CC BY
45
Б.В. Кокотов
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ОБЛАСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕМ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ»
~П течение последних лет законодатель предпринимал неод-
-*** нократные попытки найти оптимальное сочетание взаимоотношений федерального центра и субъектов Российской Федерации, в т.ч. и в области природопользования и охраны окружающей среды.
Конец 2005 г. также был ознаменован очередной такой попыткой.
В соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», соотношение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в части правового регулирования отношений, возникающих в связи с охраной и использованием компонентов окружающей среды, в очередной раз существенно изменено.
Изменения и дополнения внесены в следующие нормативные правовые акты:
1.Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-! «О ветеринарии».
2.Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире».
3.Водный кодекс Российской Федерации.
4. Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
5.Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ.
6. Федеральный закон от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».
7.Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
8.Федеральный закон от 2 января 2000 года № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов».
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.
10.Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
11. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ.
12. Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
13.Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (с изменениями от 29 декабря 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.).
В настоящей статье мы попытаемся прокомментировать изменения, внесенные в некоторые из указанных выше Федеральных законов, в том числе ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «Об отходах производства и потребления» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ, внесены существенные изменения в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - ФЗ «Об охране окружающей среды».
Так, в соответствии с изменениями к ст. 6 указанного Федерального закона установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:
- участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;
-участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации;
- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;
- право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;
- участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;
- осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
- утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации);
- установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;
- право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;
- обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
- предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
- ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации;
- контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
- ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;
- право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;
- участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;
- право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.
Необходимо отметить, что новая редакция ст. 6 ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепила ранее отсутствовавшие в указанном Федеральном законе полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по осуществлению контроля в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
Одновременно был изменен ряд имевшихся ранее полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Так, полномочие по разработке и утверждению нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уровне, указанной редакцией ст. 6 ограничено до полномочия по установлению нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне (в соответствии со ст. 1 ФЗ
«Об охране окружающей среды» под нормативами в области охраны окружающей среды понимаются установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие).
Одновременно, полномочие по ограничению, приостановлению и (или) запрещению хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, в пределах своих полномочий на территориях субъектов Российской Федерации, закрепленное в прежней редакции ст. 6 ФЗ «Об охране окружающей среды» трансформировано в полномочие по обращению в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.
Полномочие по ведению учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территориях субъектов Российской Федерации ограничено до полномочия по ведению учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации. Наконец, ранее имевшееся полномочие по осуществлению экологической паспортизации ограничено до полномочия по осуществлению экологической паспортизации территории.
Необходимо отметить, что в соответствии с новой редакцией ст. 7 ФЗ «Об охране окружающей среды» конкретизированы полномочия органов местного самоуправления.
При этом представляется несколько непонятным то обстоятельство, что в основном, данные полномочия сведены к организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Так, определено, что к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
К вопросам местного значения муниципального района относятся: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
К вопросам местного значения городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Необходимо отметить, что в соответствии с. п. 4 ст. 7 ФЗ «Об охране окружающей среды» в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные данным Федеральным законом, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства могут, быть возложены законами соответствующих субъектов Российской Федерации на органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. При этом, полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области охраны окружающей среды определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Важное значение имеют изменения, внесенные в ст. 65 указанного Федерального закона - «Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль)».
В соответствии с указанными изменениями установлено, что государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, определяется Правительством Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, указанных в пункте 2 данной статьи.
Необходимо отметить, что перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный
государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды), определяется Правительством Российской Федерации.
Одновременно, перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
Необходимо обратить внимание на установленный запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
В соответствии с новой редакцией пункта 2 статьи 67 «Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль)» установлено, что субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль.
Необходимо обратить внимание, что в соответствии с новой редакцией п. 2 ст. 67 ФЗ «Об охране окружающей среды» исключена обязанность субъектов хозяйственной и иной деятельности предоставлять соответствующие сведения в органы местного самоуправления.
Не менее важное значения для практической деятельности пред-приятий-природопользователей является исключение из текста ФЗ «Об охране окружающей среды» упоминания о муниципальном экологическом контроле. Так, в соответствии с внесенными в указанный Федеральный закон изменениями, название ст. 68 «Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) и общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)» изменено на «Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)». В соответствии с указанными изменениями, исключены все пункты касающиеся муни-
ципального экологического контроля. Одновременно ст. 68.1 «Права, обязанности и ответственность муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды» признана утратившей силу. При этом, необходимо отметить, что ст. 68.1 в силу никогда и не вступала, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, она только должна была вступить в силу с 1 января 2006 г.
В соответствии с дополнением, внесенным в п. 1 ст. 2 ФЗ «Об отходах производства и потребления», правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется ФЗ «Об отходах производства и потребления», другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.
Одновременно, статья 5 указанного Федерального закона также дополнена принципиально важным положением о том, что к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится, в числе прочего, организация и осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью в области обращения с отходами на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Необходимо напомнить уважаемым читателем, что Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777 утвержден перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. В настоящее время указанный перечень является единственным документом определяющим разграничение федерального государственного экологического контроля и экологического контроля, осуществляемого субъектами Российской Федерации в зависимости от субъекта контроля.
В соответствии с дополнениями к ст. 6 ФЗ «Об отходах производства и потребления, к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами дополнительно отнесены:
- участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
- принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением;
- осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной дея-
тельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
- участие в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами.
Необходимо обратить внимание на изменения, внесенные в ст. 18 указанного Федерального закона «Нормирование в области обращения с отходами». В соответствии с указанными изменениями, определено, что лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
Одновременно, в соответствии с дополнением в ст. 20 ФЗ «Об отходах производства и потребления» определено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе вести региональные кадастры отходов,_включающие в себя данные, представляемые органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, осуществляющими деятельность по обращению с отходами. При этом, порядок ведения региональных кадастров отходов определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время действует утвержденный Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 818 Порядок ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов.
Принципиально важное значение для деятельности предприятий-природопользователей имеют изменения, внесенные в ст. 25 указанного Федерального закона. Так, в соответствии с новой редакцией п. 1 ст. 25 ФЗ «Об отходах производства и потребления» государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами в настоящее время могут осуществлять, помимо федеральных органов исполнительной власти, в том числе органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией.
При этом, государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами включает в себя:
- контроль за выполнением экологических требований (государственный экологический контроль) в области обращения с отходами;
- контроль за выполнением санитарно-эпидемиологичес-ких и иных требований в области обращения с отходами;
- контроль за соблюдением требований к трансграничному перемещению отходов;
- контроль за соблюдением требований пожарной безопасности в области обращения с отходами;
- контроль за соблюдением требований предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при обращении с отходами;
- контроль за соблюдением требований и правил транспортирования опасных отходов;
- контроль за выполнением мероприятий по уменьшению количества отходов и вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья;
- контроль за достоверностью предоставляемой информации в области обращения с отходами и отчетности об отходах;
- выявление нарушений законодательства в области обращения с отходами и контроль за принятием мер по устранению таких нарушений;
- привлечение в установленном порядке индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами, применение штрафных санкций, предъявление исков о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью человека в результате нарушения законодательства в области обращения с отходами.
Необходимо отметить, что, в соответствии с указанными выше изменениями, впервые в законодательстве об отходах производства и потребления разделены различные виды контроля по предмету их осуществления. Так, в качестве самостоятельного вида контроля в области обращения с отходами выделен экологический контроль, под которым понимается контроль за выполнением экологических требований в области обращения с отходами.
Также, необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что федеральный государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами, в связи с определением различных видов данного контроля, может осуществляться различными федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 26 ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлено, что юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами определяют порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией).
Необходимо отметить, что разграничение компетенции между федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части согласования порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами производится в зависимости от объектов контроля.
В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ, также внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ). Так, ст. 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)» дополнена частью 5, в соответствии с которой определено, что невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда.
При этом, обращаем внимание читателей, что в соответствии с .п. 1 Положения о Федеральной службе по тарифам (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332) Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением.
Одновременно, КоАП РФ дополнен статьей 19.7.1 «Непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов».
В соответствии с частью первой указанной статьи КоАП РФ, непредставление сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов, если обязательность представления сведений предусмотрена нормативными правовыми актами для установления, изменения, введения или отмены тарифов, а равно их непредставление в указанный уполномоченным органом срок - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до пятисот минимальных размеров оплаты труда.
В соответствии с ч. 2 ст. 19.7.1 КоАП РФ представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов, если обязательность представления сведений предусмотрена нормативными правовыми актами для установления, изменения, введения или отмены тарифов, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда.
Коротко об авторах
Кокотов Б.В.- ООО «Центр пользования». правового обеспечения природо-
