CC BY
131
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.9
С.М. Зубарев
О ВНЕВЕДОМСТВЕННОМ КОНТРОЛЕ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Введение: одним из видов государственного контроля в сфере государственной гражданской службы является «вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной службе Российской Федерации». На сегодняшний день данный термин не имеет ни легального, ни доктринального толкования, что требует его научно-практического осмысления с позиций теории административного права. Цель: проанализировать понятие «вневедомственный контроль», используемое в сфере государственной гражданской службы и предложить его собственное толкование. Методологическая основа: формально-юридический, системно-структурный, формально-логический методы исследования, позволившие комплексно рассмотреть заявленную проблематику. Результаты: в статье предлагается доктринальное толкование термина «вневедомственный контроль» в сфере государственной гражданской службы, раскрывается содержание понятия в узком и широком смыслах. Исследуются модели организации системы управления государственной гражданской службой в субъектах Российской Федерации. Вывод: вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе должен осуществляться специальным органом управления государственной службой, представляющим собой независимое административное ведомство, наделенное административными правомочиями, дающими ему возможность принимать необходимые меры по предупреждению, выявлению и устранению нарушений законодательства о гражданской службе в любом государственном органе.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, законодательство о государственной гражданской службе, вневедомственный контроль, система управления государственной службой, ведомство, государственный орган, полномочия, модели вневедомственного контроля, проверка, направление контроля.
© Зубарев Сергей Михайлович, 2018
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права и процесса (Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)); e-mail: zubarevsm@ yandex.ru
© Zubarev Sergey Mikhailovich, 2018
Doctor of law, professor, head of Administrative law and administrative procedure department (Kutafin Moscow State Law University) 91
S.M. Zubarev
NON-DEPARTMENTAL CONTROL
IN THE SPHERE OF THE STATE CIVIL SERVICE
Background: one of the types of the state control in the sphere of the state civil service is «non-departmental control over observance of the legislation on public service of the Russian Federation». At the same time at the present moment this term has neither legal nor doctrinal interpretation, which requires its scientific and practical understanding from the standpoint of the theory of administrative law. Objective: the author intends to analyze the concept of "non-departmental control" used in the sphere of the state civil service and offer his own interpretation of this issue. Methodology: In doing the research formal legal, system-structural, formal-logical research methods were used. It allowed to consider the stated problems in a complex manner. Results: the scholar offers a doctrinal interpretation of the term «non-departmental control» in the sphere of civil service, reveals the content of the concept in the narrow and broad senses. The article also studies models of management, state civil service in the constituent entities of the Russian Federation. Conclusions: the author of the article states that non-departmental control over observance of the civil state legislation should be carried out by a special body of the civil service management which is an independent administrative department charged with administrative powers, enabling it to take the necessary measures to prevent, detect and eliminate violations of the civil service legislation in any state body.
Key-words: civil service, law on civil service, external control, control system of the public service, department, state body, authorities, models of non-departmental control, verification, direction of control.
В научной литературе существуют различные основания классификации видов государственного контроля в сфере государственной службы. Одним из них является организационная (управленческая) взаимосвязь субъекта контроля (государственные органы и должностные лица, наделенные контрольными функциями и полномочиями) и контролируемого объекта (государственные органы, их структурные подразделения и государственные служащие). По данному критерию традиционно выделяются надведомственный (межведомственный), ведомственный и внутриведомственный виды контроля.
Статьей 16 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 (в ред. от 23 мая 2016 г.) (далее — Закон о системе государственной службы) и ст. 67 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 (в ред. от 28 декабря 2017 г.) (далее — Закон о гражданской службе) в нормативный оборот введен новый термин — «вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной службе Российской Федерации», который на сегодняшний день еще не имеет ни легального, ни доктринального толкования. Данное обстоятельство предполагает научно-практическое осмысление указанного термина с позиций теории административного права. Отправной точкой здесь может служить постижение понятия «ведомство». Если обратиться к этимологии данного термина, то его буквальное значение следующее: учреж-
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2063; 2016. № 22, ст. 3091.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2018. № 1, ч. 1, ст. 7.
дение или совокупность учреждений, которые осуществляют обслуживание той или иной отрасли государственного управления [1, с. 68].
В юридической науке и практике правового регулирования3 до недавнего времени преобладал узкий подход, в соответствии с которым к ведомствам относились все федеральные органы исполнительной власти, за исключением министерств (государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, надзоры) [2, с. 236-240].
В настоящее время такая позиция не является общепринятой. Так, по мнению Д.Н. Бахраха, под административным ведомством следует понимать систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти. К основным признакам административного ведомства автор относит: 1) нормативно закрепленные цели каждого ведомства; 2) наличие обособленной сложной системы, состоящей из самостоятельных организаций, подчиненных организации, являющейся ее центром, руководящим органом; 3) иерархичность построения и линейная структура; 4) отнесение ведомства к экономико-правовой общности [3, с. 184-185]. Полагаем, что перечень названных признаков следует дополнить признаком формирования кадрового состава государственных служащих соответствующего административного ведомства, объединенного общими задачами и функциями и наделенного соответствующей компетенцией для их решения.
Таким образом, в буквальном смысле термин «вневедомственный контроль» означает осуществление контрольной деятельности субъектами, не относящимися к соответствующему ведомству.
В ч. 1 ст. 67 Закона о гражданской службе установлено, что вневедомственный контроль за соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе Российской Федерации осуществляют специально уполномоченные государственные органы, определяемые федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Исходя из этого, данное понятие может быть рассмотрено в широком и узком смысле.
В широком смысле к субъектам вневедомственного контроля могут быть отнесены как различные государственные органы, наделенные специальными полномочиями, так и институты гражданского общества, а также отдельные граждане. Изучение нормативных источников о государственном контроле свидетельствует, что основанием для его структурной дифференциации на виды является, прежде всего, принцип разделения властей, а также деление государственных органов по предмету их ведения. С учетом этого можно выделить следующие разновидности надведомственного государственного контроля в сфере государственной гражданской службы: президентский контроль, осуществляемый Президентом РФ и его представителями; парламентский контроль — Федеральным Собранием РФ и его палатами, комитетами, комиссиями, отдельными членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы; контроль Правительства РФ; судебный контроль — судами общей юрисдикции, арбитражными судами; правозащитный контроль — Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, уполномоченные по правам ребенка; прокурорский надзор — органами прокуратуры
3 См. например, ст. 21 Федерального закона от 17 ноября 1992 г. № 2202-01 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2017 г.) // Российская газета 1992. 18 февр.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 52, ч. 1, ст. 7929.
РФ; финансовый контроль — Счетной палатой РФ, Министерством финансов РФ и подведомственными ему федеральными службами. Аналогичные виды вневедомственного контроля (контроль глав субъектов РФ и законодательных (представительных) органов, финансовый контроль, государственный правозащитный контроль и др.) осуществляются и в отношении гражданских служащих субъектов РФ.
Например, Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (в ред. от 28 марта 2017 г.)4 устанавливает формы соответствующего вида вневедомственного контроля, порядок осуществления и полномочия его субъектов в отношении органов исполнительной власти, их должностных лиц и гражданских служащих.
Части 14, 15 ст. 70 Закона о гражданской службе определяют круг служебных споров, подлежащих рассмотрению непосредственно в судах. Тем самым суды, рассматривая жалобу гражданского служащего в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством РФ, осуществляют судебный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Признавая востребованность такого вида вневедомственного контроля, нельзя согласиться с отнесением служебных споров вследствие их публично-правовой природы к частноправовым, что выглядит еще более алогичным после вступления в силу Кодекса административного судопроизводства РФ.
Думается, что подобное понимание «широкого» вневедомственного контроля в полной мере отвечает действующему законодательству и сложившейся правоприменительной практике. Речь идет о соответствии «широкого» понимания принципам построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3 Закона о системе государственной службы), а также Закону о гражданской службе.
В узком смысле вневедомственный контроль должен осуществляться специально уполномоченными государственными органами. Так, согласно ст. 16 Закона о системе госслужбы вневедомственный контроль за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о государственной службе представляет собой одну из целей системы управления государственной службой, исходя из буквального толкования норм законодательства. Таким образом, можно констатировать, что в соответствии с нормами законодательства о государственной службе круг субъектов вневедомственного контроля в сфере гражданской службы сужается до системы управления государственной службой федерального уровня и уровня субъектов РФ.
Полагаем, что в данном случае понятие вневедомственного контроля может отождествляться с надведомственным (межведомственным) контролем, сущность и содержание которого глубоко исследованы в теории административного права [4, с. 15-24]. Таким образом, к основным признакам вневедомственного контроля в рассматриваемой сфере можно отнести: его осуществление специально уполномоченным государственным органом или органом управления государственной службой; вневедомственный контроль осуществляется в отношении организационно неподчиненных государственных органов (административных ведомств) по вопросам, связанным с соблюдением законодательства о государственной службе.
94
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 19, ст. 2304; 2017. № 14, ст. 2006.
Однако до настоящего времени на федеральном уровне отсутствует специальный уполномоченный государственный орган, наделенный полномочиями по осуществлению вневедомственного контроля. Отдельные предпосылки для его формирования наметились в период административной реформы начала 2000-х гг. В частности, в рамках ее научного обеспечения учеными5 были предложены различные варианты будущей системы управления государственной службой [5, с. 10-18], которые, к сожалению, не были востребованы ни в нормотворческой, ни в правоприменительной деятельности [6, с. 115-126].
Нельзя сказать, что вопрос создания органов вневедомственного контроля в сфере государственной гражданской службы был успешно решен на уровне субъектов РФ. Анализ законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе, принятых в субъектах РФ, позволяет выделить 3 модели органов по управлению государственной службой, в рамках которых осуществляется вневедомственный контроль: 1) орган отраслевой компетенции в структуре органов исполнительной власти субъектов РФ; 2) структурное подразделение администрации главы субъекта РФ; 3) самостоятельный государственный орган субъекта РФ.
В большинстве субъектов РФ функции вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе осуществляют специальные контрольные подразделения (управления, отделы) главных управлений (управлений) по вопросам государственной службы в структуре органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, в соответствии со ст. 56 Закона г. Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» организация контроля за деятельностью гражданских служащих возложена на Управление государственной службы и кадров Правительства Москвы. Согласно Положению, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 2 августа 2005 г. № 581-ПП «Об утверждении Положения об Управлении государственной службы и кадров Правительства Москвы», Управление осуществляет контроль за соблюдением в государственных органах г. Москвы законодательства о гражданской службе (п. 2.1.8)4 в частности, контролирует реализацию кадровой политики в государственных органах г. Москвы, соблюдением законодательства о государственной гражданской службе по вопросам поступления на гражданскую службу, ее прохождения и прекращения, а также соответствующих решений Мэра и Правительства Москвы (п. 2.2.31).
Примером реализации второй модели организации вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе является Московская область. Постановлением Губернатора Московской области от 16 декабря 2015 г. № 541-ПГ «Об утверждении Положения о порядке осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в исполнительных органах государственной власти Московской области, государственных органах Московской области законодательства о государственной гражданской службе» осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в исполнительных органах государственной власти Московской области, государственных органах Московской области законодательства о государственной гражданской службе возложено на
5 См., например: Зубарев С.М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. 24 авг. 95
Администрацию Губернатора Московской области7! Согласно соответствующему Положению, утвержденному указанным Постановлением, вневедомственный контроль осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок государственных органов. Плановые проверки проводятся на основании годовых планов проведения проверок, формируемых Уполномоченным органом и утверждаемых Губернатором Московской области, не чаще одного раза в год.
Внеплановые проверки проводятся на основании поручений Губернатора Московской области.
Порядок осуществления вневедомственного контроля включает в себя: 1) формирование годовых планов проверок; 2) формирование состава комиссии по проведению проверки и формирование программы проверки; 3) проведение проверки в соответствии с вопросами и мероприятиями, определенными программой проверки; 4) подведение итогов проверки; 5) подготовка акта проверки, предписания, отчета Губернатору Московской области; 6) контроль за устранением выявленных нарушений.
Вневедомственный контроль осуществляется по следующим направлениям: поступление на государственную гражданскую службу Московской области; прохождение гражданской службы; прекращение служебных контрактов и увольнение с гражданской службы; кадровая работа государственного органа; вопросы организации деятельности государственных органов.
По итогам проверок Губернатору Московской области ежегодно представляется отчет об осуществлении вневедомственного контроля в государственных органах. По итогам внеплановых проверок, проводимых по поручению Губернатора Московской области, отчет представляется по каждой проведенной проверке.
Третья модель организации вневедомственного контроля в сфере государственной службы создана в Ростовской области. Областным законом от 21 декабря 2005 г. № 419-ЗС «О Ведомстве по управлению государственной гражданской службой Ростовской области» (в ред. от 6 декабря 2017 г.) создано Ведомство по управлению государственной гражданской службой Российской Федерации8! Ведомство — постоянно действующий государственный орган Ростовской области, одной из целей которого является осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах Ростовской области федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, областных законов и иных нормативных правовых актов Ростовской области о государственной службе. Оно является юридическим лицом, имеет печать с изображением герба Ростовской области и своим наименованием, обладает организационной и функциональной самостоятельностью.
Непосредственно вневедомственный контроль осуществляют работники отдела государственной службы Ведомства. В 2017 г. Ведомством проведено 6 мероприятий по изучению практики работы кадровых служб следующих государственных органов Ростовской области: министерства общего и профессионального образования; министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий; министерства строительства, архитектуры и территориального развития; департамента по делам казачества и кадетских учебных заведений; комитета по молодежной политике; министерства промышленности и энергетики.
7 См.: Информационный вестник Правительства Московской области. 2016. № 4.
8 См.: Наше время. 2005. 27 дек.
По результатам мероприятий в государственных органах выявлены следующие типичные недостатки: отсутствие нормативного акта, определяющего служебный распорядок государственного органа; несоответствие содержания должностных регламентов установленным требованиям в части квалификационных требований к должностям гражданской службы; несоблюдение права гражданского служащего на ознакомление с положениями о структурных подразделениях и с иными правовыми актами государственного органа; отсутствие подписей, свидетельствующих об ознакомлении гражданских служащих с приказами государственного органа; использование норм Трудового кодекса РФ в качестве правовых оснований для издания некоторых приказов при регулировании таких отношений Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; назначение гражданина на должность гражданской службы до даты оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, и др.
В ряде государственных органов подобные недостатки носили системный характер9.
По нашему мнению, третья модель, предусматривающая создание самостоятельного органа управления государственной службой и наделение его функцией вневедомственного контроля за соблюдением соответствующего законодательства во всех государственных органах, наиболее перспективна. Опыт функционирования подобной управленческой структуры, несомненно, представляет практический интерес и должен быть учтен при формировании федерального органа управления государственной службой.
Таким образом, законодательное требование об осуществлении вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе предполагает проведение контрольной деятельности специальным органом управления государственной службой в отношении организационно не подчиненных ему государственных органов и должностных лиц всех ветвей государственной власти. При этом сам такой орган должен представлять независимое административное ведомство, задачами которого в сфере контроля должны стать проверка законности, целесообразности и эффективности функционирования института гражданской службы во всех федеральных государственных органах. Для осуществления контроля орган управления государственной службой должен быть наделен определенными административными правомочиями, дающими ему возможность принимать необходимые меры по предупреждению, выявлению и устранению нарушений законодательства о гражданской службе в любом государственном органе.
Библиографический список
1. Ожегов С.И. Словарь русского языка. 7-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1968. 900 с.
2. Государственная служба: теория и организация [Е.В. Охотский и др.] / под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/Д: Феникс, 1998. 633 с.
3. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма, 2004. 786 с.
9 URL: http://vedomstvo.donland.ru/Default.aspx?pageid=151663 (дата обращения: 27.12.2017).
97
4. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М.: Юридическая литература, 1974. 160 с.
5. Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7. С. 10-18.
6. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Ч. II. М.: ИПКгосслужбы, 2002. 144 с.
References
1. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language. 7 th. ed. Moscow: Izd-vo Sov. Ents.», 1968. 900 p.
2. Public Service: Theory and Organization [E.V. Okhotsky and others] / ed. V.G. Ignatova; Rostov-on-the Don: Publishing house "Phoenix", 1998. 633 p.
3. Bakhrakh D.N., Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative Law: Textbook for high schools. Moscow: Norma, 2004. 786 pp.
4. Studenikina M.S. State Control in the Sphere of Management (problems of non-departmental control). M .: Jurid. lit., 1974. 160 p.
5. Buravlev Yu.M. Problems of Reforming and Managing the Public Service System in Russia // State and Law. 2003. № 7. P. 10-18.
6. Grishkovets A.A. Problems of Legal Regulation of Public Service in the Russian Federation: monograph. Part II. М.: ИПКгосслужбы, 2002. 144 с.
УДК 342.92
А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев
НОВЕЛЛЫ И НЕДОСТАТКИ ПРОЕКТА НОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Введение: практика применения норм об административной ответственности показала очевидность не просто усовершенствования отдельных правил материально-правового и процессуального характера, а формирования нового административно-деликтного законодательства. В связи с этим группой депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ был подготовлен проект нового Кодекса об административных правонарушениях, который подвергнут анализу в настоящей статье. Цель: выделить сильные стороны представленного законопроекта и обратить внимание на ряд недоработок, которые необходимо устранить. Методы: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся
" © Соколов Александр Юрьевич, 2018
1 Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального
S права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: aysockolov@mail.ru
© Sokolov Aleksandr Yurievich, 2018
Doctor of law, professor, head of Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy) © Лакаев Олег Анатольевич, 2018
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: olegoleg8l@mail.ru © Lakaev Oleg Anatolievich, 2018
Candidate of law, associate professor of Administrative and municipal law department (Saratov State Law 98 Academy)
