CC BY
87
Виктор Михайлович Куликов
Доктор исторических наук, профессор кафедры истории и политологии Уральского государственного экономического
Вячеслав Вадимович Шайхиев
Аспирант кафедры истории и политологии Уральского государственного
экономического университета
ПЕРЕВОД ПРЕДПРИЯТИЙ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА С ВОЕННО-КОММУНИСТИЧЕСКИХ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИНЦИПЫ НЭПА (1920-1928 гг.)
Активизация политики «военного коммунизма», проводимой Советским государством в период Гражданской войны, приходится на 1920 и начало 1921 г. Эта политика включала в себя комплекс мероприятий, затрагивающих социально-экономическую и политическую сферы жизни общества. Главными ее направлениями являлись: национализация всех средств производства, внедрение жестко централизованного управления через систему «главкизма», продразверстка, ликвидация товарно-денежных отношений, установление в основном натуральной оплаты труда и уравнительной системы распределения продуктов, принудительного труда и политической диктатуры большевистской партии. Это была вынужденная политика, обусловленная, с одной стороны, крайней разрухой в стране, нарушением традиционных экономических связей между городом и деревней, а также необходимостью мобилизовать все ресурсы для победы в Гражданской
войне, а с другой - предопределенная представлениями части руководства РКП(б) и Советского государства о возможности быстрого построения «безрыночного» социализма. Данная концепция получила широкое распространение к концу Гражданской войны, особенно среди большевистских лидеров левой ориентации (Л.Д. Троцкий и его единомышленники), в связи с явно вырисовывавшейся победой над белым движением. Ход рассуждений был примерно следующим: если посредством «военного коммунизма» получилось одержать победу в гражданской войне, то и социализм мы сможем построить на принципах «военного коммунизма». Это касалось прежде всего экономической и социальной сферы (бестоварный социализм, продуктообмен между городом и деревней, трудовые армии).
Натурализация оплаты труда привела к бесплатному предоставлению населению жилья, коммунальных, транспортных, почтовых и телеграфных услуг. Так, 20 августа 1918 г. ВЦИК РСФСР издал Декрет «Об отмене частной собственности на недвижимость в городах» [1], согласно которому местным Советам предоставлялось право изъять у собственников-домовладельцев и взять «в свое ведение» более значительные дома. Городские Советы начали создавать жилой фонд, заселяя дома буржуазии семьями рабочих. Домовым комитетам было поручено хозяйственное попечение над жилыми зданиями. Однако вследствие отмены квартплаты за жилье, взимаемой с рабочих и советских служащих, домовые комитеты постепенно утратили свое хозяйственное значение. Дома, которые не ремонтировались с 1914 г., разрушались. Некоторые квартиросъемщики из-за отсутствия топлива использовали деревянные части домов на дрова, а водосточные трубы - для изготовления печей. Из-за порчи канализационных и водопроводных труб подвалы наполнялись водой, что приводило к подмыванию фундаментов и образованию сырости в домах. К разрушению зданий приводили и регулярные переселения жильцов и переделы жилья. Переселения утратили здравый смысл, который был вложен в них в начале революции - устранять излишки жилья, и стали средством разрешения такой по существу неразрешимой задачи, как размещение многочисленных учреждений и населения в условиях отсутствия строительства и сокращения жилой площади. Неуверенность населения в своем праве пользования жилищами, естественно, исключала заботу о их сохранении.
25 мая 1920 г. СНК РСФСР издал Декрет «О мерах правильного распределения жилья среди трудящегося населения» [2], которым было установлено, что выселения возможны лишь в случае крайней необходимости, каждый раз по особому мотивированному постановлению Исполнительного комитета; при этом выселяемым должны быть предоставлены пригодные жилища. 3 октября того же года СНК издает постановление «Об улучшении жилищных условий для рабочих фабрик и заводов», а вслед за ним - «О мерах борьбы с разрушением жилищ» [3. С.
3].
Наряду с этим уже в начале 1921 г. Декретом СНК вновь подтверждалась отмена «взимания платы за жилые помещения с рабочих и служащих и за пользование водопроводом, канализацией и очисткой, газом и электричеством и общественными банями - с государственных учреждений и предприятий и их рабочих и служащих и о распространении указанных льгот на инвалидов войны и труда, и лиц, находящихся на их иждивении» [4]. Подобные льготы распространялись также на Всероссийский Центральный Совет Профессиональных Союзов и Всероссийский Центральный Союз Потребительских Обществ, со всеми входящими в них центральными и местными организациями, и на жен, вдов, детей и родителей красноармейцев и военных моряков. Кроме того, льготы получали лица, находящиеся на попечении Народного Комиссариата социального обеспечения и Народного Комиссариата здравоохранения [4]. Пользование жилыми помещениями и коммунальными услугами ограничивалось определенными нормами, которые должны были установить Народный Комиссариат внутренних дел и соответствующие наркоматы к 1 февраля 1921 г. [4].
Результаты политики, проводимой в жилищно-коммунальном хозяйстве, мы видим по периоду со второй половины 1918 по 1920 г. Ничего принципиально не изменилось и в первые месяцы 1921 г. Разрушительные процессы в сфере жилищно-коммунального хозяйства продолжались до 1922 г. Дело в том, что если в сельском хозяйстве, промышленности и торговле переход к новой экономической политике на основе решений X съезда РКП(б) начался уже с весны 1921 г., то в сфере жилищно-коммунального хозяйства - лишь со второй половины лета того же года. Именно тогда выходят первые директивные документы Советского правительства о переводе системы жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость. Так, 25 августа 1921 г. Совнарком принимает Декрет «О взимании платы за услуги, оказываемые предприятиями коммунального характера», на основании ст. 3 которого за коммунальные услуги должны были платить все, за исключением рабочих и служащих государственных предприятий и учреждений, а также вводилась плата за пользование электроэнергией в городах Москве и Петрограде [5]. Однако 28 декабря 1921 г. принимается специальное постановление СНК «О взимании платы за пользование электрической энергией в городах Петрограде и Москве», на основании которого оплата за пользование электроэнергией в указанных городах должна была производиться по новым тарифам, установленным Высшим Советом народного хозяйства по соглашению с Президиумом Московского Совета: за энергию, отпускаемую для освещения жилых помещений, - с 1 декабря 1921 г., а за энергию, отпускаемую для прочих надобностей, - с 1 сентября того же года. При этом оговаривалось, что «впредь до издания особого постановления СНК о порядке взимания с рабочих и служащих государственных предприятий и учреждений платы за пользование электроэнергией плата с упомянутых рабочих и служащих не взимается» [6].
Как видно из этих документов, переход на «нэповские» методы хозяйствования в сфере ЖКХ происходил медленно и не одномоментно. Относительно основной массы городского населения - рабочих и служащих государственных предприятий и учреждений - военнокоммунистические принципы пользования жильем и всеми коммунальными услугами сохранялись в течение всего 1921 г. и даже первого квартала 1922 г.
Лишь 20 марта 1922 г. принимается новый Декрет СНК «О взимании платы за услуги, оказываемые предприятиями коммунального характера», которым отменяются статьи предыдущих декретов (от 21 августа и 28 декабря 1921 г.) о бесплатном пользовании услугами предприятий ЖКХ и электроэнергией рабочими и служащими государственных предприятий и учреждений и устанавливается новый порядок расчетов с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства. В первом пункте данного декрета говорилось, что «с 1 апреля 1922 г. плата за услуги предприятий коммунального хозяйства взимается со всех без исключения потребителей наличными дензнаками» [7]. Вторым пунктом утверждалось, что на оплату услуг предприятий коммунального характера рабочим и служащим государственных и приравненных к ним профессиональных и общественных учреждений и предприятий устанавливаются специальные надбавки к основной заработной плате, определяемые местными межсоюзными профессиональными объединениями и утверждаемые надлежащими губернскими Советами профессиональных союзов на основе особой инструкции, разработанной ВЦСПС по соглашению с Наркоматом внутренних дел и Наркоматом финансов [7].
Вслед за этим 20 апреля 1922 г. принимается Декрет Совнаркома «О плате за пользование жилыми помещениями», окончательно отменяющий вышеупомянутый Декрет от 27 января 1921 г. «О бесплатности жилищ» и постановляющий, что с 1 мая 1922 г. вводится взимание платы за пользование жилыми помещениями как в муниципализированных, так и в немуниципализированных (частных) домах. Размер квартирной платы устанавливался местными Исполкомами Советов «в соответствии с падающими на единицу площади расходами по содержанию домовладений и дифференцированно, в зависимости от степени благоустройства и района расположения жилищ». В то же время определялась высшая сумма платежа, сверх которой квартплату не должны была взимать. Устанавливалась норма жилой площади на одного члена семьи - 16 кв. аршин на человека для рабочих и служащих государственных и приравненных к ним предприятий и учреждений, а также для учащихся государственных учебных заведений. Для рабочих и служащих частных предприятий норма оплаты жилья устанавливалась на 50% выше.
Инвалиды войны полностью освобождались от квартирной платы. Члены семей красноармейцев, состоящие на их иждивении, приравнивались к рабочим и служащим государственных предприятий и учреждений. Все остальные лица должны были оплачивать занимаемые ими 94
помещения по свободному соглашению с домоуправлениями или домовладельцами [8].
Во всех упоминаемых законодательных актах Советского государства начального периода нэпа четко вырисовывается классовый подход к решению одной из важнейших социальных проблем, ярко прослеживается поэтапность перевода предприятий жилищнокоммунального комплекса на «нэповские методы» управления ими. Этот процесс начинается позднее, чем в главных отраслях народного хозяйства, и осуществляется медленнее, лишь по мере создания необходимых экономических предпосылок. Становится понятным, почему «военнокоммунистические» принципы в деятельности предприятий жилищнокоммунального хозяйства сохраняются вплоть до лета 1922 г.
Весьма интересно отметить, что некоторые принципы деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, установленные советским законодательством в период перехода к нэпу, не утратили своей актуальности и в современных условиях - они могли бы найти применение в процессе проведения нынешней реформы жилищнокоммунального хозяйства. В частности, в тяжелейших условиях начального этапа восстановления народного хозяйства после Первой мировой и Гражданской войн, причинивших огромный ущерб экономике страны, Советское правительство считало необходимым освободить от платы жилья и всех коммунальных услуг инвалидов войны и труда. Следовало бы применить эту меру к инвалидам Великой Отечественной войны, войн в Афганистане и Чечне, ликвидаторам последствий Чернобыльской катастрофы и блокадникам Ленинграда, а также инвалидам труда I и II групп.
При переходе к нэпу также предусматривалась дифференцированная плата за жилье в зависимости от его состояния (благоустроенное или ветхое), благоустройства района проживания, его местонахождения (близко или далеко от центра), что влияло на городские транспортные расходы (добираться до места работы или службы на одном виде транспорта или на нескольких). Почему бы эти принципы не применить при проведении современной реформы ЖКХ?
В дальнейшем продолжалась детализация законодательной основы перевода деятельности учреждений ЖКХ на принципах нэпа. В 1921 г. СНК опубликовал целый ряд постановлений и декретов: «Положение об управлении домами», «О пересмотре списков муниципализированных домов», «О праве отчуждения немуниципализированных строений» и др. [3. С. 4]. Так, «Положение об управлении домами» предусматривало избрание жильцами муниципализированных домов из своей среды заведующих домами, устанавливало право собственников самостоятельно управлять своими домами. Декретом «О пересмотре списков муниципализированных домов» коммунальным отделам Исполкомов рекомендовалось приостановить муниципализацию и произвести
частичную демуниципализацию мелких, экономически невыгодных коммунальному хозяйству домов.
Поскольку в последнем вопросе не было достаточной ясности, то 14 мая 1923 г. ВЦИК издает постановление, разъясняющее, какие строения считаются муниципализированными [3. С. 5]. Основываясь на этом документе, коммунальные отделы составили твердые списки муниципализированных строений, из числа которых они сформировали муниципальный фонд.
Оставшиеся после выделения фонда дома подлежали либо сдаче в аренду, либо демуниципализации, передаче в руки прежних владельцев.
Декретом СНК РСФСР от 28 декабря 1921 г. были разъяснены условия демуниципализации:
1. Здание не занято государственными и общественными организациями рабочих.
2. Жильцы не имеют намерения организовать жилищный кооператив.
3. В доме имеется не более двух квартир, каждая размером не более 25 саженей.
4. Здание отдается владельцу с условием капитального ремонта в годичный срок.
Кроме того, СНК РСФСР возвратил ранее взятые у потребительской ко-операции муниципализированные и национализированные строения.
Это было также сделано в целях содействия развитию жилищных кооперативов [3. С. 5]. В годы нэпа эта категория кооперативов получила довольно широкое развитие по стране в целом и на Урале в частности, особенно после образования в 1923 г. Уральской области на базе Пермской, Свердловской, Тюменской и Челябинской губерний и части Удмуртии. Так, на 1 октября 1925 г. в 16 окружных городах Уральской области насчитывалось 583 жилищно-строитель-ных кооперативов, в том числе в Свердловске - 474; в Перми - 94; в Златоусте - 9; в Челябинске - 6 [9. С. 158-159]. Поскольку это были преимущественно мелкие предприятия со слабой материально-технической базой, то в дальнейшем произошло их укрупнение, и к концу 1928 г. их насчитывалось по области 28, в том числе в Свердловске - 9; в Перми - 4; в остальных городах по 1-
2 [10. С. 150-151]. За 1925-1929 гг. они построили 319 жилых зданий общей площадью 45 365 кв. м [10. С. 145].
Не мешало бы и в современных условиях под эгидой и с помощью государства возродить богатый опыт организации жилищных кооперативов и ведения кооперативного жилищного строительства, накопленный в годы нэпа и последующих лет существования страны Советов. Цена кооперативного жилья в то время была достаточно приемлемой, так как значительную долю оплаты за строящееся жилье вносило государство. Она была «по карману» любой трудовой семье. В
современных условиях в кооперативном жилищном строительстве вполне возможно применить и принципы ипотеки. (В настоящее время строительством жилья занимаются преимущественно частные компании; цены на жилье исключительно высоки и продолжают расти. Если в 2003 г. в Екатеринбурге 1 кв. м жилой площади стоил 17 500 р., то в начале 2004 г. - 19 000-19 500 р. [11. С. 12, 14-17, 20 и др.].)
Но вернемся к проблемам жилищной политики периода перехода к нэпу. Рассмотренные выше законодательные акты и постановления Советского правительства не сыграли бы существенной роли в приостановлении разрушения жилья и его восстановлении, если бы за пользование им не была установлена плата. Введение платы значительно улучшило состояние домов, но вследствие безудержного обесценения дензнаков эта мера постепенно утрачивала свое значение. Положение усугублялось еще и тем, что СНК установил определенный максимум квартирной платы, который не был отменен. В этой ситуации собираемая квартплата едва покрывала расходы на содержание муниципальных домов и аппарата коммунальных отделов. О ремонте, тем более капитальном, не могло быть и речи. Если с апреля 1922 г. по июль 1923 г. жалованье рабочих и служащих увеличилось на 600% и более (в связи с инфляцией), то квартплата оставалась на прежнем уровне [3. С. 7]. Правда, некоторые Советы по своей инициативе увеличивали квартплату. Так поступили Московский и Петроградский Советы, а Пермский губисполком, исходя из того что началась денежная реформа, издал постановление «О внесении платы за квартиру в новых денежных единицах» [3. С. 7].
Коренной поворот произошел после издания 13 июня 1923 г. ВЦИК и СНК нового постановления «О квартирной плате, введенной в результате денежной реформы, - в червонцах и кредитных знаках Г осбанка СССР» [3. С. 7]. Практическая реализация этого постановления позволила коммунальным отделам постепенно накапливать средства и на капитальный ремонт жилого фонда, и на новое строительство. Кроме того, активизировалась деятельность жилищной кооперации. По мере возрождения народного хозяйства государство стало выделять больше средств на строительство жилья. Наконец, организации и частные лица получили право брать в аренду земельные участки под застройку.
Земельная рента, ставшая одним из важных факторов доходности коммунальных отделов, а также местного бюджета, направлялась на увеличение строительного фонда. В основу исчисления земельной ренты был положен конкретный подход к каждому участку, его размеру, местоположению, его близости или удаленности от центра города, от транспортных артерий, магазинов, предприятий и т.д. При этом право и порядок исчисления земельной ренты были предоставлены местным органам власти на уровне губерний, уездов, крупных городов. Пермский губисполком издал постановление от
14 июля 1923 г. «О земельной ренте», в котором была детально рассмотрена методика ее исчисления [3. С. 7]. При сдаче в аренду
земельных участков под застройку коммунальные отделы соблюдали классовый подход.
Важным фактором восстановления жилья и содержания его в надлежащем виде стала аренда муниципализированных зданий. Арендаторами могли являться коллективы жильцов, государственные предприятия, частные предприятия, отдельные граждане. Предпочтение опять-таки отдавалось коллективам и государственным предприятиям.
Законодательной базой аренды можно считать постановление СНК
от
8 августа 1921 г. «О пересмотре списков муниципализированных домов», в котором говорилось о возможности передачи части этих домов в аренду коллективам [3. С. 9]. Однако в правительственном документе отсутствовала конкретная детализация данной передачи. Поэтому инициативу взяли на себя местные органы власти, и прежде всего столичные, а именно Московский городской Совет. Его президиум 15 сентября 1925 г. издал Положение «О жилищных товариществах», согласно которому жильцы муниципализированных домов при соблюдении определенных правил могли брать здание на правах аренды сроком на шесть лет, организуя жилищное товарищество. Последнему предоставлялось широкое поле деятельности: дом изымался из ведения коммунальных отделов, товариществу разрешалось самостоятельно распоряжаться собираемыми средствами, домовладельцы получали полное право распоряжения жилой площадью, за исключением 10%.
Товарищества получили широкое распространение в Москве, Петрограде и других крупных городах. Уже к концу 1923 г. в Москве насчитывалось около 6 000, а в Петрограде 9 000 товариществ [3. С. 9].
Государственным предприятиям и государственным учреждениям дома предоставлялись в аренду либо непосредственно для их нужд как административные здания, либо для использования под жилье рабочих и служащих. Предприятия и учреждения были обязаны заботиться о хозяйственном обустройстве домов. При этом коммунальные отделы должны были предоставлять ровно такую часть жилой площади, которую заводоуправления и руководители учреждений могли реально обеспечить финансовым содержанием.
Менее желательной, с политической точки зрения, являлась сдача домов в аренду частным лицам. С экономической же точки зрения (частники платили за аренду больше) это было выгоднее. Поэтому данный вид аренды получил в годы нэпа довольно широкое распространение.
В результате начавшегося процесса восстановления народного хозяйства происходило накопление средств государственными предприятиями, переведенными на хозяйственный расчет, в том числе предприятиями коммунального хозяйства, жилищными кооперативами, а также частными лицами. Часть этих средств стала выделяться на решение острейшей в то время жилищной проблемы, и не только путем
восстановления и капитального ремонта жилищного фонда, но и посредством нового капитального строительства.
В Уральской области в 1925 г. государственные и кооперативные организации вновь построили 128 домов общей площадью 14 117 кв. м, а частные лица - 697 домов общей площадью 17 077 кв. м. В 1929 г. государственные предприятия и кооперативные товарищества воздвигли уже 290 зданий общей площадью 87 714 кв. м, а частные застройщики -
3 193 дома общей площадью 91 372 кв. м. Увеличение в 1929 г. по сравнению с 1925 г. у государственных и кооперативных организаций по сооружению жилых зданий - более чем в 2 раза, по площади - в 6 раз; у частных застройщиков - соответственно в 4,5 раза и более чем в 5 раз. Всего по Уральской области за 1923-1929 гг. государственные и кооперативные предприятия построили 1 393 жилых здания общей площадью 212 380 кв. м, а частные застройщики - 12 153 дома площадью 244 453 кв. м [10. С. 150-151].
Только отказ от принципов «военного коммунизма» в организации жилищно-коммунального хозяйства, перевод его и бытовых услуг на товарно-денежные отношения, введение денежной платы за квартиры и бытовые услуги в целом позволили прекратить процесс разрушения жилищного фонда и мобилизовать средства на его капитальный ремонт и новое строительство жилых зданий. Значительную роль в этом сыграли такие меры, как развитие жилищно-кооперативного движения, инициативы частных арендаторов домов и индивидуальных застройщиков. Более половины нового жилого фонда на Урале в годы нэпа было введено в строй именно частными застройщиками. Эта тенденция была характерна и для всей страны.
Опыт нэпа свидетельствует о том, что некоторые принципы организации жилищно-коммунального хозяйства могут найти применение и в современных условиях.
Литература
'. Собрание узаконений и распоряжений
1918. № 62.
2. Собрание узаконений и распоряжений
1920. № 52.
3. Жилищный справочник. Пермь, 1923.
4. Известия ВЦИК. 1921. № 20 (30 янв.)
5. Собрание узаконений и распоряжений
1921. № 62.
6. Известия ВЦИК. 1922. № 1 (1 янв.).
7. Известия ВЦИК. 1922. № 68 (25 марта).
8. Известия ВЦИК. 1922. № 89 (23 апр.).
9. Уральское хозяйство в цифрах. Свердловск, 1926.
Правительства РСФСР (СУ). Правительства РСФСР (СУ).
Правительства РСФСР (СУ).
10' Уральское хозяйство в цифрах. Вып. 1. Социальная статистика. Свердловск, 1930.
11. Недвижимость в Екатеринбурге и за его пределами. Городской еженедельник. 2004. 3-9 февр.
