CC BY
20Перспективные направления развития контрактной системы РФ в соответствии с мировыми трендами
Акимов Николай Александрович
кандидат экономических наук, доцент кафедры управления государственными и муниципальными закупками, Московский городской университет управления Правительства
Москвы, [email protected]
Сфера государственных закупок является ключевым видом экономической деятельности государства, обеспечивающим исполнение государством своих функций, обязанностей по предоставлению услуг населению, а также реализацию государственной политики.
Как следствие, построение эффективно функционирующей контрактной системы является одной из ключевых задач любого государства. Достижение этой цели невозможно без учёта передового мирового опыта в данной сфере.
В данной статье контрактная система Российской Федерации рассматривается в контексте передового мирового опыта в сфере осуществления государственных закупок. Основной своей задачей автор видит обозначение тех ведущих практик, которые ещё не в полной мере реализованы в отечественном законодательстве.
В статье будут рассмотрены такие вопросы, как допуск иностранных поставщиков на отечественный рынок государственных закупок, упрощение норм законодательства о государственных закупках, выделение осуществления деятельности в сфере государственных закупок в отдельную профессию, внедрение этических стандартов для работников контрактной системы, предоставление преференций субъектам малого предпринимательства, а также защита работников сферы закупок, проинформировавших своего работодателя или контрольные органы о коррупционных правонарушениях, совершённых их коллегами.
Особо отметим: полученные результаты позволяют сделать вывод о том, что в целом контрактная система Российской Федерации отвечает указанным практикам, несмотря на то, что в определённых моментах для полного соответствия требуется проведение доработок.
Ключевые слова: государственные закупки, контрактная система, экономическое развитие, улучшения, передовой мировой опыт, ОЭСР
Сфера государственных закупок играет всё более значимую роль в экономиках государств по всему миру. Как отмечают в своём исследовании эксперты Группы Всемирного банка1, в течение последних лет в мире наблюдается устойчивая тенденция к увеличению государственных расходов. Роль государственных закупок в хозяйственной жизни государства трудно переоценить. Они служат не только средством обеспечения государственных нужд, но и эффективным средством для достижения поставленных правительством экономических, экологических, технологических, социальных и иных целей.
В свете вышесказанного необходимость применения передового мирового опыта в развитии отечественной контрактной системы не вызывает ни малейших сомнений. И в данной статье мы рассмотрим перспективные направления развития системы государственных закупок Российской Федерации с точки зрения ведущих мировых практик.
Одним из источников информации о передовом мировом опыте развития системы государственных закупок является «Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок»2. В указанных рекомендациях специалисты организации последовательно продвигают мысль о предоставлении свободного и равного допуска к рынку государственных закупок и информации о государственных закупках для всех потенциальных участников безотносительно страны происхождения. В качестве механизма предоставления допуска рекомендуется использовать специальный Интернет-портал, на котором должны публиковаться данные о государственных закупках, с помощью изучения которых заинтересованные стороны могли бы войти на рынок государственных закупок.
В данной ситуации было бы уместно вспомнить об активном участии Российской Федерации в интеграционных процессах на постсоветском пространстве. Важным событием, связанным с указанными процессами, явилось подписание в городе Астане 29 мая 2014 года Договора о Евразийском экономическом союзе3, участниками которого на сегодняшний день являются Российская Федерация, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан и Кыргызская Республика. В основу договора легли принцип суверенного равенства государств, осознание необходимости безусловного соблюдения принципа верховенства прав и свобод человека, а также из осознания необходимости укрепления сотрудничества между странами-участницами.
Раздел XXII указанного договора устанавливает цели и принципы регулирования в сфере государственных (муниципальных) закупок во всех странах-участницах:
■ регулирование отношений в сфере закупок законодательством государства-члена о закупках и международными договорами государств-членов;
■ обеспечение оптимального и эффективного расходования средств, используемых для закупок в государствах-членах;
■ предоставление государствам-членам национального режима в сфере закупок;
■ недопустимость предоставления третьим странам режима в сфере закупок более благоприятного, чем предоставляемый государствам-членам;
■ обеспечение информационной открытости и прозрачности закупок;
■ обеспечение беспрепятственного доступа потенциальных поставщиков и поставщиков государств-членов к участию в закупках, проводимых в электронном формате, путем взаимного признания электронной цифровой подписи, изготовленной в соответствии с законодательством одного государства-члена, другим государством-членом;
■ обеспечение наличия уполномоченных регулирующих и контролирующих органов власти государства-члена в сфере закупок (допускается выполнение этих функций одним органом);
О £
Я
3
Г
3
сч со £
Б
а
2 о
■ установление ответственности за нарушение законодательства государств-членов о закупках;
■ развитие конкуренции, а также противодействие коррупции и другим злоупотреблениям в сфере закупок.
Стоит также отметить, что участникам, в установленном порядке предлагающим при осуществлении государственных закупок в Российской Федерации поставку произведённых на территории стран-участниц Евразийского экономического союза товаров предоставляются преференции4.
Вместе с тем стоит отметить, что ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»5 (далее - 44-ФЗ) устанавливает запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок. Данные запрет и ограничения устанавливаются в целях защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики и поддержки российских товаропроизводителей. Впрочем, стоит обратить внимание на отсутствие взаимных международных договоров Российской Федерации с другими государствами, по которым создавались бы благоприятные условия для участия российских компаний на зарубежных рынках государственных закупок. Иными словами, данная рекомендация ОЭСР является довольно неоднозначной.
Также стоит отметить, что общемировая передовая практика предполагает движение в сторону облегчения участия в государственных закупках, в том числе, через упрощение норм законодательства. Например, реформа системы государственных закупок в ЕС предполагает введение упрощённого режима закупок в социальной и культурной сферах, а также в сфере здравоохранения.
В Российской Федерации продолжает развиваться процесс т.н. «адресной настройки» контрактной системы по отраслям и группам заказчиков. Был упрощён механизм банковских гарантий, и дальнейший процесс упрощения продолжается. Особенно это касается закупки лекарственных средств и сферы строительства. В основном, данных областях закупки осуществляются посредством проведения электронного аукциона. В
стадии проекта находятся постановления по внедрению мер по облегчению поиска объектов (по статусу) в плане-графике, облегчению расчёта начальной (максимальной) цены контракта на основе использования цен предыдущих контрактов, совершенствованию механизма идентификации конфликта интересов.
Ещё одной важной рекомендацией ОЭСР является закрепление за специалистами в сфере закупок статуса отдельной профессии, а также введения для них сертификации, прохождения регулярного обучения и тренингов и принятие кодекса профессиональной этики работников сферы закупок.
Для специалистов в сфере закупок должны быть созданы привлекательные, конкурентные и основанные на личных достижениях возможности для карьерного роста. Специалисты в сфере закупок должны быть защищены от неправомерного административного вмешательства в их деятельность. Международный и отечественный передовой опыт в сфере карьерного развития должен быть использован для стимулирования деятельности специалистов в сфере закупок.
В Российской Федерации были введены в действие профессиональные стандарты специалиста6 и эксперта7 в сфере закупок в качестве обязательных в части требований к профессиональному уровню. В то же самое время есть один аспект, который требует дальнейшей проработки, а именно - механизм финансового обеспечения полномочий специалистов в сфере закупок как штатных работников.
Как уже указывалось выше, вопросы служебной этики также стоят на повестке дня перед мировым сообществом. Передовой практикой считается введение кодексов профессиональной этики работников сферы закупок, а также установление высоких этических стандартов. При этом в случаях, когда такие кодексы уже введены, ОЭСР предлагает дополнить их дополнительными «соглашениями о честности» в целях снижения коррупционных проявлений в закупках.
Данная проблема в Российской Федерации частично решена на уровне государственной гражданской службы, но этическое регулирование для специалистов в сфере закупок, не являющихся государственными гражданскими служащими, отсутствует.
Важным аспектом, требующим внимательной проработки, является дальнейшая интеграция субъектов малого предпринимательства на рынке государ-
ственных закупок. В целях реализации государственной политики в области развития малого предпринимательства8 указанным субъектам предоставляются преференции при осуществлении закупок9.
Стоит отметить, что определённые успехи на данном направлении были достигнуты. Так, в 2016 году количество размещённых извещений о закупках, участниками которых могут быть только субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации, превысило 1 млн., а общий объём таких закупок превысил 802,3 млрд. руб., что показывает рост на 16 % и 27 % соответственно по сравнению с данными 2015 года. Средняя цена извещения указанных закупок также выросла на 9,3 % по сравнению с показателями 2015 года и составила 797,8 тыс. рублей10.
Количество контрактов, заключенных по итогам осуществления закупок с преференциями для субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, превысило показатели 2015 года на 18 % и составило более 1 млн. Объём данных контрактов также превысил показатели 2015 года на 23,5 % и составил 610,9 млрд. руб. На 4,5 % в 2016 году по сравнению со значениями 2015 года выросла и средняя цена контракта, заключаемого с субъектом малого предпринимательства, социально ориентированной некоммерческой организацией, составив около 581,6 тыс. рублей11. Такой рост количества закупок у субъектов малого предпринимательства отвечает передовой мировой практике.
Вместе с тем, хотелось бы отметить, что дальнейшая интеграция субъектов малого предпринимательства в процесс закупок должна положительно сказаться на рынке, поэтому предлагается разработать практическое руководство для таких субъектов по участию в государственных закупках.
ОЭСР указывает, что для построения эффективной системы государственных закупок необходимо обеспечить доступ на рынок всем потенциальным участникам безотносительно размера их предприятий. Одним из средств достижения данной цели является введение типовой документации о торгах, стандартизированной насколько это максимально возможно. Данная мера должна способствовать расширению круга потенциальных участников рынка.
В силу положений ч. 4 ст. 48 44-ФЗ Правительство РФ вправе установить
требования к содержанию, составу, порядку разработки типовой конкурсной документации, но такие требования до сих пор не установлены.
Помимо вышесказанных, существует ещё один аспект, требующий урегулирования на законодательном уровне.
Мировая практика считает очень важным механизм самостоятельного контроля, осуществляемого непосредственно работниками контрактной сферы одного заказчика друг за другом. Очень важно, чтобы заметивший состав коррупционного нарушения в действиях коллеги работник доложил об этом руководству или в контрольные органы. Этот механизм является очень важным элементом в борьбе с коррупцией. При этом важно, чтобы доложивший сотрудник был за-щищён от неприятных последствий, которые могут последовать за таким донесением.
В Российской Федерации на ведомственном уровне есть специальный при-каз12 Министерства экономического развития Российской Федерации, который возлагает на представителя нанимателя обязанность принимать меры по защите государственного гражданского служащего Министерства экономического развития, уведомившего представителя нанимателя, органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные органы о фактах обращения в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения, о фактах обращения к иным гражданским служащим в связи с исполнением служебных обязанностей каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений.
Указанные меры применяются в части обеспечения гражданскому служащему гарантий, предотвращающих его неправомерное увольнение, перевод на нижестоящую должность, лишение или снижение размера премии, перенос времени отпуска, привлечение к дисциплинарной ответственности в период рассмотрения представленного гражданским служащим уведомления.
Тем не менее, это только ведомственный акт Министерства экономического развития Российской Федерации. На уровне других министерств и ведомств или на законодательном уровне подобных механизмов защиты как таковых нет.
Защита таких сотрудников тесно связано с другой передовой мировой практикой. ОЭСР рекомендует использовать механизмы оценки рисков в сфере государственных закупок в целях выявления
и предотвращения угроз нормальному функционированию контрактной системы. Должны быть разработаны программы по выявлению рисков всех видов, включая риски допущения ошибок при проведении торгов и умышленных злоупотреблений. К числу таких программ и относят, в том числе, систему защиты доложивших о нарушениях коллег работников от нежелательных последствий такого донесения.
ОЭСР также указывает, что при осуществлении закупок необходимо соблюдать баланс между основной и дополнительными целями осуществления закупок.
Под основной целью понимается «предоставление товаров и оказание своевременным, экономичным и эффективным образом услуг, необходимых для осуществления главных задач правительства»13 . Под дополнительными целями понимается решение поставленных правительством задач через использование контрактной системы - экономических, социальных и иных.
Одним из способов достижения такого баланса является выработка методики оценки достижения, призванной выявлять эффективность достижения вторичных целей закупок. В некоторых странах одной из вторичных целей является сохранение экологии.
В Российской Федерации заказчики обязаны ежегодно публиковать отчёт о закупках у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций (ч. 4 ст. 30 44-ФЗ), а также установлен перечень товаров, работ и услуг, при закупке которых заказчики обязаны предоставлять преимущества организациям инвалидов14 и предприятиям и учреждениям уголовно-исполнительной системы15. Важно отметить, что эффективность закупок у организаций инвалидов и предприятий и учреждений уголовно-исполнительной системы при этом не измеряется. Также под вопросом стимулирование достижения экологических целей.
Таким образом, суммируя всё вышесказанное, можно отметить что контрактная система в Российской Федерации в целом развивается в русле передовых мировых практик. Но в то же самое время есть ряд направлений, по которым требуется проведение определённых доработок для приведения отечественной контрактной системы в полное соответствие с мировым опытом, что является залогом обеспечения устойчивого экономического роста.
Литература
1. Договор о Евразийском экономическом союзе // URL: http:// eurasiancommission.org (дата обращения 06.02.2017).
2. Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4006.
3. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
4. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 341 «О предоставлении преимуществ организациям инвалидов при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в отношении предлагаемой ими цены контракта» // СЗ РФ. 2014. № 18 (часть IV). Ст. 2184.
5. Постановление Правительства РФ от 14.07.2014 № 649 «О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими цены контракта» // СЗ РФ. 2014. № 29. Ст. 4153.
6. Приказ Минэкономразвития России от 25.03.2014 № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2014. № 112.
7. Приказ Минэкономразвития России от 22.09.2014 № 581 «Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Министерства экономического развития Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений и перечня сведений, содержащихся в уведомлениях» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2015. № 23.
8. Приказ Минтруда России от 10.09.2015 № 625н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок» // Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
9. Приказ Минтруда России от 10.09.2015 № 626н «Об утверждении профессионального стандарта «Эксперт в сфере закупок» // Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
О
3
в
S
г
Ы
сч со £
Б
а
2 ©
10. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 201б год // URL: http://www.economy.gov.ru (дата обращения 28.03.2017).
11. Benchmarking Public Procurement 2017 // URL: http://www.bpp.worldbank.org (дата обращения 27.03.2017).
12. Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок // URL: http://www.oecd.org (дата обращения 27.03.2017).
Ссылки:
1 Benchmarking Public Procurement 2017 // URL: http://www.bpp.worldbank.org (дата обращения 27.03.2017).
2 Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок // URL: http://www.oecd.org (дата обращения 27.03.2017).
3 Договор о Евразийском экономическом союзе // URL: http:// eurasiancommission.org (дата обращения 06.02.2017).
4 См. Приказ Минэкономразвития России от 25.03.2014 № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2014. № 112.
5 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
6 Приказ Минтруда России от 10.09.2015 № 625н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок» // Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
7 Приказ Минтруда России от 10.09.2015 № 626н «Об утверждении профессионального стандарта «Эксперт в сфере закупок» // Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
8 См. п. 5 ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
9 См. ст. 30 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
10 См. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 2016 год // URL: http:// www.economy.gov.ru (дата обращения 28.03.2017).
11 См. там же.
12 Приказ Минэкономразвития России от 22.09.2014 № 581 «Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Министерства экономического развития Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений и перечня сведений, содержащихся в уведомлениях» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2015. № 23.
13 См. там же.
14 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 341 «О предоставлении преимуществ организациям инвалидов при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в отношении предлагаемой ими цены контракта» // СЗ РФ. 2014. № 18 (часть IV). Ст. 2184.
15 Постановление Правительства РФ от 14.07.2014 № 649 «О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими цены контракта» // СЗ РФ. 2014. № 29. Ст. 4153.
The perspective directions of development of the contract Russian Federation system according to world trends Akimov N.A.
Moscow city university of management
of the Government of Moscow Public procurement sphere is the government's key economic activity that ensures state's performance of its' functions and obligations to provide the people with services, as well as the realization of the state policy.
As a result, the development of an effective contractual system is one of the key objectives of any government. It is impossible to achieve such a goal without taking the world's best practices in the sphere concerned into consideration. In the present article the contractual system of the Russian Federation is being examined in the context of the world's best practices in public procurement. The author sees his main goal to point out those best practices that are not yet fully implemented into the national legal framework.
The article deals with the issues of foreign suppliers' access to the national public procurement market, recognition of public procurement as a specific profession, introduction of high integrity standards, preferences' allocation to small enterprises and also protection of those public procurement officials that informed their employer or regulator about corruption activities performed by their colleagues.
It should be stipulated: the results obtained enable us to draw a conclusion that Russian public procurement system as a whole corresponds to the best world's practices, despite the fact that certain improvements are to be done to achieve full compliance.
Keywords: public procurement, contractual system, economic development, improvements, world's best practices, OECD
1. Contract on the Eurasian Economic
Union//URL: http://
eurasiancommission.org (date of the address 2/6/2017).
2. The federal law from 7/24/2007 No.
209-FZ «About development of small and average business in the Russian Federation»//SZ Russian Federation. 2007. No. 31. Art. 4006.
3. The federal law from 4/5/2013 No.
44-FZ «About contract system in the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs»//SZ Russian Federation. 2013. No. 14. Art. 1652.
4. The resolution of the Government of
the Russian Federation from 4/15/ 2014 No. 341 «About granting advantages to organizations of persons with disabilities when determining the supplier (the contractor, the performer) concerning the contract price offered by them»//SZ Russian Federation. 2014. No. 18 (part IV). Art. 2184.
5. The resolution of the Government of
the Russian Federation from 7/14/ 2014 No. 649 «About an order of granting to institutions and enterprises of a penal correction system of advantages concerning the contract price offered by them»//SZ Russian Federation. 2014. No. 29. Art. 4153.
6. The order of the Ministry of Economic
Development of the Russian Federation from 3/25/2014 No. 155 «About conditions of the admission of the goods coming from the foreign states for implementation of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs»//the Russian newspaper. 2014. No. 112.
7. The order of the Ministry of Economic
Development of the Russian Federation from 9/22/2014 No. 581 «About the statement of the Notification procedure of the representative of the employer about the address facts for inducement of the federal public civil servant of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation to commission of corruption offenses and the list
of the data which are contained in notices»//the Bulletin of regulations of federal executive authorities. 2015. No. 23.
8. The order of Ministry of Labor of Russia from 9/10/2015 No. 625n «About the approval of the professional standard «The Expert in the Sphere of Purchases»//the access Mode: Union of Right Forces ConsultantPlus.
9. The order of Ministry of Labor of
Russia from 9/10/2015 No. 626n «About the approval of the professional standard «The Expert in the Sphere of Purchases»//the access Mode: Union of Right Forces ConsultantPlus.
10. The report on results of monitoring of application of the Federal law of April 5, 2013 No. 44-FZ «About contract system in the sphere of purchases of goods, works,
services for ensuring the state and municipal needs» for 2016//URL: http://www.economy.gov.ru (date of the address 3/28/2017).
11. Benchmarking Public Procurement 2017//URL: http:// www.bpp.worldbank.org (date of the address 3/27/2017).
12. The recommendation of Council of OECD concerning government procurement//URL: http:// www.oecd.org (date of the address 3/27/2017).
О
3
В
s
ff w
