс.). В 2020 году в рамках реализации программы поставлено на учёт 15,7 тыс. переселенцев (что в 1,6 раза меньше числа переселившихся за 2019 год) [4].
Доля граждан, получающих свидетельство участника Государственной программы, страной исхода для которых выбрана Республика Беларусь, является незначительной (например, за IV квартал 2019 года она составила 0,5% от общего числа, в IV квартале 2020 года — 0,1 %). Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что реализация программы Российской Федерацией не вступает в противоречие с интересами Республики Беларусь по улучшению демографической ситуации в стране.
Борьба с незаконной миграцией, предупреждение, выявление и пресечение нарушений миграционного законодательства являются теми направлениями, которые соответствуют национальным интересам государств-участников. Кроме того, совместная деятельность в указанной сфере является наиболее эффективной. На регулярной основе Республикой Беларусь и Российской Федерацией проводятся совместные оперативно-профилактические мероприятия, направленные на выявление и пресечение каналов нелегальной миграции. К важным направлениям в сфере борьбы с нелегальной миграцией относится осуществление информационного взаимодействия и интеграции информационных ресурсов. В этой связи следует отметить принятое 13 декабря 2018 года Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь об информационном взаимодействии и обмене информацией в электронном виде по вопросам, относящимся к компетенции органов внутренних дел.
Несмотря на сложные условия, обусловленные применением ограничительных противоко-видных мер, проведение совместных оперативно -профилактических мероприятий продолжается. Территориальными органами МВД России приграничных с Республикой Беларусь субъектов Российской Федерации на постоянной основе совместно с территориальными органами пограничной службы ФСБ России и компетентными органами
Республики Беларусь организовано проведение оперативно-профилактических мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению каналов незаконной миграции иностранных граждан на приграничных территориях государств — участников Договора о создании Союзного государства.
За 11 месяцев 2020 г. территориальными органами МВД России в приграничных с Республикой Беларусь субъектах Российской Федерации проведено 8159 проверочных мероприятий по выявлению фактов нарушения миграционного законодательства Российской Федерации. Проверке подверглись объекты строительства, сельского хозяйства, промышленности, торговли и иные. Проверено 6978 объектов жилого сектора и мест компактного проживания иностранных граждан. В отношении иностранных граждан, нарушивших миграционное законодательство Российской Федерации, принято 149 решений о сокращении срока временного пребывания, 209 решений о депортации, в органы безопасности направлено 803 представления о неразрешении въезда на территорию страны [5].
Представленный анализ миграционной ситуации в Республике Беларусь и Российской Федерации показывает их значительную схожесть, что создает благоприятные условия для дальнейшей интеграции и расширения сотрудничества. В то же время необходимо отметить и некоторые особенности, характерные для каждого государства, в миграционной сфере.
Республика Беларусь занимает такое географическое положение, которое делает это государства привлекательным для мигрантов с целью проникнуть на территорию Евросоюза. В стране совместно с Международной организацией по миграции реализуется проект международной технической помощи «Содействие Республике Беларусь в решении вопросов, связанных с увеличивающимся потоком нелегальных мигрантов» в части создание центра временного содержания иностранцев, подлежащих выдворению. Сложная международная обстановка, характеризующаяся возникновением новых очагов нестабильности и угроз вооруженных конфликтов, способствует увеличению количества мигрантов, использующих Беларусь как транзитное государство по пути в Евросоюз. Миграционные кризисы весной и осенью 2021 года продемонстрировали всю серьезность проблемы, когда на белорусской границе наблюдался значительный наплыв мигрантов, пытавшихся проникнуть на территорию ЕС.
Для Российской Федерации сложным является вопрос о достижении баланса между удовлетворением потребностей в рабочей силе за счет трудовых мигрантов и снижением социальной напряженности в российском обществе, обусловленной социальными миграционными рисками [6]. Указанные обстоятельства требуют от российских властей проведения взвешенной миграционной политики.
Демографическая ситуация в Российской Федерации останется сложной. Согласно расчетам, в
2022 году миграционный прирост должен достичь 212 тыс., а в 2023, 2024 годах — по 235 тыс. Причем, несмотря на положительный баланс миграции, по прогнозам Правительства Российской Федерации, население России к 2025 году сократится более чем на 1,6 млн человек [7]. Можно предположить, что потенциал Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, в силу естественных причин с каждым годом будет снижаться. Это потребует принятия со стороны российского государства дополнительных мер по стабилизации демографической ситуации в стране.
Анализ миграционной ситуации в Республике Беларусь и Российской Федерации позволил определить общие направления формирования единой для государств миграционной политики. Прежде всего
они связаны с формирование единого, в рамках Союзного государства, миграционного пространства, а также дальнейшим сближением национального законодательства государств-членов по вопросам въезда и пребывания граждан третьих стран.
Борьба с незаконной миграцией остается важным направлением миграционной политики, в полной мере удовлетворяющим национальным интересам двух стран.
Перспективность дальнейшего сотрудничества подтверждает подписание 4 ноября 2021 года Высшим государственным Советом Союзного государства Концепции миграционной политики Союзного государства, в которой предусматривается совместное противодействие угрозам безопасности и обеспечивается партнерство в интересах граждан в сфере труда и занятости.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об Основных направлениях миграционной политики на территории государств — участников Договора о создании Союзного государства : постановление Совета Министров Союзного государства № 23 // СПС «КонсультантПлюс».
2. Миграционная ситуация в Республике Беларусь за 2020 год // URL: https://e-cis.info/cooperation/ 3782/91015/.
3. Отдельные показатели миграционной ситуации в Российской Федерации за январь— декабрь 2020 года с распределением по странам и регионам // URL: https://мвд.рф/dejatelnost/statistics/ migracionnaya/item/22689602/.
4. Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения субъектов Российской
1. Ob Osnovnyih napravleniyah migratsionnoy politiki na territorii gosudarstv — uchastnikov Dogovora o sozdanii Soyuznogo gosudarstva : postanovlenie Soveta Ministrov Soyuznogo gosudarstva # 23 // SPS «KonsultantPlyus».
2. Migratsionnaya situatsiya v Respublike Belarus za 2020 god // URL: https://e-cis.info/cooperation/3782/ 91015/.
3. Otdelnyie pokazateli migratsionnoy situatsii v Rossiyskoy Federatsii za yanvar—dekabr 2020 goda s raspredeleniem po stranam i regionam // URL: https://mvd.rf/dejatelnost/statistics/migracionnaya/item/ 22689602/.
4. Monitoring realizatsii Gosudarstvennoy program-myi po okazaniyu sodeystviya dobrovolnomu pereseleni-yu v Rossiyskuyu Federatsiyu sootechestvennikov, pro-zhivayuschih za rubezhom, na territoriyah vseleniya sub'-ektov Rossiyskoy Federatsii v IV kvartale 2020 goda //
Федерации в IV квартале 2020 года // URL:
https://мвд.рф/mvd/stmcture1/Glavnie_upravlenija/
guvm/compatriots/monitoring/2020.
5. О формировании единого миграционного пространства : резолюция Совета Министров Союзного государства № 1 (Вместе с Информацией о результатах выполнения Плана мероприятий на 2017—2020 годы) (Принята в г. Москве 19.03.2021) // СПС «КонсультантПлюс».
6. Романенко В. В., Бородкина О. И. Социальная напряженность и социальные риски в контексте международной трудовой миграции // Вестник Пермского университета. Философия. Психология. Социология. — 2018. — № 1 (33). — С. 109—124.
7. Встали в стройку: власти ждут рекордного прироста миграции за 25 лет // URL: https://iz.ru/ 1239720/evgenii-kuznetcov/vstali-v-stroiku-vlasti-zhdut-rekordnogo-prirosta-migratcii-za-25-let.
URL: https://mvdfmvd/structurel/Glavnie_upravlemja/ guvm/compatriots/ monitoring/2020.
5. O formirovanii edinogo migratsionnogo pros-transtva : rezolyutsiya Soveta Ministrov Soyuznogo gosudarstva # 1 (Vmeste s Informatsiey o rezultatah vyipolneniya Plana meropriyatiy na 2017—2020 godyi) (Prinyata v g. Moskve 19.03.2021) // SPS «KonsultantPlyus».
6. Romanenko V. V., Borodkina O. I. Sotsialnaya napryazhennost i sotsialnyie riski v kontekste mezhdu-narodnoy trudovoy migratsii // Vestnik Permskogo universiteta. Filosofiya. Psihologiya. Sotsiologiya. — 2018. — # 1 (33). — S. 109—124.
7. Vstali v stroyku: vlasti zhdut rekordnogo pri-rosta migratsii za 25 let // URL: https://iz.ru/ 1239720/evgenii-kuznetcov/vstali-v-stroiku-vlasti-zhdut-rekordnogo-prirosta-migratcii-za-25-let.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Шурухнова Диана Николаевна. Профессор кафедры административного права. Кандидат юридических наук, доцент.
Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя.
E-mail: diana_shu@inbox.ru
Россия, 117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12. Тел. (495) 336-40-00.
Shurukhnova Diana Nikolaevna. Professor of the chair of Administrative Law. Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikot.
E-mail: diana_shu@inbox.ru
Work address: Russia, 117437, Moscow, Academician Volgina Str., 12. Tel. (495) 336-40-00.
Ключевые слова: Союзное государство; согласованная миграционная политика; миграционная ситуация; миграционный кризис.
Key words: Union State; coordinated migration policy; migration situation; migration crisis.
УДК 342.9
