CC BY
40
Перспективы административно-правового регулирования системы управления гражданской службой России
Ловачева Надежда Николаевна,
магистр юриспруденции, аспирант кафедры административного права им. Н.Г. Салищевой, Российского государственного университета правосудия, [email protected]
В статье рассмотрены система управления федеральной гражданской службой, предусмотренная действующим законодательством Российской Федерации, и фактически сложившаяся структура органов управления. Проанализировано законодательство субъектов Российской Федерации, определены субъекты, в которых создан специализированный орган управления, основные модели его подведомственности и институциональный характер, а также объем полномочий. Сформулированы возможные модели организации федерального органа управления гражданской службой.
Ключевые слова: гражданская служба, специализированный орган управления, модели организации управления.
Н
2 б>
01
В настоящее время по-прежнему неурегулированным остается вопрос создания системы управления государственной службой во главе с единым органом, осуществляющим функции управления всех видов государственной службы, в том числе гражданской. С 2003 года этот вопрос нашел отражение в действующем законодательстве и активно продолжает разрабатываться в научной литературе [1-3]. До недавнего времени реформирование гражданской службы осуществлялось на основе федеральных программ, утверждаемых указами Президента РФ. Вместе с тем, современное состояние системы управления гражданской службой России, включая динамику ее развития за последнее десятилетие, показывает расхождение достигнутых результатов с заявленной целью. В августе 2016 года Президент подписал указ «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы на 2016-2018 годы» [4], касающийся вопросов совершенствования процессов формирования и управления кадрами гражданской службы РФ. С учетом завершения сроков реализации мероприятий, предусмотренных данным указом, предлагаем рассмотреть, на каком этапе в настоящее время находится реализация задачи по созданию системы управления гражданской службой.
Законодательством Российской Федерации о системе государственной службы предусматривается создание специальной системы управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Формально за управление федеральной гражданской службой должен отвечать единый федеральный государственный орган по управлению государственной службой, который до настоящего времени не был создан. Компетенция данного органа закреплена в Федеральном законе от 27 июня 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». По тексту закона можно выявить полномочия, касающиеся участия его представителей в комиссиях по соблюдению требований к служебному
поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов в государственных органах (ч. 5 ст. 19), конкурсных комиссиях (ч. 8 ст. 22), аттестационных комиссиях в государственных органах (ч. 10 ст. 48). Дополнительно законодатель выделил его функции в сфере координации подготовки кадров гражданской службы (ч.3 ст. 61), а также по утверждению примерных должностных регламентов государственных гражданских служащих (ч. 5 ст. 47), формированию кадрового резерва (ч. 2, 9 ст. 64) и согласованию размещения государственного заказа на переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих (ч. 3 ст. 63).
Вместе с тем, в настоящее время действуют несколько субъектов управления федеральной гражданской службой Российской Федерации. В их числе Администрация Президента, Аппарат Правительства, Министерство труда и социальной защиты и структурные подразделения в составе федеральных органов власти, отвечающие за кадровые вопросы и управление гражданской службой в этих органах.
В рамках Администрации Президента РФ создано самостоятельное подразделение - Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров [5], к основным задачам которого помимо кадрового и организационно-штатного обеспечения деятельности Администрации Президента отнесены обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий в определении основных направлений кадровой политики и проведении государственной политики в области государственной службы РФ. В существующей системе органов управления государственной службой Управление Президента по вопросам государственной службы и кадров является координирующим органом и лишь обеспечивает деятельность Президента РФ в вопросах, касающихся государственной службы, но не осуществляет непосредственное и прямое управление всей системой государственной службы в РФ.
В Аппарате Правительства России в целях совершенствования кадровой работы Аппарата Правительства Российской Федерации, повышения профессионального уровня государственных служащих и их компетентности, улучшения механизма подбора кадров, а также развития системы оценки результатов деятельности и аттестации государственных служащих создан Департамент государственной службы и кадров Правительства Российской Федерации [6].
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы и в соответствии с Указом Президента РФ от 21.12.2009 № 1456 «О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам на обучение» отвечает за обеспечение функции по координации подготовки кадров для федеральной государственной гражданской службы до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой. Полномочия в
сфере управления гражданской службой министерство реализует через Департамент государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции. В компетенцию Департамента входит выработка государственной политики и совершенствование нормативно-правового регулирования гражданской службы Российской Федерации. В 2016 году Указом Президента РФ № 403 компетенция министерства была расширена за счет функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих.
Помимо перечисленных выше субъектов управления федеральной гражданской службой следует отметить структурные подразделения федеральных органов власти, отвечающие за кадровые вопросы и управление службой в этих органах. Задачами и функциями кадровых служб, отвечающих за организационное развитие и управление кадрами, являются проведение и совершенствование кадровой работы; организацию работы по вопросам поступления на гражданскую службу, обеспечения ее прохождения и увольнения; подготовку проектов административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг по направлениям деятельности государственного органа и т.д.[7]
Таким образом, несмотря на то, что на законодательном уровне предусмотрено создание единого федерального органа по управлению гражданской службой, на сегодняшний день в России сложилась многосубъектная система управления.
В то время как на федеральном уровне единый орган управления гражданской службой отсутствует, на региональном уровне иная ситуация. Например, в субъектах РФ действуют следующие специализированные органы:
1) Департамент государственной службы и кадров при Президенте Республики Татарстан;
2) Департамент внутренней и кадровой политики Белгородской области;
3) Департамент государственного управления Новгородской области;
4) Департамент государственной гражданской службы, кадров и противодействия коррупции Орловской области;
5) Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области.
В других случаях полномочия органа по управлению гражданской службой субъекта до момента его создания переданы структуре в рамках Администрации главы субъекта Рф (например, Республика Башкортостан, Пермский край, Астраханская область и т.д.), реже - Правительству субъекта (Хабаровский край, Калининградская область, Пензенская область и т.д.). В некоторых регионах при главе субъекта создаются специализирован- р ные (преимущественно координационно- и консультативные) структуры в форме советов1. Е
1 в Красноярском крае; Вологодской области, Чукотском автономном округе и др.
Н
2 б>
О
СЧ
Основы управления государственной службой на региональном уровне закрепляются в соответствующих актах законодательства субъекта Федерации о государственной службе. Статус органа управления государственной службой определяется региональным законом или актами высших должностных лиц либо органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Общая сфера деятельности перечисленных выше органов не означает однообразия в выполнении функций и реализации полномочий. Однако чаще всего их компетенция сводится к разработке единых требований к гражданским служащим и системе гражданской службы, осуществлению организационно-методического руководства и координации деятельности органов субъектов по вопросам гражданской службы, организации комплектования гражданской службы субъектов, подготовки и переподготовки служащих, выработке предложений по оплате труда гражданских служащих.
Таким образом, в отдельных субъектах специализированные органы управления уже действуют, на федеральном уровне данная работа пока не завершена. фактически одной из причин, препятствующих созданию такого органа на федеральном уровне, является отсутствие определенности по вопросу о его правовом статусе в системе государственной власти. Вопрос выбора наиболее приемлемой модели управления гражданской службой России сохраняет свою актуальность.
С учетом накопленного российского опыта, а также международной практики может быть выделено несколько альтернативных моделей управления российской гражданской службой.
Модель №1 предусматривает выполнение функций органа управления гражданской службой министерством, т.к. функции специализированного органа управления по своему содержанию типичны для исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» к компетенции федерального министерства могут быть отнесены осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию; функции по контролю и надзору, правоприменительные функции (в случаях, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации). В том случае, если компетенция министерства не предусматривает исключений, потребуется формирование находящихся в ведении министерства службы и агентства.
В настоящее время следует отметить тенденцию по расширению полномочий Министерства труда и социального развития в данной сфере. Однако сопоставление его компетенции с функциями органа управления государственной службой, закрепленными в законодательстве, не позволяет пока сделать вывод о том, что в настоящее время уже действует специализированый орган управления государственной службой на федеральном уровне.
Модель №2 характеризуется приближенностью органа управления к правительственному аппарату.
Возможны несколько вариантов: создание в ведении Правительства федеральной службы или федерального агентства по управлению государственной службой РФ. Преимуществами федеральной службы является наличие функции по контролю и надзору в установленной сфере. Кроме издания индивидуальных правовых актов в рамках своей компетенции она может осуществлять нормативно-правовое регулирование в случаях, установленных указами Президента или постановлениями Правительства. В том случае, если специализированный орган управления создается в форме федерального агентства, то к его функциям, прежде всего, будет отнесено оказание государственных услуг, издание индивидуальных правовых актов, управление государственным имуществом и правоприменение. Функции контроля и надзора, а также нормативно-правового регулирования в сфере государственной службы могут осуществляться только в случаях, устанавливаемых постановлениями Правительства или указами Президента.
Привлекательность данного варианта обусловлена содержанием функций создаваемого органа, типичных для исполнительной власти, поскольку его деятельность относится не к законодательной и судебной власти, а лишь к обеспечению их деятельности. Оборотной стороной является то, что федеральный орган наделен полномочиями, делающими его главным над другими государственными органами (в том числе министерствами).
Модель №3 предусматривает формирование органа управления из представителей различных ветвей власти.
Отчасти опыт создания и функционирования такого органа (Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ) в России уже есть.
Весомым аргументом в пользу такой модели выступает то, что федеральный орган, не будучи отнесенным к той или иной ветви власти, может осуществлять управление гражданской службой в государственных органах, относящихся к каждой из них. В то же время создание специализированного органа должно быть предусмотрено федеральным законом, а механизмы его формирования и назначения (или выбора) руководителя представляются достаточно громоздкими и во многом политизированными. В своей структуре он может объединять подразделения, осуществляющие функции государственного управления как по общим вопросам государственной службы, так и по координации ее отдельных видов в рамках общей системы государственной службы.
Модель №4 заключается в создании органа управления, подотчетного главе государства. Отметим, что такая система управления реализуется преимущественно в государствах с сильной президентской властью.
В научной среде часто высказывается мнение о том, что передача субъекта управления государ-
ственной службой под юрисдикцию Президента РФ видится наиболее рациональной [8, 9]. Здесь следует учитывать преимущества и недостатки нескольких возможных вариантов подчинения такого органа (при Президенте или в ведении Президента РФ). В случае создания органа при Президенте, его недостатком станет отсутствие распорядительных полномочий и права принятия нормативных правовых актов у всех органов при Президенте, функции которых сводятся к обеспечивающим и консультативным. Вместе с тем, специализированный орган призван решать актуальные задачи по руководству институтом гражданской службы. Следовательно, он должен быть наделен не совещательными или консультативными, а реальными властными полномочиями. В пользу создания федерального органа в ведении Президента РФ выступают следующие аргументы:
• Президент РФ, согласно Конституции РФ, обеспечивает координацию всех ветвей власти и всех видов государственной службы,
• в состав гражданских служащих помимо работников исполнительной власти входят еще служащие законодательных и судебных, а также других органов. Их подчинение Правительству РФ нелогично, в то время как подчинение Президенту оправдано [10].
С другой стороны, Конституцией РФ четко определены круг полномочий и сферы непосредственной ответственности Президента, исходя из которых могут быть определены подведомственные ему структуры, осуществляющие эти полномочия.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в отдельных регионах (например, Белгородской, Новгородской и Орловской областях) уже функционируют специализированные органы по управлению государственной гражданской службой, в то время как на федеральном уровне процесс его формирования пока не завершен и фактически полномочия данного органа разделены между несколькими структурами). В связи с этим сформулированы возможные модели федерального органа управления гражданской службой, каждая из которых имеет свои преимущества и недостатки. Выбор какой-либо конкретной модели предопределяется политической волей руководства страны с учетом действующих приоритетов государственного развития.
Для создания целостной системы управления требуются дальнейшие преобразования, направленные на создание федерального органа управления государственной службой Российской Федерации: определение организационной модели органа управления; совершенствование нормативно-правовой базы для решения вопросов о его институционально-правовом статусе, порядке о формирования и функционирования; реализация выбранной модели управления гражданской службой на практике. Последнее означает не только работу единого органа управления федеральной гражданской службой, но и создание аналогичных органов управления во всех субъектах или приве-
дение действующих субъектов управления в соответствие с требованиями законодательства (в тех субъектах, в которых они уже созданы).
Литература
1. Головина А.А. Проблемы формирования системы управления государственной службой Российской Федерации на современном этапе // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. 2015. №4 С.15-25.
2. Борщевский Г.А. Реформирование государственной службы в России: промежуточные итоги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №2 С.65-88.
3. Нужнова С.Л. Становление системы управления государственной службой в России // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2010. №3 С.48-59.
4. Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы: указ Президента РФ от 11 августа 2016 № 403 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
5. Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров: указ Президента РФ от 04 декабря 2009 N 1382 (ред. от 07.12.2016) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
6. Об образовании в структуре Аппарата Правительства Российской Федерации Департамента государственной службы и кадров: распоряжение Правительства РФ от 28 января 2011 N 88-р // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
7. Методические рекомендации по стратегическому управлению кадрами государственной гражданской службы РФ Министерства труда и социальной защиты РФ // URL: http://mari-el.gov.ru/publicservice/DocLib8/160926_1.pdf
8. Никитина А.Ю. Моделирование системы управления государственной службой Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. соц. наук. М., 2009.
9. Галиуллин Т.Т. Эффективность управления государственной службой Российской Федерации в условиях административной реформы: дис. канд. соц. наук. Уфа, 2010, С. 97.
10. Барабашев А.Г., Прокофьев В.Н. Создание органа по управлению государственной службой, как инструмента унификации правового регулирования видов и уровней государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. №2.
Prospects for legal regulation of management system of civil
service in Russia Lovacheva N.N.
Russian State University of Justice
This article focuses on the federal civil service management system, settled by the legislation of the Russian Federation, and the current management bodies. It contains an analysis of regional legislation, presents the federal entities where the special management bodies were established, the main models of its jurisdiction and institutional nature, as well as the scope of au-
thority. Possible models of the organization of the federal civil service management body are formulated. Key words: civil service, special management body, managing the
civil service, References
1. Golovina A.A. Problems of the formation of the management system of the state service of the Russian Federation at the present stage // Scientific notes of the Tambov branch of the Russian State Public Unity Board. 2015. №4 P.15-25.
2. Borschevsky G.A. Reforming the public service in Russia: inter-
mediate results and prospects // Issues of state and municipal government. 2014. №2 P.65-88.
3. Nuzhnova S.L. Formation of the management system of public
service in Russia // State and municipal management. Scientific notes of SKAGS. 2010. №3 P.48-59.
4. On the Main Directions of Development of the State Civil Service
of the Russian Federation for 2016-2018: Decree of the President of the Russian Federation of August 11, 2016 No. 403 // Access from the legal system "ConsultantPlus"
5. On approval of the Regulation on the Office of the President of
the Russian Federation on Civil Service and Personnel Issues: Decree of the President of the Russian Federation of December 4, 2009 N 1382 (as amended on December 07, 2016) // Access from the legal reference system "ConsultantPlus"
6. On education in the structure of the Government Office of the
Russian Federation of the Department of Civil Service and Personnel: Executive Order of the Government of the Russian Federation of January 28, 2011 N 88-p // Access from the legal reference system "Consultant Plus"
7. Guidelines for the strategic management of personnel of the state civil service of the Russian Federation of the Ministry of Labor and Social Protection of the Russian Federation // URL: http://mari-el.gov.ru/publicservice/DocLib8/160926_1.pdf
8. Nikitina A.Yu. Modeling the system of public service manage-
ment of the Russian Federation: author. dis. ... Cand. soc. sciences. M., 2009.
9. Galiullin T.T. Efficiency of management of the state service of the
Russian Federation in the context of administrative reform: dis. Cand. soc. sciences. Ufa, 2010, p. 97.
10. Barabashev AG, Prokofiev V.N. Establishment of a body for managing public service as a tool for unifying legal regulation of types and levels of public service. Issues of State and Municipal Administration. 2015. №2.
x 2
0> ^
O
C4
