CC BY
41ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
PROMISING LAND-USE PLANNING DEVELOPMENT STRATEGY
В материале автор обозначает существующие системные проблемы в области территориального планирования. В целях их разрешения предлагается пойти по пути совершенствования и развития уже существующей системы землепользования, а также технологий по подготовке документов территориального планирования и управления процессами их реализации. Помимо этого автор предлагает сформировать единую архитектуру пространственных данных на основе двух информационных ресурсов Минэкономразвития России -ФГИС ТП (система сведений о планировании объектов недвижимости) и ЕГРН (система сведений о созданных объектах недвижимости).
Действительный государственный советник РФ 2 класса
Е.С. ЧУГУЕВСКАЯ
E.S. CHUGUYEVSKAYA
Class 2 Active State Advisor of the Russian Federation
АННОТАЦИЯ
564
ABSTRACT
In the following article the author specifies existing endemic Land-use planning problems. In order to solve them it is suggested to improve and develop the existing land-use system as well as methods of land-use planning and implementation management documents preparation. Moreover, the author recommends that a single spatial data architecture should be developed based on the MEDT of Russia two information resources - FGIS TP (Federal State Information System of Land-use Planning - real property planning data system) and EGRN (Unified State Register of Immovable Property - existing real property data system).
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Стратегия пространственного развития, территориальное планирование, система землепользования, единая архитектура пространственных данных. KEYWORDS
Spatial development strategy, land-use planning, land-use system, Unified Spatial Data Architecture.
Территориальная организация пространства жизнедеятельности общества неразрывно связана с повышением эффективности социально-экономического развития государства. Документами, призванными обеспечить планировочную организацию территории всех уровней публично-правовых образований, являются документы территориального планирования, к которым относятся схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов и генеральные планы городских округов, городских и сельских поселений.
Территориальное планирование — это вид планирования, обеспечивающий комплексное социально-экономическое
развитие территорий, включающий ее инфраструктурное обустройство, рациональное природопользование и эффективное землепользование, оказывающий непосредственное влияние на качество жизни граждан и экономическое развитие государства.
Между тем на сегодня в области территориального планирования сложился ряд системных проблем, препятствующих обеспечению роста российской экономики. В частности, это:
• рассогласованность документов стратегического и территориального планирования;
• отраслевая зависимость при планировании развития базовых инфраструктур;
• отсутствие адаптированных для российской практики экономических методов пространственного моделирования развития территорий;
• отсутствие эффективного учета институтов собственности;
• отсутствие единых подходов при формировании инфраструктуры пространственных данных.
В целях решения накопленных проблем представляется важным разработка нескольких отдельных направлений дальнейшего совершенствования института территориального планирования с учетом перехода к современным цифровым технологиям подготовки документов территориального планирования и управления процессами их реализации.
Практически необходима трансформация развития отрасли от традиционного территориального планирования объектов капитального строительства (так называемого physical planning) к цифровому пространственному моделированию эффективного и устойчивого развития территорий, обеспечивающего экономический рост и повышение качества жизни населения.
Важнейшим направлением совершенствования института территориального планирования является его развитие в условиях сложившейся системы землепользования.
На сегодня в стране практически сформировалась система землепользования, без комплексного анализа состояния которой невозможно эффективное территориальное планирование. К сожалению, в предшествующий период на многих территориях сложилась практика внесистемного подхода к формированию земельных участков, когда вне планировочной структуры выхватываются отдельные нужные куски земли, их конфигурация при этом зачастую также случайна и не увязана с предполагаемым использованием, в последующем это становится препятствием для реализации обоснованных проектно-планировочных решений. В целях повышения инвестиционной привлекательности территорий и их эффективного инфраструктурного обустройства необходима отработка следующих направлений в области территориального планирования:
• формирование критериев экономической оценки земельных участков, изымаемых в целях создания инфраструктурных объектов;
• оценка экономической эффективности при изменении функционального назначения территорий и видов разрешенного использования земельных участков;
• эффективное и рациональное землепользование на основе документов территориального планирования и правового зонирования (ДТП);
• обеспечение кадастрового учета зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ) на основе введения единых требований ФГИС ТП и ЕГРН;
• введение в хозяйственный оборот «спящих активов» — неиспользуемых земельных участков и иных объектов недвижимости;
• повышение бюджетной обеспеченности МО за счет инвентаризации земельных участков с использованием материалов ДТП.
Таким образом, использование института территориального планирования должно существенно влиять на качественные преобразования системы землепользования и ее структурные изменения.
Вторым важным элементом реформирования территориального планирования является формирование единой архитектуры пространственных данных на основе двух информационных ресурсов Минэкономразвития России — ФГИС ТП (система сведений о планировании объектов недвижимости) и ЕГРН (система сведений о созданных объектах недвижимости).
Современная цифровая экономика строится на оперировании большими массивами данных, формируемыми различными информационными системами, которые невозможно обрабатывать без создания единых классификаторов. Так, на основе информационных ресурсов об объектах недвижимости, содержащихся в ЕГРН, и информации о планируемых объектах капитального строительства, размещенных в составе документов территориального планирования в ФГИС ТП, возможно формирование единой архитектуры пространственных данных с введением уникального идентификационного номера объекта (УИН) на базе взаимной увязки двух классификаторов систем и с выделением периодов планирования, строительства и эксплуатации объекта как его состояний, обозначенных определенными составляющими элементами кода.
568
Это позволит:
• обеспечить «прозрачность» и мониторинг всех действий, связанных с объектом капитального строительства (от планирования до создания, реконструкции, сноса);
• формировать взаимно увязанные базы данных по комплексному развитию территорий и сложившейся системе землепользования;
• развивать федеральный фонд пространственных данных и единую электронную картографическую основу (ЕЭКО);
• ввести функции форматно-логистического контроля для материалов кадастровых инженеров по аналогии с проектами документов территориального планирования.
Таким образом, ФГИС ТП как универсальная информационная система сведений о существующем и планируемом развитии территорий может стать одной из базовых платформ для цифровой экономики России.
Институт территориального планирования является важнейшим элементом комплексного развитие городов и урбанизированных территорий.
По прогнозам Всемирного банка, к 2050 году ожидается практически двукратное увеличение мирового населения, проживающего в городах. Значение городов и городских агломераций для национальной экономики делает их ключевыми участниками международного рынка.
Так, страны — члены ОЭСР вырабатывают новую городскую политику, направленную на решение как традиционных городских проблем (таких как неконтролируемое разрастание застроенных территорий, деградация старых
районов, занятость населения и социальное неравенство), так и относительно новых вопросов, связанных с конкурентоспособностью и стрессоустойчивостью экономики, инновациями, городским маркетингом, экологическим равновесием.
Сегодня в России удельный вес городского населения составляет 74.2% от общей численности населения страны. Города играют все более важную роль в экономике и как центры сосредоточения промышленного производства, и как центры научной, инновационной и инвестиционной активности. При этом эффективность использования территорий городов с обеспечением их экономической, экологической и социальной устойчивости ушла на второй план в территориальном планировании в условиях рыночной экономики. Для коренного исправления ситуации необходим ряд мер в следующих направлениях:
• совершенствование пространственно-экономического развития городов на основе новых городских моделей и целевых показателей;
• стратегическое и территориальное планирование развития городов и урбанизированных территорий как центров инновационной экономики;
• формирование институтов агломерационного развития и межмуниципального взаимодействия;
• совершенствование института правового зонирования территорий с учетом отмены деления земель на категории;
• введение инвестиционных паспортов городов.
По мере дальнейшей урбанизации экономические показатели страны все теснее будут связаны с функционированием городской экономики и системой городского управления.
70
При этом на первый план выходит проблема городской статистики. Фактическая оторванность органов местного самоуправления от систем сбора статистических данных является для Российской Федерации огромной проблемой. При этом ни для кого не секрет, что для качественного управления развитием города необходимо иметь информационную платформу по типу data driven city, концепция которой максимально использует потенциал статистических данных в целях обеспечения качественных услуг и применения непрерывных технологических инноваций.
Инструменты территориального планирования посредством пространственно-аналитического модуля ФГИС ТП позволяют осуществить преобразование табличной и текстовой адресной информации в картографическую, что даст возможность не только наглядно видеть пространственные аспекты происходящих в городском поселении процессов, но прежде всего проводить анализ изменений системообразующих, эмерджентных показателей, исходя из их локации и взаимосвязи со стратегическими документами городского развития.
Введение в правовое поле Федеральным законом № 172-ФЗ стратегии пространственного развития Российской Федерации создало правовые предпосылки для разработки новой пространственной модели размещения экономики и развития в стране пространственного стратегического планирования на всех уровнях управления.
К сожалению, на сегодня сделаны только первые шаги в этом направлении, при этом инструмент пространственного стратегирования по-настоящему еще не сформирован и далек от совершенствования в сравнении с подобными инструментами наиболее развитых стран и, в первую очередь, ЕС.
Для его полноценного развития необходим целый ряд системообразующих мероприятий:
• формирование единой системы показателей стратегического пространственного развития;
• выработка требований к цифровой модели стратегии пространственного развития;
• определение инструментов реализации мероприятий по пространственному развитию экономики и обеспечению повышения качества жизни населения с использованием как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования;
• формирование подходов к определению пространственных и временных приоритетов развития базовых инфраструктур и критериев оценки их влияния на социально экономическое развитие;
• подготовка стратегии развития городов на основе их типологии и анализа сложившейся системы расселения.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что для достижения целей устойчивого экономического развития страны федеральная повестка ближайшего времени все больше должна уделять особое внимание вопросам городского развития и урбанизации в целом, а также вопросу создания системы управления «опорным каркасом» городов России на основе современных технологий территориального планирования и землепользования.
