CC BY
269
3.4. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Вадрецкий Игорь Сергеевич, старший ревизор
Место работы: Контрольно-ревизионное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации
Аннотация
Задача: Проблема совершенствования контроля в сфере закупок требует дополнительных исследований, так как является одной из ключевых на пути масштабного реформирования всей системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Выводы: Современная система контроля в сфере государственных закупок имеет ряд проблем, возникающих как вследствие несовершенства российского законодательства, так и недостаточно эффективной работы органов контроля, которые в настоящее время не в полном объеме реализуют имеющийся потенциал в части повышения качества, результативности проверочных мероприятий и увеличения их влияния на процессы, происходящие в экономике страны.
Перспективными направлениями развития контроля в сфере закупок являются расширение информационного обеспечения деятельности органов контроля, совершенствование законодательства в части выработки единых подходов к его применению, а также оптимизация работы контролирующих органов путем исключения дублирования их функций и формирования единой концепции и принципов осуществления проверочных мероприятий.
Возможность последующего использования результатов научной работы: Отраженные в научной статье подходы к совершенствованию контроля в сфере закупок являются базовыми для дальнейшего развития всей контрактной системы государственных закупок. Вместе с тем, в работе рассматриваются и обосновываются конкретные меры по изменению законодательства Российской Федерации в сфере закупок, предлагаются основные пути повышения качества работы органов контроля.
Ключевые слова: результативность контроля закупок, потенциал контролирующих органов, фиксация нарушений, вертикаль контроля, качество контроля, ведомственный контроль закупок, контрактная система, проверочное мероприятие.
THE WAYS OF IMPROVING CONTROL IN THE FIELD OF PROCUREMENT FOR THE PURPOSES OF ECONOMIC SECURITY
Vadretsky Igor S., Senior Auditor
Work place: the Control and Revision Administration of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation
Annotation
The task: The problem of improving control in the field of procurement requires additional researches because it is one of the main issues on the way of large-scale reform of the whole system of state financial control in the Russian Federation. Conclusions: The modern system of control in the field of procurement has got some problems that appear as a result of imperfection of the Russian legislation and insufficiently effective work of control bodies which currently do not fully implement the existing potential in terms of improving the quality, effectiveness of verification activities and increasing their impact on the processes occurring in the country's economy.
Prospective directions in the development of control in the procurement sphere are the expansion of information support for the activities of the monitoring bodies, the improvement of legislation in the development of common approaches to its application, and the optimization of the work of the controlling bodies by eliminating the duplication of their functions and the formation of a unified concept and principles for carrying out verification activities.
Possibility of the subsequent use of the results of scientific work: The approaches to improving procurement control reflected in the scientific article are basic for the further development of the entire contract system of public procurement. At the same time, the specific measures of changing the legislation of the Russian Federation in the field of procurement are discussed and proved, more than that the main ways of improving the quality of the work of the control bodies are suggested.
Keywords: effectiveness of procurement control, the potential of controlling bodies, fixing violations, vertical control, quality control, departmental control of purchases, contract system, verification event.
В настоящее время в России большое внимание уделяется вопросам организации действенного механизма государственного финансового контроля. Для достижения оптимальных параметров функционирования экономики и решения,
стоящих перед государством приоритетных задач, необходима организация рационального и эффективного расходования бюджетных средств.
Проблемы экономики и юридической практики
Поскольку система закупок для государственных и муниципальных нужд служит реализации этой цели, ее совершенствование может быть отнесено к категории задач особой важности.
В условиях, когда доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг достигает значительной расходной части бюджетов, задача создания эффективной системы контроля государственных закупок приобретает стратегическое значение. Так, только в 2017 году в рамках Федерального закона Российской Федерации от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» государственными заказчиками заключено 3,5 млн контрактов на сумму более чем 6,3 трлн рублей, информация по которым размещена в единой информационной системе в сфере закупок [1].
В сфере государственных закупок выявляется значительное количество правонарушений, в том числе коррупционной направленности, что создает угрозу экономической безопасности. Так, согласно данными Минфина России [2] только в 2017 году в адрес ФАС России поступило 89333 жалобы на действия (бездействия) участников контрактной системы, из которых обоснованными (частично обоснованными) признаны 31719 жалоб, что на 13,4 % больше, чем в 2016 году (27 960). По результатам рассмотрения жалоб выдано 25156 предписаний об устранении выявленных нарушений, что на 10 % больше, чем в 2016 году (22 946).
Рост количества выявленных правонарушений в сфере закупок свидетельствует о необходимости совершенствования контрактной системы и создания условий для ее участников, способствующих соблюдению требований действующего законодательства, в том числе путем усиления роли контролирующих органов в указанных процессах.
От того, насколько качественно будет выстроена система контроля за соблюдением законодательства в сфере государственных закупок будет зависеть успех создания полноценной национальной контрактной системы закупов товаров, работ, услуг для государственных нужд, способной выполнять все возложенные на неё функции.
Контроль в сфере государственных закупок служит формой реализации контрольной функции органов государственной власти, гражданского общества, субъектов хозяйствования и призван в первую очередь охранять и обеспечивать права участников контрактной системы.
Задачами совершенствования контроля в сфере закупок является:
1. Создание условий и обеспечение единства правоприменительной практики законодательства о контрактной системе;
2. Акцент на предупреждение нарушений, а не только реагирование на уже совершенные противоправные деяния;
3. Повышение результативности осуществления контрольных мероприятий;
4. Сокращение издержек заказчиков и поставщиков, связанных с деятельностью органов контроля;
5. Увеличение объема проверяемых средств, выделенных на закупку товаров, работ, услуг;
6. Обеспечение прозрачности деятельности органов контроля;
7. Повышение ответственности государственных заказчиков за результаты финансовой деятельности и эффективность использования ресурсов;
8. Оперативное выявление резервов повышения финансовой устойчивости.
Система контроля в сфере государственных закупок является эффективным инструментом обеспечения экономической безопасности, наряду с законодательным решением проблем по исправлению ошибок и нарушений, допускаемых заказчиками при проведении государственных закупок, в том числе криминального, коррупционного характера.
В процессе исследования причин коррупции и разработки методов нейтрализации коррупционных схем многие эксперты считают, что процесс государственного заказа следует разделять на стадии. Например, можно рассматривать три основные стадии: до начала ведения торгов (подготовительная стадия), непосредственно торги (основная стадия) и после ведения торгов (завершающая стадия). На подготовительной стадии к коррупции ведут, прежде всего, нечеткие, необъективные или неполно и несвоевременно раскрытые критерии отбора победителя. В ходе ведения торгов основной фактор коррупции связан с отсутствием конкуренции, а также с возможным конфликтом интересов, способствующим предвзятой оценке участников. Основная коррупционная проблема на завершающем этапе заключается в недостаточном контроле за исполнением и системой оплаты заключенного контракта [Овчаров, 3].
В связи с этим основными направлениями совершенствования контроля в сфере закупок являются:
1. Развитие методик проверки обоснованности закупок и выявления фактов несоответствия цены объекта закупки рыночным показателям;
2. Повышение качества проверки документации о закупке, технических заданий на предмет наличия требований, потенциально ограничивающих количество участников торгов;
3. Разработка методики проверки законности работы комиссий по рассмотрению заявок участников электронных процедур;
4. Создание и развитие механизма проверки исполнения государственных контрактов, формирование методик фиксации различных видов нарушений.
Вместе с тем, одной из основных проблем контроля является несовершенство законодательства в сфере закупок.
Развитие нормативно-правовой базы возможно в различных аспектах, в том числе путем разработки модели правого регулирования, основанной на универсальных понятиях, целях, задачах, принципах, видах, формах, методах и процедурах осуществления контроля. Одним из приоритетов в данном направлении является формирование и закрепление в нормативно-правовой базе трех вертикалей контроля: информационного, процедурного и финансового.
Информационный контроль представляет собой проверку полноты и своевременности размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации предусмотренной законодательством.
Процедурный контроль направлен на проверку правильности осуществления процедурных аспектов осуществления закупок, соблюдения документального оформления, обоснованности заключения контрактов с теми или иными поставщиками (подрядчиками, исполнителями).
Финансовый контроль в сфере государственных закупок заключается в проверке законности и целесообразности действий заказчика и направлен на выявление злоупотреблений и
нарушений, влекущих за собой прямые потери бюджета либо неэффективное и нецелевое расходование средств.
Также одним из основных способов совершенствования контроля в сфере закупок является развитие информатизации деятельности органов контроля, а именно:
1. Создание подсистемы обеспечения деятельности органов контроля в рамках единой информационной системы в сфере закупок (далее - ЕИС) с возможностью автоматизированной проверки размещаемой информации о закупках на предмет выявления нарушений;
2. Расширение возможностей для применения электронного документооборота в деятельности органов контроля.
Так, например, наличие удаленного доступа у органов контроля к документам - источникам ценовой информации, которые использовались заказчиками для расчета начальной (максимальной) цены контракта, позволило бы в оперативном порядке выявлять и пресекать отдельные нарушения законодательства на начальных этапах осуществления закупки.
Аналогично шагом вперед является предоставление органам контроля для целей проверки права дистанционного доступа к полному комплекту документации о торгах, имеющейся непосредственно на федеральных электронных торговых площадках и не подлежащей размещению в ЕИС. Главным образом такими документами являются заявки на участие в электронных процедурах. Доступ к указанным документам позволит оперативно выявлять факты незаконных решений заказчика о признании победителями электронных процедур поставщиков (подрядчиков, исполнителей), подавших заявки, несоответствующие документации о торгах, либо случаи необоснованных отклонений заявок.
Наряду с расширением возможностей доступа контролирующих органов к документам, касающихся самой процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя), важным аспектом повышения уровня информатизации контроля является установление требований о размещении в ЕИС полного комплекта документов по исполнению государственных контрактов. До настоящего времени Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также иные подзаконные акты вышеуказанный вопрос в полной мере не регламентируют и не обязывают заказчиков размещать весь объем исполнительной документации по контрактам.
Вместе с тем, при отсутствии полного комплекта таких документов, провести всесторонний анализ выполнения условий контрактов в отдельных случаях не представляется возможным, а подготовка запросов о предоставлении документов либо осуществление выездных проверок снижает оперативность контроля.
Таким образом, расширение возможностей удаленного доступа к документам об осуществлении закупки позволяет значительно оптимизировать процесс проверки, в непрерывном режиме осуществлять контроль за проведением электронных процедур, не создавая дополнительной административной нагрузки на заказчиков. Более того, электронный документооборот позволит контролирующим органам оперативно осуществлять подготовку к проведению выездных мероприятий по проверке фактического исполнения условий государственных контрактов.
Помимо отсутствия должного уровня информатизации процессов контроля государственных закупок существует ряд дру-
гих проблемных аспектов осуществления данного вида деятельности, препятствующих повышению качества и эффективности проверочных мероприятий.
Одной из таких проблем является значительное количество органов контроля, что при отсутствии должного уровня координации и взаимодействия между ними в ряде случаев приводит к снижению результативности контрольных мероприятий, а также «двойной» проверке одних и тех же вопросов.
В настоящее время, функции контроля государственных закупок на федеральном уровне в той или иной мере возложены на ФАС России, Федеральное Казначейство, Счетную палату, органы ведомственного контроля в сфере закупок и т.д.
Кроме того, в ряде министерств созданы подразделения ведомственного финансового контроля, который заключается, в том числе, в проверке правомерности и эффективности использования средств, выделенных на осуществление государственных закупок. Вместе с тем, в соответствии со статьей 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям главного распорядителя бюджетных средств в указанной сфере отнесено только проведение внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Таким образом, совершенствование контроля в сфере закупок для целей достижения достаточного уровня его эффективности в полной мере осуществимо только при наличии комплексного подхода к развитию всей системы органов государственного (муниципального) финансового контроля.
Для осуществления указанной цели необходима организация должного уровня взаимодействия между антимонопольными органами, а также органами казначейства как в части информационного обеспечения процедур проверки, так и в выработке единых согласованных решений по планированию контрольных мероприятий.
Одним из прогрессивных решений в данном направлении также является создание единых принципов организации работы органов финансового контроля в структуре различных министерств и ведомств, консолидация функций проверки соблюдения норм бюджетного законодательства и законодательства в сфере закупок в едином органе.
Современная система контроля в сфере государственных закупок в первую очередь должна быть нацелена на повышение эффективности деятельности контролирующих органов путем исключения дублирования их отдельных функций и полномочий. Такое положение дел позволит снизить излишнюю нагрузку на государственных и муниципальных заказчиков, но одновременно повысит уровень ответственности контролирующих органов.
Целью деятельности государства в данном направлении является достижение достаточного уровня контроля государственных заказчиков для обеспечения экономической безопасности, как отдельных хозяйствующих субъектов, так и государства в целом. Для достижения указанной цели необходимо формирование такой системы контроля, которая будет соответствовать принципам открытости, прозрачности информации, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок, что в свою очередь повысит устойчивость экономики России, обеспечит защиту национальных интересов в данной сфере.
Проблемы экономики и юридической практики
Для целей совершенствования контроля в сфере закупок следует применять подход, который должен включать в себя следующий комплекс мер:
1. Конкретизация и ужесточение ответственности должностных лиц за несоблюдение законодательства о контрактной системе;
2. Разработка и принятие единого для всех контролирующих органов классификатора нарушений в сфере закупок;
3. Повышение уровня материально-технической обеспеченности всей системы органов финансового контроля;
4. Создание условий работы в органах контроля, способствующих привлечению высококвалифицированных кадров.
Каждая реализованная мера по совершенствованию работы органов контроля - это путь к формированию такой контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая позволит создать условия для:
1. Снижения уровня коррупции и повышения экономической безопасности участников закупок;
2. Своевременного предупреждения и пресечения правонарушений;
3. Прозрачности деятельности хозяйствующих субъектов, не предполагающей совершение незаконных сделок;
4. Добросовестной конкуренции между участниками закупок;
5. Целевого и эффективного расходования бюджетных средств.
Система контроля в сфере государственных закупок находится в постоянном развитии. Модернизируется законодательство, в процесс закупок внедряются новые информационные технологии, расширяется техническая база для использования электронного документооборота.
Несмотря на все принимаемые меры на сегодняшний день органы государственного финансового контроля не в полном объеме реализуют имеющийся потенциал в части повышения качества, результативности проверочных мероприятий и увеличения их влияния на процессы, происходящие в экономике страны. До настоящего времени выявляются факты масштабного нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, махинации по их изъятию и зачастую прямое хищение. Указанные правонарушение в большинстве случаев становятся возможными ввиду как несовершенства самой модели современной контрактной системы в сфере закупок, так и недостаточной профилактической роли органов контроля.
Более того, при организация контроля в сфере государственных закупок следует учитывать в том числе и такие тенденции развития контрактной системы как:
1. Ужесточение требований к процедурам проведения государственных закупок, что отражается в законодательстве. Как следствие, разрастается нормативная правовая база.
2. Приоритет защиты национальных интересов России, в том числе в виде различных мер по импортозамещению, которые выражаются, например, в отказе от закупки импортных товаров в рамках [Вайпан, 4].
Финансовый контроль в сфере государственных закупок должен обладать согласованной нормативной базой, быть функционально независимым от руководства проверяемого объекта, опираться на единые правила и инструкции по его осуществлению и способствовать уменьшению потерь государственных денежных и материальных средств. Необходимо принять меры по повышению качества и надежности внутрен-
него контроля, организовать координацию развития и методологического обеспечения его систем. Нужно обеспечить доступность его результатов как органам государственного финансового контроля, так и органам исполнительной власти, и местным администрациям.
Благодаря ряду вышеперечисленных мер по совершенствованию государственного финансового контроля, можно стабилизировать ситуацию в стране, целесообразно и эффективно использовать государственные финансовые ресурсы страны, повысить уровень экономической безопасности участников контрактной системы в сфере закупок.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 82,39%.
Список литературы:
1. Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок [Электронный ресурс] URL: http://www.zakupki.gov.ru/epz /main/public/home.html (дата обращения: 30.07.2018);
2. Сводный аналитический отчет Минфина России по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 2017 год, Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: https://fas.gov.ru/documents/643949;
3. Вайпан В.А. Состояние, проблемы и перспективы развития контрактной системы // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2017. N 4. С. 9-12;
4. Овчаров А.О., Игнатьева Ю.И. Правовые механизмы формирования эффективной контрактной системы в сфере государственных закупок // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 3. С. 138-145.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Пути совершенствования контроля в сфере закупок для целей обеспечения экономической безопасности», подготовленную старшим ревизором Контрольно-ревизионного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации старшим лейтенантом
внутренней службы И.С. Вадрецким Представленная на рецензирование научная статья позволяет сделать вывод о том, что она является интересным, глубоким исследованием актуальной экономической проблемы, имеющей важное научно-теоретическое и практическое значение.
Государственный заказ в настоящее время обеспечивает удовлетворение нужд государства и является инструментом регулирования экономики и социальной сферы, служит интересам повышения ее конкурентных преимуществ. Масштабность влияния государственных закупок на экономику страны обуславливает необходимость повышения эффективности данного вида деятельности, главным образом путем совершенствования контроля за деятельностью участников контрактной системы.
В статье И.С. Вадрецкого не только обозначены общие перспективные направления развития контроля государственных закупок, но и предложены пути решения проблем в указанной сфере, рассматриваются и обосновываются конкретные меры по изменению законодательства, направленные на повышения качества работы контролирующих органов. Отраженные в научной статье подходы к совершенствованию контроля являются базовыми для дальнейшего развития всей контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг, для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Системный подход к исследованию проблемы позволил автору представить материал работы на достаточно высоком научно-теоретическом уровне.
Материал статьи подготовлен в соответствии с нормативными законодательными актами, регламентирующими вопросы осуществления государственных закупок, с официальными данными статистики, а также имеет высокую степень оригинальности.
Изучение работы показывает, что статья выполнена на высоком научном уровне, содержит ряд выводов, представляющих практический интерес. Автор успешно аргументирует свою собственную точку зрения, анализируя современные подходы к исследуемой проблеме.
По своему содержанию, структуре и оформлению статья соответствует требованиям, предъявляемым к работам такого рода, является достаточно актуальной, обладает научной и практической новизной.
Таким образом, можно отмстить, что автору удалось достаточно глубоко и системно изучить заявленную проблему, проработать
имеющийся материал и сделать научные выводы, имеющие теоретико-прикладной характер.
Вывод: на основании выше изложенного считаем, что статья И.С. Вадрецкого «Пути совершенствования контроля в сфере закупок для целей обеспечения экономической безопасности» представляет собой законченное исследование, заслуживает положительной оценки и может быть рекомендована к дальнейшему опубликованию в соответствующем по тематике журнале «Издательского дома Юр-ВАК».
Рецензент:
Начальник ООПС НПО УОНиРИД
Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат экономических наук, подполковник полиции
И.В. Филатова
