CC BY
359
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 94(47+57)«1917/1991»(045)
М.Р. Григорьева
«ПЕРЕСТРОЙКА» ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ В 1990-е годы
Проанализированы особенности государственной политики России в сфере культуры в контексте социальных, политических и идеологических трансформаций 1990-х гг. Рассматривается формирование новых социальноэкономических и правовых механизмов функционирования культурной сферы общества.
Ключевые слова: государственная политика, культура, социокультурное пространство.
Постсоветский этап отечественной истории ознаменовался кардинальными изменениями в системе культурных ценностей. В советский период подчинение творческой сферы принципам социалистического реализма в известной степени препятствовало свободе творчества и раскрепощению духовной жизни общества. В 1990-е гг. стали развиваться массовые виды культуры - поп-арт, аудио- и видеоиндустрия, шоу-бизнес, возникло множество театральных студий, расширилась сеть музейных учреждений, художественных галерей, вышло из подполья современное искусство.
Конституцией Российской Федерации 1993 г. гарантировались широкие права и свободы человека в области культуры, предоставлявшие ему право на все виды творческой деятельности, на участие в культурной жизни, на доступ к культурным ценностям, на пользование учреждениями культуры, на получение образования в области культуры и выбор его форм и способов [6].
Ещё до принятия Конституции РФ появились и другие законопроекты, имеющие не менее важное значение для развития российской культуры. К их числу прежде всего относятся «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», принятые в октябре 1992 г. [5].
Согласно «Основам...» государство было призвано выполнять такие задачи, как создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей РФ; определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности; определение принципов государственной культурной политики (как совокупности принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также как самой деятельности государства в области культуры); определение правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы и др. [5].
Целый ряд статей «Основ...» ликвидировал монополию государства на управление культурной жизнью. Таким образом, культура получила возможность саморазвития, свободы в реализации творческих инициатив.
«Основы.» провозглашали обязанности и оговаривали ответственность государственных органов за обеспечение свобод и самостоятельности субъектов культурной деятельности, доступность культурных благ (то есть условий и услуг, предоставляемых организациями, другими юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей) для социально-ослабленных групп населения. Государство брало на себя обязанности по ведению статистического учёта, информационному и научно-методическому обеспечению культурной деятельности, развитию меценатства, благотворительности, спонсорства по отношению к культуре.
Согласно «Основам.» государство также принимало на себя обязательства по регулированию культурной деятельности в следующих областях: выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры; художественная литература; кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство; архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства; художественные народные промыслы и ремёсла; народная культура в таких её проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы; самодеятельное (любительское) художественное творчество; музейное дело и коллекционирование; книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело; телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства; эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области; научные исследования культуры; международные культурные обмены; производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания,
распространения и освоения культурных ценностей; иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности [1].
В свою очередь, согласно «Основам.», федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в обязательном порядке должны были учитывать культурные аспекты во всех государственных программах экономического, экологического, социального и национального развития [10]. Деятельность органов власти всех уровней в сфере культуры была строго разграничена.
Согласно «Основам.» к ведению федеральных органов власти относилось: обеспечение прав и свобод человека в области культуры; установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития; формирование федерального бюджета, федеральных фондов развития культуры; установление налоговых льгот, бюджетного финансирования государственных и муниципальных организаций культуры; финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении; координация внешней политики в области культурного сотрудничества, определение принципов государственной политики в области подготовки кадров, занятости, оплаты труда, социальных гарантий, норм и льгот; создание единой системы информационного обеспечения культурной деятельности в РФ; создание Свода памятников истории и культуры РФ и др.
К ведению региональных органов государственной власти относилось: осуществление федеральной политики в области культуры, разработка на её основе территориальных и иных программ сохранения и развития культуры, их реализация, финансовое и материально-техническое обеспечение; формирование территориальных и иных органов государственного регулирования культурной деятельности; создание, реорганизация и ликвидация организаций культуры соответствующего подчинения; установление дополнительных льгот, видов и норм материального обеспечения организаций и работников культуры; организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников культуры и т. д.
В ведении органов местного самоуправления было осуществление государственной политики в области культуры на своей территории; формирование местных бюджетов и фондов развития культуры, разработка и принятие местных нормативов финансирования культуры; регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в области культуры; назначение руководителей муниципальных организаций культуры; строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий; контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности организациями культуры [5].
Органы государственной власти как федерального и регионального, так и местного уровней не могли вмешиваться в решение вопросов, отнесённых к ведению других органов. За нарушение законодательства о культуре устанавливалась ответственность в соответствии с действующим законодательством РФ. Законы и иные нормативно-правовые акты по вопросам культуры не должны были противоречить «Основам законодательства Российской Федерации о культуре».
Всё это говорит о том, что «Основы.», определяя обязанности государства в сфере культуры, позволяли избежать своеволия органов государственной власти.
Кроме этого, впервые в отечественной законодательной практике в «Основах.» формулируется понятие государственной культурной политики как совокупности принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также как сама деятельность государства в области культуры.
Большое внимание уделялось и национальной культуре. Третий раздел «Права и свободы народов и иных этнических общностей в области культуры» содержит ст. 20 «Право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности народов и иных этнических общностей», ст. 21 «Право на культурно-национальную автономию», ст. 22 «Протекционизм государства в отношении культур малочисленных этнических общностей», ст. 23 «Культурно-национальные организации соотечественников за пределами Российской Федерации», ст. 24. «Культурно-национальные организации иных государств в Российской Федерации» [5].
Таким образом, в «Основах.» впервые в России на законодательном уровне была ограничена степень вмешательства государства в культурную сферу, в первую очередь в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры. «Основы .» определили основные принципы новой государственной политики, получив дальнейшее развитие в законодательстве постсоветской России.
В течение последующих лет был разработан и утверждён ряд законов, регламентирующих деятельность различных организаций сферы культуры: «Основы законодательства об архивном фонде РФ и архивах» [2], ФЗ «О музейном фонде РФ и музеях в РФ» [8], ФЗ «О библиотечном деле» [7] и др.
Основные направления культурной политики в 1990-е гг. нашли отражение и в федеральных целевых государственных программах: «Сохранение и развитие культуры и искусства РФ (19931995)», «Развитие и сохранение культуры и искусства РФ (1997-1999)». Таким образом, был осуществлён переход к адресному финансированию культуры через реализацию целевых программ.
Актуализировалась и проблема защиты авторских прав. В 1993 г. был принят Закон РФ «Об авторском и смежных правах», обеспечивающий права учёных, художников, писателей в соответствии с международными стандартами [4].
Несмотря на достаточное количество законодательных актов, принятых в 1990-е гг., уровень развития культуры по-прежнему оставался довольно низким, заработная плата сотрудников учреждений сферы культуры - невысокой, хотя имелись и положительные изменения. Новые условия функционирования сферы культуры способствовали активизации законодательной активности государства, о чём свидетельствует весомое количество принятых законодательных актов, позволяющих оперативно решать назревшие проблемы.
Однако, наряду с прогрессивными тенденциями, наблюдались и негативные явления в развитии культуры в 1990-е гг. Обострились финансовые проблемы учреждений и организаций культуры, главным образом, её общественного сектора - государственных и вновь зарождающихся частных некоммерческих структур. Стало очевидным, что деятельность органов государственного управления в сфере культуры нуждается в оперативном совершенствовании [19].
Системный кризис и дефицит государственного бюджета привели к уменьшению бюджетных ассигнований, направляемых в сферу культуры. Реальное снижение государственных расходов на культуру началось после 1994 г. Объём государственного финансирования в неизменных ценах сократился к 1998 г. почти в два раза, составив 53% от уровня 1992 г., затем он несколько возрос - до 72% в 2000 г.
В особенно бедственном положении находились библиотеки и архивы: каждая четвёртая библиотека - в аварийном состоянии, катастрофически мало было книгохранилищ. Из-за нехватки последних в Российской государственной библиотеке книги становились недоступными читателям. Более чем 40% зданий краеведческих музеев также нуждались в капитальном ремонте; многие объекты и памятники культуры требовали проведения реставрационных и восстановительных работ.
Сокращение прямых государственных расходов происходило на фоне институциональных преобразований и изменений в системе финансирования некоммерческих учреждений искусства и культуры - введения многоканальной системы источников финансирования, расширения различных косвенных форм государственной поддержки и стимулирования притока частных внебюджетных средств. С целью увеличения внебюджетных источников финансирования были установлены соответствующие налоговые льготы для частных пожертвований: 5% облагаемой налогом прибыли при пожертвованиях государственным некоммерческим учреждениям культуры и не более 3% при благотворительных пожертвованиях, направляемых на восстановление объектов культурного наследия и другим организациям [19].
Были введены также различные налоговые льготы по оплате коммунальных услуг и арендной плате. Существовали льготы по таможенным пошлинам и кредитованию, разрешено было привлекать кредиты под государственные гарантии. Принятие ряда федеральных законов: «О рекламе», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О некоммерческих организациях» и введение налоговых льгот в определённой степени способствовали возрождению благотворительной деятельности в стране и притоку средств из частных источников финансирования в развитие рассматриваемой сферы.
Новые условия функционирования некоммерческих учреждений способствовали и постепенному увеличению доходов от основной деятельности. Их удельный вес в общей сумме расходов учреждений искусства и культуры в 1996-2000 гг. повысился в театрах с 19,9 до 27,9%, в музеях - с 17,7 до 20,5% и только в расходах концертных организаций он снизился с 38,8 до 30,1%. Однако, несмотря на переход на многоканальную систему финансирования и резкое сокращение государственных расходов, бюджетные средства продолжали оставаться важнейшим источником развития государственных некоммерческих учреждений культуры.
Главным препятствием на пути развития рыночных механизмов финансирования некоммерческих структур являлись законодательные нормы регулирования экономической деятельности. Вступ-
ление в силу новых положений Бюджетного кодекса с начала 2001 г. ограничило финансовую независимость некоммерческих учреждений, лишив их права свободного распоряжения не только бюджетными, но и собственными заработанными средствами [19].
В 1990-е гг. большая часть учреждений искусства и культуры перешла в ведение региональных и местных органов управления. С 1992 г. местным органам власти было предоставлено право самостоятельно принимать решения о распределении своих средств. Кроме того, они получили возможность устанавливать дополнительные льготы некоммерческим учреждениям по уплате региональных или местных налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей, поступающих в соответствующие бюджеты, а также вводить ограничения на ставки арендной платы, льготные тарифы на электроэнергию, коммунальные услуги и т. д.
Помимо вышеперечисленного, в 1990-е гг. одной из важнейших задач государства стало формирование законодательной базы, регулирующей экономическую деятельность в новых рыночных условиях, в том числе и учреждений культуры и искусства. Принятие ряда законов «О собственности в РСФСР», «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и т. д. дало импульс формированию частного предпринимательства и развитию приватизационных процессов и способствовало появлению новых организационно-экономических форм. Правда, в отличие от других отраслей, частный сектор в данной сфере создавался преимущественно путём образования новых структур. Частное предпринимательство активно утверждалось и в отраслях инфраструктуры рынка культурных ценностей - в галерейном бизнесе, консалтинговой, менеджерской и продюсерской деятельности, организации концертной деятельности [20].
Российское законодательство предусмотрело право собственности на культурные ценности. Они могли находиться либо в государственной, муниципальной собственности, либо в собственности юридических и физических лиц. Виды культурных ценностей, которые могли находиться исключительно в государственной собственности, устанавливались федеральными законами. Особенности приобретения и прекращения права собственности на культурные ценности, а также владения, пользования и распоряжения ими в зависимости от их принадлежности к собственности РФ, субъекта Федерации, физического или юридического лица также регламентировались федеральными законами. Законодательство предусматривало и право граждан создавать организации в области культуры. Каждый гражданин получил право создавать организации по производству, тиражированию, сохранению, распространению культурных ценностей и благ, посредничеству в области культурной деятельности, а также совместно с другими лицами объединяться в творческие союзы, иные общественные объединения в области культуры в порядке, устанавливаемом федеральными законами.
Принятие в 1995 г. нового Гражданского кодекса и законов «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и «О некоммерческих организациях» сделало возможным частное предпринимательство в некоммерческих видах деятельности, которое развивалось здесь намного медленнее и, как и в коммерческой сфере, в основном путём образования новых структур. Из-за несовершенства законодательной базы, регулирующей деятельность частных некоммерческих учреждений, и зачастую негативного отношения творческих работников и руководителей органов управления приватизация в некоммерческом секторе не получила широкого распространения [19].
Характерной особенностью 1990-х гг. стало также совершенствование учёта исторического и культурного наследия страны. С 1990 г. велось статистическое наблюдение за недвижимыми памятниками истории и культуры, в результате их число всего за десятилетие почти удвоилось. По данным Госкомстата России, в 2000 г. количество памятников истории и культуры достигло почти 85 тыс. единиц, в стране насчитывалось также 136 заповедников и национальных парков, более 300 усадеб. В 1992 г. был образован Российский институт природного и культурного наследия Министерства культуры и РАН, в задачу которого входит сохранение памятников культуры и природной среды. В том же году было воссоздано Общество русской усадьбы. Оно собирало информацию о реальном состоянии бывших дворянских поместий, изучало соответствующие материалы, а также пыталось разработать механизмы включения усадьбы в современную хозяйственную жизнь. В 1998 г. Государственным институтом искусствознания был выпущен первый том 80-томного «Свода памятников архитектуры и монументального искусства России».
В целом результаты культурной политики в 1990-е гг. весьма значительны. Законодательно было определено, что культурная деятельность является неотъемлемым правом каждого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных
убеждений, образования, профессии или других обстоятельств. Несмотря на различные финансовые трудности, духовная и культурная деятельность в стране в целом развивалась достаточно активно [14].
Однако, несмотря на значительное количество законов и иных актов государства по вопросам развития культуры, многие её сферы нуждались в новом законодательстве. Особенно это касалось сохранения культурно-исторических памятников как объекта правоотношений собственности, механизма привлечения к административной ответственности лиц, не выполняющих правила охраны памятников, уточнения обязанностей их владельцев и пользователей. Назрела острая необходимость создания плановой системы охраны памятников, механизма консервации и контроля над местными, частными и смешанного типа владениями.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ведомости СНД и ВС РФ. М., 1992. № 46. Ст. 2615.
2. Ведомости СНД и ВС РФ. М., 1993. № 33. Ст. 1311.
3. Ведомости СНД и ВС РФ. М., 1999. № 11. Ст. 525.
4. Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» № 5351-I от 09.07.1993 (с изменениями от 19.07.1995, 20.07.2004). URL: http://www.fips.ru/avp/law/5351-1SN.HTM
5. Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 09.10.1992. URL: http://www.gsntinorms.ru/norms
6. Конституция Российской Федерации.
7. Собрание законодательства РФ. М., 1996. № 1. Ст. 2.
8. Собрание законодательства РФ. М., 1996. № 22. Ст. 2591.
9. Собрание законодательства РФ. Официальный сайт. Ст. 2. URL: http://www.szrf.ru/
10. Собрание законодательства РФ. М., 1995. № 21. Ст. 1930.
11. Собрание законодательства РФ. М., 1996. № 3. Ст. 145.
12. Указ Президента РФ «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства РФ» // Собрание законодательства РФ. М., 1996. № 28. Ст. 3358.
13. Указ Президента РФ «О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. М., 1993. № 46. Ст. 4449.
14. БеликА.А. Культурология. М., 1998.
15. БирженюкГ.М., Марков А.П. Разработка региональных программ культурной деятельности. СПб., 1993.
16. Кармин А.С. Культурология. СПб., 2006.
17. Радугин А.А. Культурология. М., 2007.
18. Рудич Л.И. Менеджмент социально-культурной сферы. Основы технологии. Кемерово, 1996.
19. Тульчинский Г.Л. Маркетинг в сфере культуры. СПб., 1995.
20. Тульчинский Г.Л. Менеджмент в культуре. СПб., 2001.
21. Тульчинский Г.Л. Планирование деятельности культурно-досуговых учреждений. Л., 1983.
22. Тульчинский Г.Л. Технология менеджмента в сфере культуры. СПб., 1996.
23. Черниловский Э.М. Всеобщая история государства и права. М., 1983.
Поступила в редакцию 25.06.12
M.R. Grigorieva
The “restructuring” of the state cultural policy in the Russian Federation in the 1990s
The article deals with the changes in the cultural politics of Russian Federation, associated with the formation of postSoviet space. New mechanisms of functioning of Russian culture are revealed.
Keywords: state cultural policy in the Russian Federation, post-Soviet historical and cultural space.
Григорьева Мария Рафаиловна, аспирант Grigorieva M.R., postgraduate student
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» Udmurt State University
426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 6) 462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya str., 1/6
E-mail: [email protected] E-mail: [email protected]
